Мудрый Юрист

Генезис исполнительного производства в Украине: доктрина и тенденции *

<*> Sibiljov D.M. Genesis of executory procedure in Ukraine: doctrine and tendencies.

Сибилев Денис Михайлович, доцент кафедры гражданского процесса Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого (г. Харьков), кандидат юридических наук.

В статье анализируется правовая природа исполнительного производства в Украине, признаки его процессуальной формы, тенденции его дальнейшего развития.

Ключевые слова: исполнительное производство, процессуальная форма, гражданское исполнительное право.

The article analyzes the legal nature of enforcement proceedings in Ukraine, the signs of its procedural form, the trends of its further development.

Key words: enforcement proceedings, procedural form, civil law enforcement.

Гражданское процессуальное законодательство претерпело значительные изменения за последние 20 лет. Еще в конце 1980-х годов, во времена перестройки в СССР, изменение политической доктрины повлекло за собой начало реформирования системы власти в стране. Повышение роли судебной власти происходило в контексте заимствования доктрины разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и активного воплощения ее в жизнь путем изменения базовых основ тогдашнего законодательства. Распад Советского Союза не остановил дальнейшее развитие этих процессов и в его бывших республиках. Украинская правовая система претерпела значительные изменения в годы после обретения независимости, и изменение законодательства о судоустройстве, изменение процессуального законодательства происходили в русле, характерном для большинства постсоветских стран, когда быстрая смена основ общества, изменение экономического базиса наложили свой отпечаток и на законотворческий процесс. Переход к рыночным отношениям обусловил изменение законодательства, прежде всего гражданского, в области предоставления значительно большей свободы в гражданском обороте, привел к возникновению гражданско-правовых институтов, неизвестных советской системе права, значительно повысил свободу договора и диспозитивные начала гражданско-правовых отношений. Процессуальное законодательство также претерпело определенные изменения, хотя динамика этих изменений на первом этапе и выглядела относительно консервативной по сравнению с изменениями в законодательстве, регулировавшем гражданские отношения. Этот консерватизм был обусловлен различными причинами, одна из них заключалась в том, что гражданское процессуальное законодательство, сформированное в советский период, в частности ГПК УССР 1963 г. (в дальнейшем - ГПК Украины), было относительно развитым, изменение экономического базиса существования общества и государства не имели такого прямого, непосредственного и интенсивного влияния на его изменение в том виде, как это претерпело законодательство, регулировавшее гражданские отношения. Так или иначе, большую часть 1990-х годов гражданское процессуальное законодательство действовало в Украине почти в неизменном виде по сравнению с советскими временами. Даже принятие Конституции Украины в 1996 г. не повлияло на гражданское процессуальное законодательство сразу в той же степени, как на некоторые другие отрасли права. Принятие Конституции 1996 г. ускорило развитие отраслевого законодательства, и именно в этом контексте Конституция сыграла и играет значительную роль в процессе реформирования процессуального законодательства и законодательства об исполнительном производстве.

