Мудрый Юрист

Депутат государственной думы - самостоятельный субъект обращения в конституционный суд Российской Федерации

Джагарян Армен Арменович - аспирант Института государства и права Российской академии наук, главный консультант аппарата судьи Конституционного Суда Российской Федерации.

Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса депутата современного парламента являются контрольные полномочия, проистекающие из представительной природы депутатского мандата, конституируемого волей народа и выступающего в качестве формы первично опосредованной персонификации народного суверенитета, в котором, как известно, заключена полнота и целостность всей власти в государстве, включая, соответственно, и право на контроль <*>. Наделяя избираемое лицо посредством голосования на выборах статусом депутата <**>, народ передает ему право на власть и управление в конституционно установленной мере, содержанием которого охватывается не только участие в принятии законодательных решений, но и, в том числе, осуществление сообразно своему положению в системе публичной власти контроля за соответствием государственных нормоустанавливающих актов учредительной воле народа. При этом, однако, депутат не свободен в выборе форм, методов и средств реализации соответствующих контрольных полномочий; в своей деятельности он, во всяком случае, подчинен действующему конституционному правопорядку.

<*> См. об этом, в частности: Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. М.: Юнити-Дана. Закон и право, 2003. С. 53.
<**> См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: Формула права, 2005.

Важнейшим контрольным полномочием депутата является юридически обеспеченная возможность от имени народа и в его интересах участвовать в инициировании надлежащей процедуры рассмотрения вопроса о том, является ли принятый государственный нормоустанавливающий акт соответствующим положениям действующей конституции государства или, напротив, противоречит ей и потому подлежит отмене <*>. Следует заметить, что такое полномочие депутата не может рассматриваться как противоречащее его же праву участвовать в принятии законодательных решений, поскольку закон выступает результатом положительного коллективного волеизъявления определенного парламентского большинства, которое, будучи по своей природе политическим большинством, далеко не всегда руководствуется конституционными целями, принципами и нормами, подчиняя законодательный процесс преимущественно политическому, а не конституционно-правовому началу. Вместе с тем контрольный потенциал депутатского мандата направлен не только на деятельность парламента как такового, но и на обеспечение конституционности функционирования органов исполнительной власти, располагающих в современной конституционной практике значительными нормотворческими полномочиями.

<*> Так, в частности, С.В. Слюсенко полагает, что контроль за конституционностью законов и иных нормативных правовых актов является разновидностью реализации контрольной власти в государстве, имея в виду, очевидно, реализацию контрольных полномочий. См.: Слюсенко С.В. Компетенция Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики по делам о проверке конституционности правовых актов в порядке абстрактного конституционного контроля // Некоторые аспекты конституционной юстиции. Сборник научно-практических статей. Тирасполь, 2005. С. 26. И.В. Гранкин, характеризуя деятельность палат парламента по обращению в Конституционный Суд, указывает на то, что условно ее можно рассматривать как деятельность в сфере контроля, не уточняя, однако, в чем заключается условность. См.: Гранкин И.В. Парламент России. Изд. 2-е, дополненное. М.: Издательство гуманитарной литературы, 2001. С. 332.

Сказанное в равной мере применимо и к отечественным конституционно-правовым реалиям. Конституция РФ, установившая статус депутата, включила в него и правомочия по инициированию конституционно-судебного контроля вне связи с конкретным делом (так называемый абстрактный нормоконтроль). Часть 2 ст. 125 Конституции РФ, определяя круг субъектов обращения с запросом в порядке абстрактного нормоконтроля в Конституционный Суд РФ, предусматривает, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ ряда федеральных и региональных нормативных правовых актов, внутригосударственных договоров, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, по запросам, в частности, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

В настоящее время приведенная конституционная формула трактуется в научной литературе <*> и конституционно-судебной практике <**> как категорически определенное закрепление коллективного права инициации абстрактного конституционного нормоконтроля как для членов Совета Федерации, так и для депутатов Государственной Думы.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательство БЕК, 1996.

<*> См., в частности: Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. М.С. Садиков. М.: Норма, 2003. С. 251 - 252; Комментарий к статье 125 Конституции Российской Федерации // Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М. Новая правовая культура, 2002; Комментарий к статье 125 Конституции Российской Федерации // Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М.: БЕК, 1994; Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. 3-изд. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2003. С. 734; и др.
<**> Конституционный Суд РФ в своей практике выработал устойчивый подход, согласно которому субъектом абстрактного конституционного контроля на федеральном уровне является группа в составе не менее одной пятой депутатов Государственной Думы. См., в частности: Определение Конституционного Суда РФ от 13 ноября 1995 года N 72-О о прекращении производства по делу о проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики "О временных мерах по обеспечению общественного порядка и безопасности на территории Кабардино-Балкарской Республики" // Архив Конституционного Суда РФ. 1995; Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 года N 90-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 7 статьи 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 5.

