Мудрый Юрист

Проведение выборов в органы местного самоуправления в условиях изменения границ, преобразования муниципальных образований: некоторые правовые проблемы *

<*> Viskulova V.V. Holding of local government elections in conditions of boundary changes, reformation of municipalities: some jural problems.

Вискулова В.В., заместитель председателя Избирательной комиссии Амурской области, кандидат юридических наук.

2010 год в истории отечественного муниципального права известен вступлением в силу ряда поправок в Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", упрощающих порядок объединения поселений и предполагающих обязательное досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления в случаях преобразования, изменения границ муниципальных образований, влекущих значительное изменение численности избирателей. В статье анализируются возникающие при этом правовые проблемы, исследуются существующие при изменении территориальных основ местного самоуправления нормативные связи между избирательным и муниципальным законодательством, а также предлагаются меры защиты избирательных прав граждан при таких территориальных преобразованиях.

Ключевые слова: изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования, досрочное прекращение полномочий представительного органа, глава муниципального образования, основные досрочные, дополнительные выборы, защита избирательных прав граждан.

Year 2010 in legal municipal law history of our country is known as a year when series of amendments took effect on the National law 2003 "About common principles of local government organization in the Russian Federation", which simplify the way of settlement consolidation and make obligatory early discontinuance of commition of local government bodies to be expected in cases of municipal reformation or its boundary changes, that entails significant changes of constituency amount. In the article arising legal problems are discussed, normative relations between elective and municipal legislation with territorial bases change are studied, and protective measures of elective franchise of citizens with such territorial reformations are also offered.

Key words: municipal boundary change, municipal reformation, early discontinuance of commition of the representative body, heads of municipality, basic, early and by-election, protection of elective franchise of citizens.

2010 год в истории муниципального строительства России ознаменован очередным значительным этапом реформирования территориальных основ местного самоуправления. Пять лет назад в нашем государстве завершилось создание двухуровневой системы организации народовластия, осуществляемого в местных сообществах. В результате количество муниципальных единиц к тому времени увеличилось более чем вдвое, прежде всего за счет появления свыше 12 тысяч вновь образованных муниципальных образований. При этом, по данным Центральной избирательной комиссии РФ (далее - ЦИК России), число сельских поселений возросло более чем в два раза - до 19 892, число городских поселений - почти в четыре раза (до 1756) <1>.

<1> Выписка из протокола заседания ЦИК России от 29 декабря 2005 г. N 164-1-4 "Об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в 2004 - 2005 годах" // Вестник ЦИК России. 2006. N 2.

Закрепленная в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении) модель дальнейших территориальных изменений поселений, городских округов, муниципальных районов, преимущественно основанная на такой форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, не предполагала массовости соответствующих процессов. Состоявшиеся же голосования были, как правило, малорезультативны. Причины тому имели в основном экономический характер, однако возможное умаление принципа представительства всего населения в органах местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований также можно рассматривать в качестве препятствия положительному результату голосования. Дело в том, что лишь в октябре 2007 г. вступили в силу поправки к Федеральному закону о местном самоуправлении, предусматривающие досрочное прекращение полномочий глав муниципальных образований в случаях преобразования и изменения границ муниципального образования, влекущих значительное увеличение численности избирателей <3>, и только с 1 января 2010 г. указанные факты приобрели характер императивного основания для досрочного прекращения полномочий представительных органов тех муниципальных образований, которые затрагивают процессы преобразования, изменения границ <4>.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<3> Подпункт "а" п. 16, п. 17 ст. 26 Федерального закона от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084.
<4> Подпункт "д" п. 11 ст. 8 Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441.

Учитывая еще одну новеллу муниципального законодательства, предусматривающую изменение с текущего года способа выражения согласия населения на объединение двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований (с проведения голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования или схода граждан на принятие решений представительными органами каждого из объединяемых поселений) <5>, можно предположить масштабное проведение в течение ближайшего времени во всех субъектах РФ процессов укрупнения соответствующих муниципальных образований. Так, в Амурской области 192 поселения имеют численность населения до 1000 человек, из 287 поселений 195 получают менее 1 млн. рублей собственных доходов и только три муниципальных образования не получали в 2009 г. дотации из вышестоящих бюджетов. Однако даже эти факторы не позволили провести в течение последних лет значительные территориальные изменения на местном уровне - по итогам голосования граждан по вопросам преобразования муниципальных образований, организованного в 2007 - 2009 гг. в 28 сельских поселениях Амурской области, объединение произошло лишь в трех случаях. С учетом же названной поправки в Федеральный закон о местном самоуправлении в регионе можно ожидать упразднения свыше 60 муниципальных образований в результате проводимой политики укрупнения сельских поселений.