В советский период и большую часть 1990-х годов исполнительное производство, т.е. деятельность, связанная с исполнением решений судов и иных юрисдикционных органов, происходило в соответствии с нормами ГПК Украины 1963 г. и рассматривалось как деятельность органов судебной власти. Исполнительное производство рассматривалось как стадия гражданского процесса. Ситуация начала меняться в конце 1990-х годов. 24 марта 1998 г. Верховной Радой был принят Закон Украины "О государственной исполнительной службе". Это был первый существенный шаг на пути реформирования украинского исполнительного законодательства. Закон передал функции, связанные с исполнением судебных решений и решений иных юрисдикционных органов, от органов судебной власти к органам исполнительной власти, поскольку именно к исполнительной ветви власти была отнесена созданная Государственная исполнительная служба Украины. Управление органами государственной исполнительной службы осуществляет Министерство юстиции Украины. Закон Украины "О государственной исполнительной службе" создал организационные основы деятельности этой службы, определил ее функциональные обязанности, систему ее территориальных подразделений, правовой статус государственного исполнителя, установил требования к лицам, которые могут занимать должность государственного исполнителя или должности руководителей соответствующих подразделений государственной исполнительной службы, предоставил определенные гарантии деятельности государственных исполнителей, в том числе социальные. В то же время принятие этого Закона хотя и было очень важным, но лишь первым шагом в реформировании институтов исполнительного производства. Система процедурных вопросов, связанных с непосредственным исполнением решений судов и других юрисдикционных органов, оставалась неизменной некоторое время после принятия Закона Украины "О государственной исполнительной службе". 21 апреля 1999 г. Верховной Радой был принят Закон Украины "Об исполнительном производстве". Именно этот Закон и стал главным процессуальным актом, который применяется органами государственной исполнительной службы при осуществлении исполнительных действий. Принятие Законов Украины "О государственной исполнительной службе" и "Об исполнительном производстве" ознаменовало смену фундаментальных, базовых подходов к исполнительному производству в системе украинского законодательства. Если ранее большинством ученых-процессуалистов исполнительное производство рассматривалось как стадия гражданского процесса, то с момента создания государственной исполнительной службы и принятия специального, отдельного Закона об исполнительном производстве подходы к оценке исполнительного производства начали меняться. Исполнительное производство с тех пор рассматривается не как стадия гражданского процесса, а как самостоятельный вид производства. Более того, изменение базовых правоотношений в сфере исполнительного производства позволяет многим прийти к выводу о существовании гражданского исполнительного права как самостоятельной отрасли права. Отношения, которые складываются при исполнении решений судов и иных органов, имеют признаки отношений административных со стороны государственного исполнителя применительно к другим участникам исполнительного производства. Они, эти отношения, хотя и связаны в определенной степени с судебной властью, направлены на исполнение решений судов (главным образом) и решений иных органов, не предполагают суд в качестве обязательного участника этих отношений и не относятся к гражданским процессуальным отношениям как к отношениям, складывающимся в результате судебной деятельности, связанной с исполнением органами судебной власти как правосудных, так и иных предусмотренных законодательством функций. Кроме того, спецификой законодательства, регулирующего исполнительное производство в Украине, является то, что Закон Украины "Об исполнительном производстве" регулирует не только вопросы, связанные с исполнением решений судов, но и устанавливает основания для исполнения решений иных органов. Согласно ст. 3 этого Закона органами государственной исполнительной службы, кроме судебных актов, могут исполняться принудительно также исполнительные надписи нотариусов, удостоверения комиссий по трудовым спорам, постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, решения органов государственной власти, принятые по вопросам владения и использования культовых сооружений и имущества, постановления государственного исполнителя о взыскании исполнительного сбора, расходов на проведение исполнительных действий и наложении штрафа, решения Европейского суда по правам человека с учетом особенностей, предусмотренных Законом Украины "Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека", и т.д. Таким образом, Закон Украины "Об исполнительном производстве" применяется при исполнении не только решений судов, но и решений иных органов, что позволяет сделать вывод о том, что исполнительное производство направлено не только на реализацию судебных актов как актов правосудия, но и является правовым инструментом конечной реализации решений иных органов, универсальным механизмом применения государством властных полномочий, направленных не только на реализацию правосудных функций, но и на защиту прав и свобод человека и гражданина в более широком контексте.