Между тем представляется, что указанное конституционное положение, не являясь абсолютно ясным, точным, определенным и непротиворечивым, не исключает и иной интерпретации, которая, - имея в своей основе систематический анализ заключенного в нем смысла, объективную природу соответствующих конституционно опосредованных отношений и включенных в них конституционных институтов, а также конституционную телеологию оцениваемого нормирования, - предполагает принадлежность права на конституционный запрос не группе (коллективу) депутатов, а каждому депутату Государственной Думы в отдельности.

Действительно, использованную конституционным законодателем грамматическую конструкцию определения круга субъектов абстрактного конституционного нормоконтроля нельзя признать удачной с точки зрения ее недвусмысленности. Прежде всего это связано с применением в ней разделительного союза "или", обособляющего такие структурные элементы рассматриваемой фразы, как "одной пятой членов Совета Федерации", с одной стороны, и "депутатов Государственной Думы", с другой. При этом конституционный законодатель, проводя непосредственное текстуальное разделение - посредством синтаксического обособления - таких субъектов права на абстрактный конституционный нормоконтроль, как Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума, группирует иных субъектов обращения в Конституционный Суд РФ по функциональному или уровневому критерию, структурно выделяя федеральных парламентских и судебных субъектов, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате такие структурные элементы рассматриваемого конституционного положения, как "одна пятая членов Совета Федерации" и "депутатов Государственной Думы", ставятся разделительным союзом в логически равноподчиненное положение по отношению к общему смысловому термину "по запросам", выполняющему в данном случае так называемое именное управление, что предопределяет возможность такого его прочтения, согласно которому Конституционный Суд РФ разрешает дела о конституционности ряда нормативных правовых актов по запросам одной пятой членов Совета Федерации или по запросам депутатов Государственной Думы <*>. Следует учитывать и то обстоятельство, что в юридически схожей ситуации, связанной с наделением парламентских субъектов полномочием по внесению предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, конституционный законодатель, стремясь установить соответствующее коллективное право для субъектов каждой из палат парламента, использует иную грамматическую формулу, не подлежащую двоякому толкованию, согласно которой названные предложения может вносить группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Причем стоит заметить, что использованный в данном положении термин "группа" характеризует качественное единство и определенность субъекта инициации конституционных поправок, высокую степень его организованности и устойчивости.

<*> См.: Гостеева С.А. О функциях знаков препинания в предложениях, содержащих компоненты с двухсторонней синтаксической связью // Современная русская пунктуация. М., 1979. С. 111 - 120.

Из общей теории права известно, что когда грамматический способ толкования юридической нормы не позволяет с точностью установить смысл подлежащего толкованию положения, следует использовать иные способы толкования, включая систематический, логический, телеологический. Более того, как верно отмечал в начале прошлого века профессор Г.Ф. Дормидонтов, грамматическое толкование в сущности составляет лишь средство для главной цели толкования - уяснения воли законодателя; каковы бы ни были употребленные законодателем слова, их сила основывается не на грамматическом их смысле, а на том, что в них выражена воля законодателя, и важно знать поэтому не то, собственно, что мог выразить законодатель словами, им употребленными, а именно то, что он хотел выразить <*>. В то же время адекватное толкование юридической нормы может быть осуществлено лишь в связи с социально-историческим контекстом, в котором она получает свою объективацию и который таким образом является в некотором смысле предпосылочной (или предварительной) интерпретацией нормы, вырастающей из этого контекста <**>, а также в связи с целями, которым подчинено толкуемое нормативное регулирование. Стоит согласиться с В.С. Нерсесянцем, который полагает, что из всех вариантов толкования нормы права, допускаемых ее текстуальным содержанием и соответствующих достигнутому уровню правового развития, самым адекватным, обоснованным, правильным и перспективным является наиболее прогрессивное в юридико-телеологическом смысле толкование нормы права, то есть тот вариант толкования, в котором содержание нормы уяснено и выражено с максимально высоких для времени ее реализации ценностно-правовых позиций <***>.

<*> См.: Дормидонтов Г.Ф. Применение и толкование закона. / Система римского права. Общая часть. Казань. 1910 // http://www.allpravo.ru/library/doc2527p0/instrum4145/print4150.html.
<**> См. об этом подробнее: Корнеев В. Юридическая норма и некоторые проблемы юридической герменевтики // Сборник научных трудов. Вып. 6. Часть. 1. Гуманитарные науки. Сургут: Изд-во Сургут. ун-та, 2000. С. 122 - 127.
<***> См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Норма, 2002. С. 498.

