Мудрый Юрист

Организация использования отдельно взятого объекта особо охраняемых природных территорий

Боголюбов Сергей Александрович, заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки. Член экспертных советов при Комитете по природным ресурсам и природопользованию и Комитете по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Родился 9 апреля 1936 г. в г. Москве. В 1959 г. окончил юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова.

Автор более 600 публикаций, в том числе постатейных комментариев к Земельному, Водному, Лесному, Градостроительному кодексам РФ, Федеральным законам о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, о мелиорации земель, о гидрометеорологической службе, учебников "Земельное право", "Экологическое право", "Аграрное право", "Природоресурсное право", пособия для правоприменителей "Федеральный государственный экологический контроль".

Журавлева Лариса Валерьевна, адвокат, директор Автономной некоммерческой организации "Экспертный центр природоресурсного и экологического законодательства". Специалист по природоресурсному и экологическому праву, правовому режиму особо охраняемых территорий и объектов.

Родилась 3 сентября 1977 г. в г. Москве. В 2000 г. окончила МГУ им. М.В. Ломоносова.

Автор статьи "Актуальные проблемы охраны окружающей среды и развитие российского законодательства" (Журнал российского права. 2003. N 10); брошюры "Сделки с земельными участками" (М., 2005); монографии (в соавторстве) "Реализация прав собственности на природные ресурсы" (М., 2007); Комментария к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова. СПб., 2009).

Регулирование использования объекта особо охраняемой природной территории на основании Закона об особо охраняемых природных территориях и экологического, водного законодательства предполагает принятие решений о конкретизации правового режима отдельно взятого объекта с целью его сохранения и использования как уникального природного комплекса.

Ключевые слова: водное законодательство; Закон об особо охраняемых природных территориях; использование и охрана водного объекта; предпринимательская деятельность; стимулирование экологически полезной деятельности.

The organisation of use of separate object of especially protected natural territories

S.A. Bogolyubov, L.V. Zhuravlyova

Regulation of use of an object of especially protected natural territory on the basis of the law on especially protected natural territories and ecological, water legislation presupposes that decisions aimed at defining legal regime of a separately taken object are made for the purpose of its preservation and use as a unique natural complex.

Key words: water legislation; law on especially protected natural territories; use and protection of water object; enterprise activity; stimulation of ecologically useful activity.

В Российской Федерации находится множество уникальных природных объектов и комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Одним из таких объектов является озеро Акулинкино, расположенное в Притобольном районе Курганской области. Постановлением администрации (правительства) Курганской области "О памятниках природы Курганской области" от 5 февраля 2001 г. N 52 озеро объявлено памятником природы регионального значения, а территория, на котором оно располагается, отнесена к особо охраняемым природным территориям.

Поскольку озеро является водным объектом, правовое регулирование отношений по его использованию и охране осуществляется водным законодательством Российской Федерации, которое включает Водный кодекс РФ, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, могут издаваться и Президентом РФ, Правительством РФ, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, в пределах предоставленных полномочий (ст. 2 Водного кодекса РФ, далее - ВК РФ).

В соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 6 ВК РФ поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено ВК РФ. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд в случае, если иное не предусмотрено в ВК РФ, других федеральных законах.

Федеральным законодательством могут предусматриваться ограничения принципа общедоступности водных объектов, в частности экологические запреты и ограничения <1>. Кроме того, одним из принципов водного законодательства, закрепленным в п. 2 ст. 3 ВК РФ, является приоритет охраны водных объектов перед их использованием. В свою очередь, озеро Акулинкино - не просто водный объект, а памятник природы, подлежащий особой охране, для которого должен быть определен особый правовой режим.

<1> Подобный вывод содержится в статье М.И. Васильевой "О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений" // Экологическое право. 2009. N 2/3 (специальный выпуск).