<5> Пункт 3 ст. 13 вышеназванного Федерального закона.

Казалось бы, сегодня действующим законодательством о местном самоуправлении предусмотрены необходимые предпосылки для безусловной реализации избирательных прав граждан при любом реформировании муниципально-территориального устройства. Стали достоянием истории документы Государственной Думы РФ, предписывающие определять целесообразность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при преобразовании муниципальных образований "исходя из конкретных обстоятельств" <6>. Однако практика показывает, что правовая неопределенность в муниципальном праве по рассматриваемым вопросам сохраняется, что является своеобразной "антигарантией" избирательных прав граждан на местном уровне.

<6> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Разъяснения отдельных положений Закона / Под ред. В.С. Мокрого. М.: Издание Государственной Думы, 2007. С. 33.

Процесс экспериментирования, внесения очередных поправок в муниципальное законодательство актуализировал вопрос: как проведение выборов органов и должностных лиц местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях зависит от семантического сходства таких категорий, как "изменение границ муниципального образования" и "преобразование муниципального образования"? Как известно, территория муниципального образования может быть изменена посредством двух соответствующих процедур, имеющих известную общность, но влекущих принципиально разные последствия при решении вопроса о назначении выборов. Часть 1 ст. 13 Федерального закона о местном самоуправлении преобразованием муниципальных образований называет их объединение, разделение, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, а ст. 12 регулирует вопросы изменения границ муниципального образования. Для избирательного права изучение этих институтов муниципального права имеет принципиальное значение, поскольку ч. 16 ст. 35 и ч. 6 ст. 36 данного документа в качестве оснований для досрочного прекращения полномочий представительного органа, главы муниципального образования устанавливают преобразование муниципального образования (в форме объединения двух и более поселений, двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений; разделения муниципального района; изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа), а также изменение границ муниципального образования или объединение поселения с городским округом, если при этом численность избирателей муниципального образования увеличивается более чем на 25 процентов. Грамматическое толкование данных норм позволяет прийти к выводу о том, что преобразование муниципальных образований всегда влечет досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления, за исключением единственного случая, предусмотренного ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона о местном самоуправлении (объединение поселения с городским округом), не влекущего увеличения более чем на четверть численности избирателей. Для признания же изменения границ муниципальных образований юридическим фактом, прекращающим досрочно полномочия соответствующих муниципальных органов, всегда требуется упомянутое увеличение численности избирателей. А досрочное прекращение полномочий представительного органа, главы муниципального образования - это, как известно, основания для проведения новых выборов.

Вместе с тем данный вывод сегодня не имеет директивного характера. Учитывая, что преобразование муниципальных образований чаще всего происходит с одновременным изменением их границ, на практике получило распространение мнение о том, что при преобразовании муниципального образования, влекущем увеличение численности избирателей менее чем на 25 процентов, новые выборы не назначаются и не проводятся в соответствии с п. 5 ч. 16 ст. 35, п. 14 ч. 6 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении.

На наш взгляд, с таким подходом согласиться нельзя. Несмотря на то что названный Закон использует категории "изменение границ" и "преобразование муниципальных образований" преимущественно одновременно (ст. 24, 39, ч. 3 ст. 75) и процессуальные аспекты этих институтов имеют много общего (одинаковые инициаторы, порядок реализации инициативы населения, аналогичный местному референдуму, порядок назначения, проведения, признания состоявшимся голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и т.д.), различия между данными институтами все же имеются. Как справедливо отмечает Е.И. Колюшин, они проявляются при рассмотрении конкретных норм и процедур. Так, уменьшение численности сельского поселения до 500 жителей не является основанием для инициирования органами местного самоуправления и государственными органами процедуры изменения границ этого поселения; однако данное ограничение не распространяется на процедуру преобразования поселения <7>. Причем если преобразование может происходить без изменения границ (в случае смены статуса определенной территории), то и изменение границ может происходить без преобразования, например при упорядочении межмуниципальных границ, при котором происходит изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов и поселений. Для краткости этот случай иногда называется "переподчинением территорий, не имеющих населенных пунктов" <8>. То есть преобразование муниципальных образований и изменение их границ - это взаимопересекающиеся, но не совпадающие по объему категории.