Закон Украины "Об исполнительном производстве" содержит набор универсальных процедур, применяемых при исполнении как судебных решений, так и решений иных органов. Большинство процессуальных механизмов, применяемых государственным исполнителем при исполнении решений суда, применяются и при исполнении решений иных органов. Система исполнительных процедур, таким образом, имеет самостоятельный характер и не может рассматриваться как часть гражданских процессуальных отношений. В то же время сохраняется связь между исполнительным производством и гражданской юрисдикцией. Судебная форма защиты права существует наряду с другими формами защиты прав. Защита гражданских прав может осуществляться и иными органами. Так, в соответствии с Законом Украины "О третейских судах" защита прав, свобод и интересов граждан и организаций может осуществляться третейскими судами. Согласно ст. 18 Гражданского кодекса Украины защита гражданских прав может осуществляться нотариусом путем совершения исполнительной надписи. Трудовое законодательство предусматривает существование комиссий по трудовым спорам (КТС). Различные законы по-разному устанавливают процедуры, связанные с защитой прав. Не совпадают механизмы рассмотрения споров, установленные ГПК Украины, Законом Украины "О третейских судах", Законом Украины "О международном коммерческом арбитраже" и т.д. Но универсальным является механизм исполнения решений этих органов. Безусловной была и остается связь между органами судебной власти и органами государственной исполнительной службы, и заключается она в том, что в большинстве случаев именно исполнением решений судебных органов занимаются государственные исполнители. Существенным фактором этой связи является и практика Европейского суда по правам человека, который обращал внимание на то, что исполнение судебных решений является частью судебной процедуры, а их неисполнение является неисполнением судебной властью своих функций по защите прав, свобод и интересов граждан, что является нарушением, между прочим, и международно-правовых обязательств Украины. Как отмечает В.В. Комаров, ключевым вопросом для осуществления справедливого судопроизводства является и эффективность исполнения судебных решений. Согласно действующему процессуальному законодательству и прецедентной практике Европейского суда по правам человека исполнение судебных решений является частью судебного разбирательства. В связи с этим, несмотря на различные изменения в последние годы процессуального законодательства, законодательства о государственной исполнительной службе и исполнительном производстве, является актуальной проблема поиска новых моделей исполнения судебных решений и исполнительного производства <1>. Кстати, именно под воздействием этой практики была изменена и редакция ст. 1 Закона Украины "Об исполнительном производстве", которая сейчас определяет исполнительное производство как завершающую стадию судебного производства и принудительное исполнение решений иных органов (должностных лиц) - редакция ст. 1 от 15 марта 2006 г.

<1> Проблеми теорiiта практики цивiльного судочинства / За заг. ред. проф. В.В. Комарова. Х.: Харкiв юридичний, 2008. С. 6.

Закон Украины "Об исполнительном производстве" неоднократно изменялся со времени его принятия, процедуры исполнительного производства совершенствовались, и сегодня они являются более эффективными, чем это было первоначально.

Следует отметить, что Закон Украины "Об исполнительном производстве", хотя и является основным законом, регулирующим процедуру осуществления исполнительных действий, не является единственным источником норм, применяемых государственными исполнителями. Некоторые нормы, регулирующие исполнительное производство, содержатся и в других законах. Такие нормы есть в Гражданском процессуальном кодексе Украины, в Хозяйственном процессуальном кодексе Украины, в Кодексе административного судопроизводства Украины и т.д. Нормы, содержащиеся в процессуальных законах, главным образом посвящены функциям суда в исполнительном производстве. Эти функции можно разделить на вспомогательные и контрольные. Решаются в этих Кодексах также вопросы, связанные с поворотом исполнения решений, и некоторые другие. Существует ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих вопросы исполнительного производства. Это прежде всего Инструкция о порядке осуществления исполнительных действий от 15 декабря 1999 г., Временное положение о порядке проведения публичных торгов по реализации арестованного недвижимого имущества от 27 октября 1999 г. и другие.

Деятельность юрисдикционных органов, реализация ими полномочий по защите прав, свобод и интересов граждан и организаций неразрывно связаны с исполнением их решений. Система гражданской юрисдикции включает в себя как структурные элементы судебные органы, третейские суды, органы нотариата, органы по рассмотрению трудовых споров и т.п. Исполнение решений всех этих органов происходит в соответствии с универсальными правилами исполнительных процедур, предусмотренными действующим законодательством. Существует взаимосвязь между органами гражданской юрисдикции и органами исполнения их решений. Как отмечает К.В. Гусаров, под системой гражданской юрисдикции следует понимать существующие формы защиты гражданских прав и охраняемых законом интересов. Деятельность органов гражданской юрисдикции делится на такую, которая осуществляется в рамках судебной системы, и такую, которая осуществляется вне ее (органы исполнительной власти и местного самоуправления, Президент Украины, третейские суды, нотариат) <2>. Органы гражданской юрисдикции, в свою очередь, предполагают наличие процедур исполнительного производства, механизмов реализации их решений. С другой стороны, исполнительное производство является органическим продолжением реализации властной компетенции органами гражданской юрисдикции, без органов гражданской юрисдикции не может существовать и исполнительное производство, поскольку оно имеет производный характер от их деятельности и призвано быть своего рода конечным инструментом воплощения их решений в жизнь. Такая взаимосвязь между органами гражданской юрисдикции и органами, осуществляющими исполнительное производство, позволяет сделать вывод, что они в своей совокупности создают определенную систему и существуют неразрывно, хотя и относительно автономно. Считаем, что исполнительное производство в силу этих связей является структурным элементом гражданской юрисдикции.