Статьей 66 ВК РФ устанавливается, что водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены указанные водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Основным нормативным актом, регулирующим отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, является Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ). В пункте 3 ст. 2 Закона N 33-ФЗ допускается создание охранных зон или округов с регулируемым режимом хозяйственной деятельности в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается деятельность, влекущая нарушение сохранности памятников природы (ст. 27 Закона N 33-ФЗ). Таким образом, водные объекты, отнесенные в соответствии с ВК РФ к особо охраняемым объектам, не являются в полном объеме общедоступными, поскольку правовой режим использования их регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях, которое направлено на сохранение их в естественном состоянии и может содержать экологические запреты и ограничения в их использовании.

В Законе N 33-ФЗ даны лишь основные требования и содержатся общие подходы к определению правового режима особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Вся полнота регулирования возлагается на соответствующие федеральные, региональные и местные органы в зависимости от уровня значения охраняемого объекта.

Принцип правового регулирования отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, заложенный в преамбуле Закона N 33-ФЗ, предполагает принятие решений органами государственной власти, в которых устанавливается режим особой охраны конкретного объекта, основной целью которых является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира.

Так, из п. 43 Постановления о памятниках природы Курганской области следует, что для водного объекта - озера Акулинкино устанавливается водоохранная зона шириной 300 м от уреза воды в летний период.

На территории памятника природы запрещаются: изъятие земель; размещение объектов, не связанных с обеспечением охраны памятника природы; изменение гидрологического и гидрохимического режима; забор воды; сброс сточных вод, размещение отходов; землеройные, дноуглубительные работы; заготовка водной растительности; организация водопоя скота, купание животных; использование моторных плавсредств. При этом состав территории памятника и его граница соответствуют границе уреза воды в летний период, т.е. земельный участок, прилегающий к озеру, не включен в состав особо охраняемой природной территории.

Режим охранной зоны определяется в соответствии с ВК РФ и Постановлением администрации Курганской области от 27 мая 1997 г. N 344 "О водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов области". Можно предполагать, что особый режим охранной зоны для данного памятника природы не устанавливается, а на него распространяется общий режим охраны всех водных объектов. Паспорт памятника природы регионального значения "Озеро Акулинкино", составленный Комитетом природных ресурсов по Курганской области в части описания особого режима охраны, дублирует названное Постановление.

Как показала практика, подобного правового регулирования может оказаться недостаточно для того, чтобы обеспечить надлежащую охрану природного объекта, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение неблагоприятных антропогенных воздействий на само озеро и прилегающих к нему участков земли. В августе 2009 г. по результатам аукциона озеро Акулинкино было передано в пользование индивидуальному предпринимателю на основании договора водопользования. Кроме того, этому же лицу был передан в аренду земельный участок вокруг озера из земель населенных пунктов для сельскохозяйственного использования.

По условиям заключенного договора на водопользователя возложены обязанности: охранять водный объект от загрязнения, принимать меры по очистке от мусора, соблюдать режим использования водоохраной зоны водного объекта, а также охранной зоны памятника природы Курганской области, организовать мероприятия по недопущению в границах прибрежных защитных полос выпас сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн; осуществлять информирование лиц, отдыхающих на территории, прилегающей к памятнику природы Курганской области "Озеро Акулинкино", о его особом режиме охраны и правилах поведения на территории; обеспечить охрану территории, прилегающую к памятнику природы Курганской области "Озеру Акулинкино", с целью недопущения противоправных действий по нарушению режима особой охраны памятника природы; регулировать движение транспортных средств по территории, прилегающей к озеру Акулинкино, не допуская в границах водоохраной зоны движение и стоянку транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Очевидно, что основную опасность для озера представляет не столько использование самой акватории водного объекта, а антропогенная нагрузка на прилегающий к озеру земельный участок. Именно неконтролируемый поток отдыхающих на автомобилях и без таковых, выпас сельскохозяйственных животных на прилегающей территории создают угрозу сохранению памятника природы, загрязняют его, уничтожают эстетическую и рекреационную ценность особо охраняемого объекта.