Исходя из этих принципиальных подходов становится ясно, что интерпретация абз. первого ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, предполагающая наделение правом абстрактного конституционного нормоконтроля одну пятую членов Совета Федерации и при этом каждого депутата Государственной Думы, является не только конституционно допустимой, но и конституционно оправданной, естественным образом вплетается в ткань конституционной материи и практики, в полной мере соответствует устойчивым правопритязаниям многонационального народа Российской Федерации на построение эффективного демократического федеративного социального правового государства, основанного на разделении властей и действенном непосредственном и опосредованном контроле народа за организацией и функционированием всей публичной власти в государстве.

  1. Названная интерпретация соответствующего конституционного положения, требующая последующего конституционализирующего воздействия на текущее законодательство и общественную практику, должна рассматриваться в контексте необходимости выработки системы мер по конституционной модернизации внутривластного (внутри системы разделения властей <*>) государственного контроля в Российской Федерации, входящей в более общий процесс конституционной модернизации государства <**>. При этом под государственным контролем нами понимается имманентная государственному управлению (осуществляемому всеми органами государственной власти в присущих им формах и соответствующими способами, методами и средствами <***>) институционально оформленная конституционная функция, направленная на установление соответствия и оптимизирующую корректировку государственно-правового упорядочения социальной жизнедеятельности и основанного на нем правопользования нормативно формализованным социальным целям, имеющая своим предназначением поддержание неизменности прогрессивного правового развития всех и каждого членов общества, объединенных стремлением достижения общего блага.
<*> О контроле внутри системы разделения властей см., в частности: Джагарян А.А. Принцип контроля как неотъемлемый элемент концепции разделения властей // 10 лет Конституции Российской Федерации: Материалы межвузовской научно-практической конференции (5 декабря 2003 г.). М.: Московский университет МВД России, С. 65 - 69; Джангирян Ж.Д. Разделение властей в Республике Армения: конституционная модель и практика. М.: Изд-во МГУ, 2003; Разделение властей: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004.
<**> См. об этом: Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. 2005. N 11; Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4.
<***> См.: Джагарян А.А. Конституционные принципы государственного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 2. С. 28.

Выделение стратегических и тактических целей и соответствующих им направлений такой модернизации на современном этапе развития национальной государственности предполагает прежде всего уяснение того обстоятельства, что конституционная регламентация основ организации и взаимоотношений между органами государственной власти позволяет принципиально различным образом интерпретировать государственно-правовое положение ключевых публично-властных институтов и, соответственно, в зависимости от избранных оснований и целей интерпретации реализовывать концептуально разные практические модели построения государственной власти, как соответствующие, так и, напротив, сущностно противоречащие правовому началу государственности <*>.

<*> Достаточно упомянуть об известной степени неопределенности конституционно-правового статуса Президента РФ, который может быть истолкован как путем включения соответствующего института в рамки принципа разделения властей, так и посредством его выведения за пределы действия данного принципа и установления в качестве некоего надвластного арбитра.

В этой связи конституционная модернизация внутривластного государственного контроля, имеющая двойственное предназначение по повышению эффективности публичной власти и ее последовательному и полномасштабному правоподчинению, призвана в первую очередь очертить такую конституционно обусловленную нормативную модель контрольных взаимоотношений между органами государственной власти, которая обеспечивала бы адекватность контрольных полномочий публично-властных субъектов их месту, роли и предназначению в системе разделения властей, соразмерность контрольных полномочий органов одной ветви государственной власти свободе усмотрения других ветвей и тем самым гарантировала реальную взаимную подконтрольность и подотчетность всех органов государственной власти друг другу, исключающую возможность их даже частично бесконтрольного функционирования, что в конечном счете создавало бы надежную систему защиты конституционного строя от публично-властного произвола.

Конституционное регулирование системы организации государственной власти в Российской Федерации, допускающее широкую (а по существу неограниченную) дискрецию исполнительной власти, включая и Президента РФ, с одной стороны, и объективная историческая потребность Российского государства в проведении широкомасштабных социально-политических и экономических преобразований, осуществление которых связано в первую очередь с деятельностью исполнительной власти как власти, непосредственно ответственной за реализацию законов и по своей сути являющейся наиболее оперативной и мобильной <*>, с другой стороны, обусловливают необходимость объективации такого направления конституционной модернизации государственного контроля, основной идеей которой должна стать концепция контрольного сдерживания исполнительной власти.

<*> Впрочем, это является не специфической чертой российского политико-правового процесса, а общемировой тенденцией, связанной с многократным усложнением подлежащих государственному регулированию сфер жизнедеятельности общества. См. об этом подробнее: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 9.

Сообразно сказанному наделение каждого депутата Государственной Думы полномочием по инициации абстрактного конституционного нормоконтроля представляется объективно необходимым. Данное утверждение базируется, по крайней мере, на следующих основаниях.