<7> Колюшин Е.И. Муниципальное право России: Курс лекций. М., 2008. С. 56.
<8> Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 10. С. 12.

К сожалению, в юридической науке изучению данного вопроса уделяется недостаточно внимания, что нередко приводит к доктринальному смешению понятий. Так, А.И. Костюков в качестве формы преобразования муниципальных образований наряду с их объединением, разделением, изменением статуса называет сегодня и приобретение (утрату) части населенной территории, при котором происходит передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом <9>. Соответствующий подход был характерен для утратившего в настоящий момент силу законодательства ряда субъектов РФ <10> и не находит подтверждения в нормах действующего Федерального закона о местном самоуправлении. Поскольку такой населенный пункт, очевидно, не является самостоятельным муниципальным образованием, то это классический пример изменения границ муниципальных образований, но не преобразования в смысле ст. 13 названного Федерального закона.

<9> Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.И. Костюкова. М., 2007. С. 175 - 176.
<10> См., например: ст. 7 Закона Свердловской области от 12 ноября 1997 г. N 62-ОЗ "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области"; ст. 12 Закона Кировской области от 31 октября 2000 г. N 219-ЗО "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований Кировской области, установления и изменения их границ и наименований"; ст. 7 Закона Республики Марий Эл от 2 июля 1998 г. N 87-3 "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Республике Марий Эл" // СПС "КонсультантПлюс".

Самостоятельное значение рассматриваемых институтов подсказывает и юридическая техника. Структурное и тематическое изложение норм вышеназванного Федерального закона позволяет разграничить соответствующие категории либо вследствие их закрепления в разных пунктах единой части статьи (регулирующих, например, основания досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, - п. 3, 5 ч. 16 ст. 35, п. 12, 14 ч. 6 ст. 36, п. 11, 13 ч. 10 ст. 37), либо из-за разделительного союза "или" (например, норма о том, что разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, требованиям закона, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями о составе территории городского поселения, - ч. 1.1 ст. 11), либо на основе императивного применения только одного института при разрешении вопросов местного значения (например, на публичные слушания обязательно должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования, а не об изменении его границ - п. 4 ч. 3 ст. 28).

Следовательно, преобразование муниципального образования и изменение его границ следует рассматривать как самостоятельные юридические факты, влекущие разные вышеупомянутые юридические последствия для избирательного права. Иное толкование норм Федерального закона о местном самоуправлении является своеобразным "пережитком" прошлого. Как известно, одноименный Закон 1995 г. установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ относил к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а статус выборных и иных органов местного самоуправления как юридических лиц, порядок досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливался уставами муниципальных образований <11>.

<11> Пункт 11 ст. 5, п. 9 ч. 1 ст. 8, ст. 20 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

В результате законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось в условиях значительного влияния цивилистической науки и правовой режим органов муниципальных образований - юридических лиц зачастую приравнивался к общему режиму юридических лиц с определенными исключениями. Несмотря на то что подобное правовое регулирование подвергалось неоднократной доктринальной критике <12>, оно все же привело к определенному нивелированию различий между такими категориями гражданского права, как "слияние", "присоединение", "выделение", "разделение", "преобразование" юридического лица, характеризующими его реорганизацию, и категориями муниципального права - "объединение", "разделение", "преобразование" муниципального образования как юридического лица публичного права. В итоге в источниках муниципального права, принимаемых законодательными органами государственной власти субъектов РФ, формы территориальных изменений муниципальных образований нередко обобщались категорией "реорганизация", присущей гражданскому праву <13>, а объединение муниципальных образований рассматривалось и как результат слияния двух и более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованию <14>, и как присоединение, т.е. вхождение одного муниципального образования в состав другого, с прекращением своего существования <15>. В последнем случае органы местного самоуправления основного муниципального образования рассматривались как правопреемники органов власти реорганизуемой населенной территории, без необходимости подтверждения своего статуса на новых выборах.