Для исполнения принятых на себя обязательств по договору водопользователем был предпринят ряд мероприятий: опахана водоохранная зона, вырыты заградительные рвы в целях недопущения в границах прибрежных защитных полос выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, установлен шлагбаум для регулирования движения транспортных средств по территории, прилегающей к озеру Акулинкино, не допуская в границах водоохраной зоны движение и стоянку транспортных средств, и др. Осуществлялось устное информирование лиц, отдыхающих без использования транспортных средств, и письменное информирование лиц, отдыхающих на автомобилях на территории, прилегающей к памятнику природы Курганской области "Озеро Акулинкино", о его особом режиме охраны и правилах поведения на территории. Отдыхающие без транспортных средств имели свободный доступ к озеру.

Результатом проведения водопользователем указанных природоохранных мероприятий стало возбуждение прокурором Притобольного района Курганской области трех дел об административных правонарушениях - по ст. ст. 7.1, 7.6 и 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Государственным инспектором Курганской области по охране природы, контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов было издано предписание водопользователю об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды: о прекращении ограничения свободного доступа к водному объекту - озеру Акулинкино. Данные документы и возбужденное производство по административным делам фактически препятствовали указанной и какой-либо дальнейшей деятельности водопользователя на озере и прилегающей к нему территории, направленной на соблюдение особого режима охраны памятника природы. В дальнейшем Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области перечисленные постановления и предписание были отменены, однако проблема, связанная с недостаточным правовым регулированием на региональном уровне отношений по исполнению требований природоохранного законодательства, осталась.

Уникальный объект - озеро Акулинкино, как и большинство других водных объектов, является природным комплексом, включающим как само озеро, так и прилегающий земельный участок с расположенными на нем объектами растительного и животного мира. Их ценность состоит именно в неразрывной связи всех компонентов природного комплекса. В связи с чем в интересах полноценной охраны в состав территории отдельно взятого водного объекта ООПТ может включаться прилегающий земельный участок, а при наличии - и лесные участки. Решением этой проблемы может быть разработка и принятие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации положения по каждому особо охраняемому объекту регионального значения, как это предусмотрено в Законе N 33-ФЗ, в данном случае - об озере Акулинкино, в котором устанавливается правовой режим объекта.

В положении могут определяться границы ООПТ, включающей прилегающий земельный участок, вводиться индивидуальный режим особой охраны территории природного комплекса и обеспечение его соблюдения, определяться ответственность за нарушение правового режима. В целях защиты ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий могут создаваться охранные зоны с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. На их территории может быть установлен дифференцированный режим охраны, защиты и использования с учетом природных, социальных и культурных особенностей, согласно которому выделяются функциональные зоны.

Очевидно, что эффективные природоохранные мероприятия в отношении рекреационных объектов требуют значительных финансовых средств, которые зачастую отсутствуют у регионов, поскольку именно такие объекты подвергаются максимальной антропогенной нагрузке и привлекают большое количество отдыхающих. Одним из вариантов реализации принципа научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства может быть предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживаемая государством на основании ст. 17 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

На пользователя особо охраняемого природного объекта возлагается обеспечение правового режима, установленного положением, и вся полнота ответственности за его соблюдение. В соответствующих договорах с водопользователем закрепляются жесткие меры по обеспечению необходимых требований природоохранного законодательства. Одновременно для получения экономической выгоды и реального обеспечения возможности финансирования природоохранных мероприятий водопользователь стимулируется в занятии предпринимательской деятельностью по оказанию на территории особо охраняемого природного объекта рекреационных и иных услуг, предоставляемых отдыхающим. Без разработки и принятия положения в отношении конкретного особо охраняемого природного объекта его индивидуализированная охрана и использование не состоятся, окажутся формальными, а цели, поставленные Законом N 33-ФЗ, не достигаются.

В свою очередь, передача в пользование особо охраняемого природного объекта (если не требуется полное запрещение хозяйственной деятельности) и возложение обязанностей по соблюдению его особого правового режима на определенный субъект предпринимательской деятельности позволит решить проблему непосредственного осуществления и финансирования природоохранных мероприятий.

Перечисленные предложения сочетаются с такими принципами, заложенными в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", как охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, платность природопользования, а также методами экономического регулирования в области охраны окружающей среды (ст. 14 данного Закона), предусматривающими поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Список литературы

  1. Васильева М.И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. N 2/3 (специальный выпуск).