Во-первых, оно связано с введенной в отечественную конституционную практику Конституционным Судом РФ в Постановлении от 31 июля 1995 года N 10-П <1> и имеющей тенденцию к своему практическому расширению <2> концепцией "скрытых" (подразумеваемых, предполагаемых, презюмируемых и т.п.) <3> полномочий Президента РФ, предполагающую, что Президент РФ якобы располагает возможностью действовать и принимать решения в отсутствие соответствующего закона в порядке, установленном Конституцией. Из этой концепции Конституционный Суд РФ вывел в своих решениях, в частности, право Президента РФ осуществлять своими указами опережающее законодательное регулирование как по отношению к федеральному законодателю <4>, так и по отношению к законодательным органам субъектов Федерации <5>, которые в настоящее время не имеют адекватного контрольного противовеса.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года N 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.
<2> См. об этом, например: Колюшин Е.И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. N 7; Плеханова Л.Н. Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны Конституции Российской Федерации. Автореф. дис. к.ю.н. Томск, 2004. С. 8.
<3> См. об этом например: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10.
<4> См. Постановления Конституционного Суда РФ: от 30 апреля 1996 года N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320; от 25 июня 2001 года N 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2804.
<5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 года N 7-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года) // СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2383.

Во-вторых, оно обусловлено устойчивой тенденцией повышения непосредственной и опосредованной активности исполнительной власти в сфере нормотворчества: как через участие в законопроектной деятельности и реализацию права на законодательную инициативу, которое в подавляющем большинстве случаев объективируется парламентским большинством в принимаемые законы, так и через так называемое делегированное законодательство <*>. Достаточно сказать о том, что по подсчету, проведенному автором на основе данных информационно-правовой базы "Консультант Плюс", удельный вес законопроектов, ежегодно вносимых в Государственную Думу Правительством РФ в 2000 - 2005 гг. в общей структуре проектов законов, вносимых субъектами права законодательной инициативы, составлял от 19% до 24%. В 2000 г. Правительство РФ внесло 168 из 736 проектов законов, в 2001 - 184 из 940, в 2002 - 310 из 1312, в 2003 - 276 из 1317, в 2004 - 253 из 1349, в 2005 (дек.) - 237 из 1162. Причем количество принятых законов, проекты которых были внесены Правительством РФ, приблизительно равно количеству законов, принятых по инициативе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а в 2000, 2002 и 2003 гг. даже его превышало. Если же принимать во внимание также завершившиеся принятием законов законодательные инициативы Президента РФ, то количество законов, принятых в указанный период по инициативе исполнительной власти, неизменно превышало "парламентское законодательство".

<*> См. об этом подробнее: Троицкий В.С. Делегированное законотворчество: теория и практика. Автореф. дис. к.ю.н. М., 2005.

Представляется очевидным и не требующим специальных пояснений то обстоятельство, что в рамках существующей в России модели разделения властей признанные субъекты инициации абстрактного конституционного контроля не могут обеспечить действенного контроля за такой активностью исполнительной власти.

В-третьих, признание полномочия по инициации абстрактного конституционного нормоконтроля за каждым из депутатов Государственной Думы является, кроме прочего, проявлением таких фундаментальных принципов основ конституционного строя, как демократизм и политический плюрализм (преамбула, ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1 и 3 ст. 13 Конституции РФ), из которых непосредственно вытекает конституционное право на оппозицию, в том числе парламентскую <*>, которое, к сожалению, до сих пор не получило адекватной конкретизации в новейшей практике отечественного конституционализма. Более того, возможность сопряжения названного права с правом каждого депутата обращаться в Конституционный Суд РФ вне связи с конкретным делом негативно оценивается рядом конституционалистов. Так, например, Т.Г. Морщакова положительно характеризует произошедший, как она полагает, отказ от признания права каждого депутата обращаться в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, которое позволяло достаточно легко перенести политический конфликт и отстаивание позиции меньшинства из парламентских и правительственных структур в зал суда <**>.

<*> Не лишним будет в этой связи привести достаточно пространное суждение А.А. Клишаса, рассматривающего конституционный контроль в том числе как институт защиты прав парламентского меньшинства. "Волеизъявление меньшинства, - пишет А.А. Клишас, - всегда может быть преодолено или подавлено господствующим большинством. При любом акте волеизъявления относительно монолитного блока парламентского большинства и правительства происходит фактическое размывание принципов, изначально заложенных в теории разделения властей. Восстановить нарушенный баланс ветвей призван орган конституционной юстиции. Иначе говоря конституционный контроль необходим там, где становится целесообразным (или даже крайне желательным) вмешательство специальных судебно-контрольных институтов в нормотворческую деятельность, а также в целях обеспечения эффективного контроля за работой правительства как высшего государственного органа исполнительной власти". См.: Клишас А.А. Конституционная юстиция в зарубежных странах / Отв. ред. В.В. Еремян. М.: Международные отношения, 2004. С. 37. В свою очередь Ю.А. Юдин и Ю.Л. Шульженко, рассматривая депутатов как субъектов инициативы права конституционного контроля, обращают внимание и на то, что, "как показывает практика законодательной деятельности современного парламента", - что было выше показано нами, - "поскольку подавляющее большинство законов принимается по инициативе правительства, у последнего, естественно, нет причин для их оспаривания". См.: Сравнительное конституционное право: Уч. пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Междунар. отношения, 2002. С. 114.
<**> См.: Морщакова Т.Г. Конституционный Суд Российской Федерации // Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: Велби, 2003. С. 337.