<12> См., например: Щепачев В.А. Местное самоуправление в современной России. Оренбург, 2010. С. 326 - 338; Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 123.
<13> Так, в Республике Адыгея реорганизацией муниципальных образований признавался результат их объединения, присоединения и разделения; в Краснодарском крае - результат слияния, присоединения, разделения, выделения; в Иркутской области формами реорганизации муниципальных образований назывались объединение (слияние или присоединение) либо разъединение (разделение или выделение); в Сахалинской области - объединение и преобразование муниципальных образований. См.: п. 4 ст. 1 Закона Республики Адыгея от 28 июня 2002 г. N 77 "О порядке образования, реорганизации или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ"; абз. 4 ст. 2 Закона Краснодарского края от 24 марта 1997 г. N 71-КЗ "О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления или изменения их границ"; п. 1 ст. 9 Закона Иркутской области от 15 декабря 1997 г. N 44-ОЗ "О местном самоуправлении в Иркутской области"; ст. 1 Закона Сахалинской области от 25 июня 1999 г. N 116 "О порядке образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" // СПС "КонсультантПлюс".
<14> См., например: ст. 8 Закона Свердловской области от 12 ноября 1997 г. N 62-ОЗ; ст. 2 Закона Кировской области от 31 октября 2000 г. N 219-ЗО // Там же.
<15> См.: ст. 1 Закона Республики Алтай от 23 сентября 2002 г. N 6-2 "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Республике Алтай, установления и изменения их границ и наименований"; ст. 7 Закона Владимирской области от 26 апреля 1996 г. N 10-ОЗ "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" // Там же. Впрочем, присоединение нередко признавалось субъектами РФ самостоятельной формой преобразования либо реорганизации муниципальных образований (г. Санкт-Петербург, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия) и т.д.).

Согласно региональному законодательству следствием соответствующих территориальных изменений преимущественно было назначение довыборов преобразуемого в результате присоединения представительного органа муниципального образования <16>, обусловленных не фактом самороспуска органа местного самоуправления присоединяемой территории, а внесением изменений в устав базового муниципального образования <17>. Исключения из этой практики были крайне редки. Так, законодательством Владимирской области допускалось включение депутатов представительного органа присоединяемого поселения в состав представительного органа базового муниципального образования при примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей в обоих муниципальных образованиях с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов или если до окончания срока полномочий осталось менее года <18>.

<16> См.: п. 4 ст. 11 Закона Республики Марий Эл от 2 июля 1998 г. N 87-3; абз. 9 ст. 10 Закона Республики Дагестан от 31 мая 2002 г. N 30 "О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований в Республике Дагестан, установления и изменения их границ и наименований"; п. 4 ст. 11 Закона Свердловской области от 12 ноября 1997 г. N 62-ОЗ; п. 5 ст. 13 Закона Кировской области от 31 октября 2000 г. N 219-ЗО // Там же.
<17> Такая правовая позиция была изложена Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ в Определении от 21 ноября 2002 г. по делу N 86-Г02-8 // Там же.
<18> Пункт 8 ст. 8 Закона Владимирской области от 26 апреля 1996 г. N 10-ОЗ.

Аналогичный подход по сохранению полномочий действующих органов местного самоуправления базового муниципального образования был характерен и для разделительных процессов на местном уровне, под которыми и сегодня понимается преимущественно выделение населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из существующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципального образования <19>. Законодательство субъектов РФ предусматривало, что в выделяемом муниципальном образовании должны были назначаться выборы в представительный орган местного самоуправления <20>; реже встречались нормы о проведении более масштабных электоральных процедур - так, в Иркутской области при выделении из состава муниципального образования поселения (группы поселений) допускалось назначение законом области, устанавливающим границы выделившегося муниципального образования, выборов органов и должностных лиц местного самоуправления в таком муниципальном образовании <21>. Иные законодательные подходы были менее распространены. Так, в Калужской области результатом выделения муниципального образования назывались выборы депутатов представительных органов и глав в преобразованном и выделяемом муниципальных образованиях <22>.