С уважением относясь к изложенной точке зрения, стоит, однако, заметить, что конституционное правосудие по самой своей сути непосредственно затрагивает основы конституционного строя и другие публично-правовые конституционные институты, каждый из которых является квинтэссенцией политико-правовых ценностей. В свою очередь каждое обращение в Конституционный Суд РФ вне зависимости от его субъекта должно быть мотивированным и обоснованным, причем не с политической, а с конституционно-правовой точки зрения; оно должно быть направлено на решение реального, а не мнимого конституционно-правового спора <*>. При этом праву депутата обратиться в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля корреспондирует обязанность Конституционного Суда РФ рассмотреть соответствующее обращение, а не принять его к производству, что возможно лишь в том случае, если Суд установит соответствие обращения критериям допустимости. Следовательно вряд ли можно полагать, что непосредственное признание рассматриваемого полномочия за каждым из депутатов полностью разрушит возможности конституционного правосудия <**>.

<*> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 16 октября 2001 года N 230-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Реалбаза N 1" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 188 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации // Архив Конституционного Суда РФ, 2001.
<**> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. М.: Юридическая литература, 1995 - 1996. Т. 18. С. 353.
  1. Обоснование конституционной допустимости и оправданности такой интерпретации абз. первого ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой правом на обращение в Конституционный Суд РФ располагает каждый депутат Государственной Думы, проистекает и из того обстоятельства, что соответствующее правомочие признано за депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации на уровне их конституционного и текущего законодательства.

Оценка такого признания как имеющего принципиальное значение для предмета исследования требует первоначального указания на отправную точку нашего методологического подхода к анализу государственно-правовых отношений в Российской Федерации как в целостной системе, в которой, как и в любой иной системе, так или иначе проявлена так называемая фрактальная структура целостности. Описывая данную структуру, Б.С. Эбзеев указывает, в частности, на следующее: она характеризуется тем, что в ней часть подобна целому; применительно к государству фрактальность - симметричность статуса субъектов государства, а каждый из субъектов является подобием государства в целом; фрактальность государства предполагает прежде всего такое единство системы власти и управления, где часть этой системы в субъекте государства обязана быть подобной системе власти, установленной государством <*>. Данный философский тезис в полной мере воспринят отечественной конституционной практикой.

<*> См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 2005. С. 433.

Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2003 года N 13-П <*> пришел к выводу, что конституции и уставы субъектов Федерации находятся в особой связи с Конституцией РФ, предопределяющей органическое единство конституционно-правового пространства и конституционно-правового регулирования. Отсюда, как указал Суд, в частности следует, что конституционно-правовое регулирование, содержащееся в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, обусловлено смыслом, содержанием и принципами федеральной конституции, а потому закрепление в них институтов, не формализованных на федеральном конституционном уровне, если при этом соблюдаются конституционные принципы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, представляет собой не что иное как правомерную нормативную конкретизацию Конституции РФ. Данный тезис подтверждается и Постановлением Уставного суда Калининградской области от 9 февраля 2005 года N 1-П по делу об официальном толковании пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного закона) Калининградской области по обращению группы депутатов Совета депутатов Балтийского городского округа, в котором Судом дано официальное толкование уставных положений, регулирующих место Устава в системе нормативного правового регулирования, а также такие его юридические характеристики, как прямое действие и распространение на всех граждан Российской Федерации, а также юридических и физических лиц <**>. Не менее важной в данном случае является и следующая правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им на основе казуального толкования ряда положений Конституции РФ: исходя из взаимосвязанных положений ст. ст. 77 (ч. 1), 72 (п. "н" ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, организация власти на уровне субъекта Российской Федерации в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации <***>.

<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
<**> См.: Российская газета. г. Калининград. 2005. 15 февр.
<***> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409; Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 года N 91-О по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 28. Ст. 3000; Постановление Конституционного суда РФ от 13 мая 2004 года N 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в связи с запросом администрации Псковской области" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2094.

Приведенные правовые позиции Конституционного Суда РФ, по нашему мнению, имеют не только явно выраженное дедуктивное, но и индуктивное сущностное наполнение, заключающееся в том, что поскольку организация государственной власти в Российской Федерации основана на единых конституционно-правовых принципах, являющихся императивом для всех ее уровней, наличие в нормативной системе субъекта Российской Федерации конституционного по своей юридической природе института - права каждого депутата на конституционный (уставный) запрос в порядке абстрактного нормоконтроля, - который, относясь прежде всего к статусу депутата регионального парламента, входит в состав принципов организации системы органов государственной власти <*>, при условии, что он сообразован в своем формальном и содержательном развертывании с иными конституционными принципами и нормами, есть либо систематически, либо элементарно объективированное начало российского конституционализма.

<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 года N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного собрания Красноярского края // СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.

Примечательно в этом плане, что право каждого депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обратиться с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации на региональном конституционном уровне прямо предусмотрено в ч. 1 ст. 101 Конституции Республики Адыгея <1>, ч. 1 ст. 100 Конституции Республики Бурятия <2>, ст. 93 Конституции Республики Дагестан <3>, ч. 2 ст. 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики <4>, ч. 3 ст. 95 Конституции Республики Марий-Эл <5>, ст. 47 Устава Белгородской области <6>. Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации соответствующее право закреплено на основании конституционных (уставных) положений в законах субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах. Это, в частности, ч. 1 ст. 39 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 года N ВС-13/7 в ред. от 23 декабря 2004 года "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" <7>, ст. ст. 34 и 83 Закона Республики Карелия от 7 июля 2004 года N 790-ЗРК в ред. от 27 декабря 2004 года "О Конституционном Суде Республике Карелия" <8>, ч. 1 ст. 97 и ст. 108 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года N 16-З N 363-II в ред. от 15 июня 2005 года "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" <9>, ст. ст. 78 и 80 Закона Красноярского края от 27 апреля 1999 года N 6-375 в ред. от 2 ноября 2000 года "Об Уставном суде Красноярского края" <10>, ст. 29 Закона Иркутской области от 1 июня 2000 года N 32-ОЗ в ред. от 1 апреля 2004 года "Об Уставном суде Иркутской области" <11>, ст. ст. 79 и 83 Закона Калининградской области от 2 октября 2000 года N 247 в ред. от 21 июня 2005 года "Об Уставном суде Калининградской области" <12> и ст. 83 Областного закона от 6 мая 1997 года N 29-ОЗ в ред. от 14 июня 2005 года "Об Уставном суде Свердловской области" <13>.

<1> См.: Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 года в ред. от 21 апреля 2005 года // Ведомости Законодательного собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. N 16.
<2> См.: Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 года в ред. от 3 мая 2005 года // Бурятия. 1994. 9 март.
<3> См.: Конституция Республики Дагестан (принята Конституционным Собранием 10 июня 2003 года) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. N 7. Ст. 503.
<4> См.: Конституция Кабардино-Балкарской Республики в ред. от 12 июля 2005 года // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 25 авг.
<5> См.: Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 года в ред. от 29 июня 2005 года // Марийская правда. 1995. 7 июл.
<6> См.: Закон Белгородской области от 31 декабря 2003 года в ред. от 7 декабря 2004 года "Устав Белгородской области" // Белгородские известия. 2004. 10 янв.
<7> См.: Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. N 3. Ст. 91.
<8> См: Собрание законодательства Республики Карелия. 2004. N 7.
<9> См.: Якутские ведомости. 2002. 3 июл.
<10> См.: Красноярский рабочий. 1999. 19 июн.
<11> См.: Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2000. N 41.
<12> См.: Дмитрия Донского, 1. 2000. 14 окт.
<13> См.: Собрание законодательства Свердловской области. 1997. N 5. Ст. 930.

Попутно заметим, что право каждого депутата на конституционный запрос в порядке абстрактного нормоконтроля известно и зарубежной конституционной практике. Оно предусмотрено, в частности, в Молдове <*> и Таджикистане <**>.

<*> См.: Ст. 25 Закона Республики Молдова от 13 декабря 1994 года N 317-XIII "О Конституционном суде" // Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 1995. 7 февр.
<**> См.: Клеандров М.И. Судебные системы государств - участников СНГ: законодательное обеспечение. М.: Юристъ. С. 469.
  1. Признание возможным толкования конституционных положений, допускающего обращение каждого депутата в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, закономерно порождает вопрос о причинах и обоснованности предполагаемого такой интерпретацией различения права депутатского конституционного запроса как индивидуального, а обращения в Конституционный Суд РФ с запросом членов Совета Федерации как коллективного, группового. Иными словами надлежит разъяснить, в связи с чем применительно к составу верхней палаты парламента используется, а применительно к составу нижней палаты парламента Конституцией РФ, по нашему мнению, не используется количественный критерий при формулировании субъекта конституционного запроса.