<19> Муниципальное право: Учебник / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2009. С. 191.
<20> См., например: п. 5 ст. 10 Закона Свердловской области от 12 ноября 1997 г. N 62-ОЗ; п. 5 ст. 10 Закона Республики Марий Эл от 2 июля 1998 г. N 87-3; п. 5 ст. 13 Закона Кировской области от 31 октября 2000 г. N 219-ЗО // СПС "КонсультантПлюс".
<21> Пункт 3 ст. 9.1 Закона Иркутской области от 15 декабря 1997 г. N 44-ОЗ // Там же.
<22> Пункт 3 ст. 12 Закона Калужской области от 20 апреля 1999 г. N 11-ОЗ "О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований Калужской области, установления и изменения их границ и наименований" // Там же.

Как отмечает С.А. Авакьян, после принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. стало неясно, "нужно ли и можно ли теперь принимать законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или Закон 2003 года становится актом прямого действия" <23>. По мнению ученого, сегодня данным Законом субъекты РФ обречены лишь на то, чтобы воспроизводить федеральные стандарты; возможности регионального нормотворчества при регулировании соответствующих отношений минимальны <24>. При характеристике указанного Федерального закона В.И. Васильев придерживается похожей точки зрения, отмечая, что "существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переводя его с регионального на федеральный уровень... И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. "Федеральная составляющая" в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную" <25>. Данные утверждения подтверждаются практикой муниципального строительства - все вышеупомянутые Законы субъектов РФ, регулировавшие территориальную организацию местного самоуправления, ныне утратили силу. Однако отраженные в данных документах правовые подходы к территориальным изменениям поселений, муниципальных районов, городских округов сохраняют популярность и в современной юридической науке.

<23> Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010. С. 555.
<24> Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2008. N 2. С. 67.
<25> Васильев В.И. Местное самоуправление: Закон четвертый // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 6.

Несмотря на то что в действующем законодательстве существенно редуцированы возможности преобразуемых муниципальных образований по сохранению полномочий их органов при реформировании территориальных основ местного самоуправления, в правоприменительной и научной деятельности прежние правовые традиции не теряют актуальности. Так, авторский коллектив одного из уважаемых изданий по муниципальному праву по-прежнему отмечает: "Присоединение одного или нескольких муниципальных образований к какому-либо первичному муниципальному образованию... ведет к созданию более крупного муниципального образования. Однако новое муниципальное образование не создается. Точнее, присоединяющее муниципальное образование получает новые территории, увеличивает численность населения... однако нет необходимости заново формировать органы местного самоуправления" <26>. При выделении муниципальных образований, по мнению ученых, лишь в новых муниципальных образованиях в обязательном порядке должны быть созданы новые органы местного самоуправления.

<26> Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. М., 2009. С. 141 - 142.

Очевидно, авторы не имели в виду отнесение территории поселения одного муниципального района к территории другого района, что в соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона о местном самоуправлении является изменением границ муниципального образования и может при определенных условиях не влечь назначения новых выборов. Присоединение и выделение муниципальных образований - в том значении, которое придается данным процессам судебной практикой <27>, - не что иное, как включение (исключение) одного муниципального образования в состав (из состава) другого, т.е. их преобразование в форме объединения и разделения. Поэтому с приведенным мнением ученых согласиться нельзя. Бесспорно, на наш взгляд, одно - отсутствие в Федеральном законе о местном самоуправлении дефиниций таких форм преобразования муниципальных образований, как "объединение" и "разделение", порождает правовую неопределенность, создающую угрозу умаления избирательных прав граждан. Наличие такой фактической дискреции, благоприятной для правоприменителя ввиду широты его собственного усмотрения при отсутствии четких нормативных предписаний, на практике может привести к необоснованным ограничениям активного и пассивного избирательного права. П.А. Астафичев видит в такой "скупости" законодательной регламентации процессов преобразования муниципальных образований либо пробел в праве, либо некий завуалированный юридический запрет по использованию иных (помимо объединения, разделения, изменения статуса) теоретически мыслимых способов реорганизации муниципальных образований <28>. Однако судебная практика и основанное на ней нормотворчество субъектов РФ свидетельствуют, скорее, не о наличии тайного замысла федерального законодателя на исключение институтов выделения и разделения муниципальных образований из процессов территориальных преобразований на местном уровне, а именно о недостаточно полной разработке всех пространственно-территориальных аспектов в организации местного самоуправления.