Представляется, что такое компетенционное различение членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проистекает из различных конституционно-правовых статусов соответствующих субъектов. Об этом свидетельствует уже то обстоятельство, что, конкретизируя на основании Конституции РФ статусные характеристики членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в едином законодательном акте - Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - ФЗ "О статусе"), федеральный законодатель, как это прямо вытекает из наименования названного Федерального закона, объединяет соответствующих субъектов исходя из их принадлежности составу Федерального Собрания Российской Федерации и одновременно разделяет их статусы лиц, входящих в состав верхней и нижней палат российского парламента.

По смыслу взаимосвязанных положений преамбулы, ст. ст. 3 (ч. ч. 1, 2 и 3), 32 (ч. 1), 94, 95 (ч. 3), 96 (ч. 1), 97 и абз. первого п. 9 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ, а также ч. 2 ст. 1 ФЗ "О статусе" депутат Государственной Думы, будучи всенародно избранным лицом, получает свои полномочия непосредственно от народа, связан с ним <*> и перед ним ответствен. В действующей отечественной конституционной системе депутат является представителем всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей; кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, то есть представителем народа в смысле ст. 3 Конституции РФ <**>. Из этого, кроме прочего, следует, что и в рамках пропорциональной избирательной системы, установленной в настоящее время для Государственной Думы, природа статуса депутата Государственной Думы как представителя всего народа сущностно не меняется.

<*> Об обеспечении связи между современным российским парламентом и народом см., в частности: Меморандум, представленный группой Российской Федерации / Материалы 98-й межпарламентской конференции "Обеспечение развития демократии посредством установления тесных связей между парламентом и народом" (Каир, 11 - 16 сентября 1997 года) // Материалы конференций Межпарламентского союза. 1996 - 1999. // М.: Издание Государственной Думы, 2001. С. 152 - 185.
<**> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5969.

Именно поэтому депутат Государственной Думы как первично опосредованная персонификация народного суверенитета и носитель свободного мандата, не связанный ни предварительным, ни текущим, ни последующим волеизъявлением избирателей, но уполномоченный Конституцией РФ действовать в интересах многонационального народа Российской Федерации, передавшего ему право на власть, вправе от имени всего народа ставить вопрос о соответствии принимаемых государственных нормоустанавливающих актов учредительной воле народа, выраженной в Конституции РФ, то есть инициировать конституционно-судебное разбирательство по данному вопросу.

Напротив, члены Совета Федерации - как это прямо вытекает из положений ч. 2 ст. 95 Конституции РФ - представляют на общефедеральном уровне органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации <*>. В соответствии с действующим в настоящее время порядком формирования Совета Федерации члены Совета Федерации - представители от законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации избираются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации на срок их полномочий; представители в Совете Федерации от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации назначаются высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) на срок их полномочий (абз. первый ст. 2, абз. первый ст. 4 Федерального закона от 5 августа 2000 года N 113-ФЗ в ред. от 16 декабря 2004 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <**>). Из данных законоположений со всей определенностью следует, что члены Совета Федерации связаны императивным уполномочием соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не обладают такой свободой волеизъявления, как депутаты Государственной Думы, иначе их полномочия могут быть досрочно прекращены <***>. Ситуация принципиальным образом не изменилась и в связи с внесенными Федеральным законом от 16 декабря 2004 года N 160-ФЗ изменениями в Федеральные законы "О статусе" и "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", которыми была исключена возможность прямого отзыва органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих представителей в Совете Федерации. В настоящее время полномочия члена Совета Федерации - помимо общих оснований для прекращения полномочий парламентариев - могут быть досрочно прекращены также по представлению Председателя Совета Федерации избравшим (назначившим) их органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 ФЗ "О статусе" в новой редакции). При этом законодательством не исключается и, как представляется, не может быть в рамках действующей Конституции РФ исключена возможность органов государственной власти субъектов Федерации как инициации досрочного прекращения полномочий своего представителя в Совете Федерации, так и дачи ему обязательных указаний.

<*> Характеризуя статус членов Совета Федерации, О.Н. Булаков отмечает, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих субъектов. См.: Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 109. Примечательна и позиция С.В. Масленниковой, согласно которой установленный способ формирования Совета Федерации не позволяет рассматривать эту палату как структуру парламента, обладающую качеством представительности. См.: Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.: Городец, 2001. С. 33.
<**> См.: СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.
<***> См.: Парламентское право России: Учеб. пособ. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 118.

Это подтверждается, в частности, позицией Президента РФ, сформулированной им при отклонении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации поправок, которые полностью исключали какое-либо участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процедуре досрочного прекращения полномочий их представителей в Совете Федерации. Президент РФ, кроме прочего, указал, что данный подход вызывает сомнение, поскольку порядок наделения полномочиями членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы различен, что обусловливает и наличие объективных оснований для законодательного установления определенных особенностей процедуры прекращения полномочий членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы <*>.