<27> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 344-О-П "По жалобам главы муниципального образования "Село Маган" Республики Саха (Якутия) и граждан Т.Р. Алексеевой и Е.С. Мондаровой на нарушение их конституционных прав положениями Закона Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 5; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 71-Г07-25 "О признании недействующими Законов Калининградской области от 11 сентября 2007 года N 157 "Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа", от 11 сентября 2007 года N 158 "О порядке решения в 2008 году вопросов местного значения вновь образованных на территории Калининградской области поселений", ст. 1 Закона Калининградской области от 26 сентября 2007 г. N 159 "О внесении изменений в Закон Калининградской области "Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа" // СПС "Гарант".
<28> Астафичев П.А. Муниципальное право России. М., 2010. С. 109.

Необходимость совершенствования правового регулирования вопросов преобразования муниципальных образований была отмечена и в докладе, подготовленном специалистами Института современного развития в конце 2008 г. Применительно к ст. 13 Федерального закона о местном самоуправлении в названном документе отмечается следующее: "В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку, так и избыточное ограничение для реально назревших изменений" <29>. Ученными предложены интересные пути нормативного закрепления большего числа возможных видов преобразования муниципальных образований, обсуждение которых слишком далеко увело бы нас от цели настоящего исследования. Вместе с тем с точки зрения защиты избирательных прав граждан при таких территориальных преобразованиях можно предложить следующий подход.

<29> Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003 - 2008 гг. и пути совершенствования (краткий вариант итогового доклада Президента Института современного развития И. Юргенса, представленного на пленарном заседании Общественной палаты РФ в конце 2008 г.) // Муниципальная власть. 2008. N 6. С. 71.

Во-первых, в ст. 13 Федерального закона о местном самоуправлении необходимо закрепить, что объединение муниципальных образований может производиться как путем их слияния в одно новое муниципальное образование, так и путем присоединения одного муниципального образования к другому с упразднением первого. Тогда все эти процессы, объединенные единой категорией "преобразование", однозначно повлекут досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления во всех (кроме случая объединения поселения с городским округом) преобразуемых муниципальных образованиях в соответствии со ст. 35, 36 вышеназванного Федерального закона.

Учитывая мнение Верховного Суда РФ и представителей ЦИК России о том, что преобразуемые муниципальные образования не являются вновь образованными, однако в части формирования органов местного самоуправления к ним со стороны органов власти должны предприниматься те же действия <30>, логично предложить второй вывод: в случае существенного изменения границ или статуса муниципальных образований, влекущего появление новых полномочий у органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, назначаемые выборы должны быть первыми основными, а не досрочными и не дополнительными. Следовательно, сокращенные сроки избирательных действий при их проведении применяться не должны.

<30> См., например: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 г. N 63-Г06-2 // Справочно-правовая система "Гарант"; письмо Председателя ЦИК России от 7 июня 2004 г. N 01-23/4256 "Об основных вопросах, связанных с реализаций Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Архив Избирательной комиссии Амурской области; Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М., 2006. С. 278.

Такой вывод следует как из избирательного, так и из муниципального законодательства, хотя признается не всеми авторами <31>. Так, п. 4 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <32> (далее - рамочный Закон) предусматривает проведение досрочных выборов в случае досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления или депутатов указанных органов, влекущего за собой неправомочность органа, а ч. 18 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные выборы в указанный представительный орган. Аналогичное правило закреплено в ч. 8 ст. 36 последнего Закона для главы муниципального образования при его избрании на муниципальных выборах.