<*> См.: письмо Президента РФ от 1 декабря 2004 года N Пр-1941 об отклонении Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и о признании утратившими силу пункта 12 статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Информационно-правовая система "КонсультантПлюс".

Императивность "мандата" членов Совета Федерации вытекает и из действующего регионального законодательства. Так, в Законе Нижегородской области от 13 ноября 2001 года N 218-З в ред. от 5 марта 2005 года "О порядке избрания и назначения членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Нижегородской области" <*> предусмотрено, что при рассмотрении Советом Федерации, его комитетами вопросов, внесенных в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Законодательного Собрания, при обсуждении и голосовании по вопросам, затрагивающим интересы Нижегородской области, члены Совета Федерации от Нижегородской области руководствуются поручениями Законодательного собрания и губернатора, интересами Нижегородской области. При этом поручение определяется как обязательное для исполнения членами Совета Федерации от Нижегородской области письменное, мотивированное указание Законодательного собрания и губернатора о голосовании по вопросам, представляющим интерес для Нижегородской области (ст. 15). Кроме того, ст. 17 названного Закона представителям в Совете Федерации от Законодательного собрания и высшего исполнительного органа государственной власти области предписывается не реже чем два раза в год представлять соответственно Законодательному собранию и губернатору письменные отчеты о своей деятельности в Совете Федерации. Аналогичные нормы закреплены, в частности, в ст. ст. 4.1 и 7.1 Закона Удмуртской Республики от 13 апреля 2001 года N 9-РЗ в ред. от 11 марта 2005 года "О порядке избрания (назначения) членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителей от Удмуртской Республики" <**>.

<*> См.: Нижегородские новости. 2001. 14 ноябр.
<**> См.: Известия Удмуртской Республики. 2001. 17 апр.

При оценке статуса членов Совета Федерации в части его характеристик его представительной природы, нельзя не учитывать и предусмотренный Федеральным законом от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*> новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) - по представлению Президента РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - который не только существенным образом модифицировал статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, но и сузил свободу усмотрения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поставив их в рамках процедуры наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации под угрозу роспуска. В этой связи вполне закономерен вопрос, поставленный М.В. Глигич-Золотаревой: кого отныне будут представлять "новые сенаторы" <**>? Фактически на сегодняшний день половина состава Совета Федерации, назначенная высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, представляет на общефедеральном уровне представителей Президента РФ; другая же половина избрана зависимыми от Президента РФ органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

<*> См.: СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
<**> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 233.

Во всяком случае, с формально-юридической точки зрения члены Совета Федерации действуют сообразно интересам и воле уполномочивших их органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, конституционное наделение каждого члена Совета Федерации правом на конституционный запрос в порядке абстрактного нормоконтроля, имея в виду наличие такой возможности у законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, являлось бы необоснованным и юридически чрезмерным; создавало бы неадекватные природе Российской Федерации как федеративного государства, федеративное устройство которого основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, преимущества субъектов Российской Федерации в общефедеральном конституционном контроле.

Установленная же Конституцией РФ коллективность права членов Совета Федерации на конституционный запрос в порядке абстрактного нормоконтроля предпосылается замыслом конституционного законодателя предусмотреть механизм взаимодействия и координации субъектов Российской Федерации, в рамках которого они могли бы вырабатывать и выражать согласованную позицию сообразно своим суверенным правам (которые, особо подчеркнем, не тождественны суверенитету) и конституционному разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Исходя из этого смысл абз. первого ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в части наделения правом на конституционный запрос не менее одной пятой членов Совета Федерации заключается в предоставлении группе субъектов Российской Федерации - количеством не менее 18 (!) - возможности сформулировать и отстоять согласованную и имеющую - что обеспечивается количественным критерием - достаточно существенную региональную поддержку позицию по поводу конституционности или, напротив, неконституционности одного из нормативных актов, перечисленных в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, что в конечном счете направлено на обеспечение эффективного контроля в рамках внутри федеративных отношений, защиту интересов субъектов Российской Федерации и одновременно гарантирование единства и целостности государства.

Таким образом, полагаем возможным и необходимым внесение изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", направленных на признание за каждым депутатом Государственной Думы права на обращение с запросом в Конституционный Суд РФ вне связи с каким-либо конкретным делом, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, как это предусмотрено абз. первым ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. До принятия такого нормативного решения каждый из депутатов Государственной Думы в силу ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие, вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с конституционным запросом, а Конституционный Суд РФ в свою очередь обязан рассмотреть такой запрос и при установлении его соответствия предусмотренным для иных субъектов абстрактного нормоконтроля Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" критериям допустимости принять его и разрешить поставленные в нем конституционно-правовые вопросы по существу.