<31> Например, В.И. Фадеев рассматривает преобразование муниципальных образований как основание для проведения досрочных муниципальных выборов. Такой же точки зрения придерживается Е.И. Колюшин. См.: Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Указ. соч. С. 32; Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 57.
<32> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Систематическое толкование данных норм позволяет установить, что досрочные выборы проводятся в отношении того же органа того же муниципального образования, в котором произошло соответствующее досрочное прекращение полномочий. В нашем же случае при формировании органов местного самоуправления преобразованное муниципальное образование приравнивается к вновь образованному; могут меняться его территория, статус, численный состав и структура самих органов местного самоуправления. Е.В. Старкин правильно отмечает, что в этом случае необходимость избрания новых органов обусловлена тем, что полномочия ранее действовавших органов распространялись на территорию, отличную от территории созданного в результате преобразования муниципального образования, а в случае наделения поселения статусом городского округа - изменившимся объемом полномочий вновь избираемых органов местного самоуправления <33>. Здесь основным юридическим фактом, "включающим" избирательный процесс, является не досрочное прекращение полномочий реорганизуемых муниципальных образований, а появление нового муниципального образования. Это не позволяет согласиться с точкой зрения М.М. Курманова, считающего, что преобразование - это основание не для прекращения полномочий органов местного самоуправления, а только для их приостановления в связи с невозможностью осуществления этими органами своих полномочий <34>.

<33> Старкин Е.В. Проблема проведения выборов в органы местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов // Реформирование отечественного избирательного законодательства: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. М.С. Матейковича, И.Н. Халина. Тюмень, 2006. С. 111.
<34> Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. 2004. N 11. С. 24.

Очевидно, поэтому ст. 84, 85 Федерального закона о местном самоуправлении, регулирующие особенности осуществления местного самоуправления в переходный период, использовали термин "выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований", без указания на их досрочный характер.

Что же касается вопроса о проведении дополнительных выборов при преобразовании, изменении границ муниципальных образований, то российской истории становления демократии "малых пространств" известен положительный опыт его решения <35>. До придания Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ прекращению полномочий представительных органов муниципальных образований характера императивного следствия процессов преобразования, изменения границ муниципальных образований, влекущего значительное изменение численности избирателей, даже Государственная Дума РФ рекомендовала в необходимых случаях использовать институт довыборов <36>. Однако следует помнить, что в соответствии с п. 8, 9 ст. 71 действующего рамочного Закона дополнительные выборы проводятся в случае досрочного прекращения полномочий депутата, т.е. для избрания депутата вместо выбывшего. Следовательно, проведение дополнительных выборов в случае увеличения численности депутатского корпуса при объединении муниципальных образований не соответствует общей концепции данного Закона, имеющего приоритет в регулировании избирательных прав граждан.

<35> Обзор практики Верховного Суда РФ по этому вопросу см.: Шугрина Е.С. Муниципальное право РФ. М., 2008. С. 122.
<36> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Разъяснения отдельных положений Закона. С. 34.

Важно учитывать, что процессы преобразования, изменения границ муниципальных образований должны максимально сопровождаться формированием новых составов органов местного самоуправления, наделением непосредственным путем полномочиями новых должностных лиц не только в целях гарантирования избирательных прав граждан, но и для защиты иных институтов муниципальной демократии. Например, процедура отзыва выборного должностного лица базового муниципального образования в условиях сохранения им полномочий искажается преобразовательными процессами: вспомним правовую позицию Конституционного Суда РФ о том, что за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано <37>. С учетом этого правила, получившего в юридической науке название "принцип зависимого большинства" <38>, можно сделать вывод: при изменении численности избирателей в округе в результате реформирования территориальных основ местного самоуправления отзыв будет производиться иным числом граждан по сравнению с теми избирателями, которые участвовали в выборах такого главы муниципального образования.

<37> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
<38> Ефимов Т.В. Проблемы института отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в современной России // Право и политика. 2009. N 3. С. 513 - 514.

Таким образом, именно новые муниципальные выборы позволяют избежать подобных диспропорций волеизъявления избирателей и максимально гарантировать представительство каждого гражданина в органах власти преобразованных муниципальных образований. Поэтому сегодня крайне важно разрешить все правовые неопределенности, позволяющие в некоторых случаях законодателям и правоприменителям отказываться от использования популярных институтов непосредственной демократии. Конечно, А.А. Сергеев прав, отмечая, что возрастание роли выборов непременно усложняет систему местного самоуправления и влечет снижение запаса ее устойчивости <39>. Однако именно выборы были и остаются наиболее эффективным способом разрешения социальных противоречий, и только легитимно сформированные всем населением органы местного самоуправления имеют безусловные полномочия выступать от его имени.

<39> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 134.