<2> Гусаров К.В. Перегляд судових рiшень в апеляцiйному та касацiйному порядках. Х.: Право, 2010. С. 36.

Можно сказать, что между исполнительным производством и гражданским процессом существуют не только функциональные, но и генетические связи. Наличие функциональных связей является непререкаемым, и заключаются они в том, что исполнительное производство обеспечивает непосредственную реализацию судебных решений. С генетическими связями дело обстоит не столь очевидно. Общепризнанной является точка зрения, что генетическая связь присуща гражданскому процессу, уголовному процессу, хозяйственному и административному процессам, поскольку все они связаны с процессуальной деятельностью судебных органов, с осуществлением судами правосудных функций, с наличием многих общих институтов и близкой системой принципов. Но исполнительное производство в том виде, как оно сформировалось сегодня, в значительной мере напоминает процессуальную деятельность, присущую судебной системе. Эта процессуальная деятельность имеет определенное родство с гражданской процессуальной формой, многие институты гражданского процессуального права встречаются и в исполнительном производстве. Как указывает В.И. Тертышников, гражданская процессуальная форма характеризуется наличием трех признаков: производства, стадий и процессуального режима. Производство - это система процессуальных действий, объединенных конечной процессуальной целью. Стадия - это система гражданских процессуальных действий, объединенных ближайшей процессуальной целью. Процессуальный режим - это степень урегулированности, степень напряженности процедуры <3>. Такие признаки процессуальной формы присущи и исполнительному производству, поскольку в исполнительном производстве существует определенная система процессуальных действий, направленных на конечную цель, которой является надлежащее и своевременное исполнение решения суда или иного органа, исполнительное производство делится на стадии и имеет свой процессуальный режим. Существует также много родственных институтов. Так, институт сторон в исполнительном производстве имеет производный характер от этого института в гражданских процессуальных правоотношениях, соучастие в гражданских процессуальных отношениях обусловливает соучастие в исполнительном производстве, то же касается института правопреемства. Прокурор, выступавший инициатором гражданского дела, может быть инициатором и участником исполнительного производства. Такие процессуальные средства преодоления препятствий, возникающих при осуществлении исполнительного производства, как приостановление исполнительного производства, по основаниям и последствиям их применения являются родственными институту приостановления рассмотрения дела в суде. Есть и другие примеры. Таким образом, связи между исполнительным производством и гражданским процессом представляются как функциональные и генетические одновременно.

<3> Тертышников В.И. Основы гражданского судопроизводства Украины. Х.: СПД ФЛ Вапнярчук Н.Н., 2006. С. 9 - 10.

Можно сделать общий вывод, что исполнительное производство на сегодня фактически превращается в исполнительный процесс, поскольку деятельности, связанной с исполнением решений судов и иных органов, присущи множество институтов, характерных для процессуальной деятельности судебных органов, исполнительному производству присущ такой признак процессуальной формы, как стадийность, система норм исполнительного производства по степени урегулированности выше, чем обычная система процедур, и тяготеет к системе процедур по рассмотрению дел судебными органами, установленной соответствующим процессуальным законодательством. В.И. Тертышников и О.В. Шутенко предлагают называть исполнительное производство гражданским исполнительным правом. Как отмечают эти ученые, предметом правового регулирования гражданского исполнительного права являются отношения по организации и порядку деятельности органов государственной исполнительной службы. Особенность метода правового регулирования этой отрасли права состоит в родстве с методами гражданского процессуального и административного процессуального права и сводится в основном к власти и подчинению, особым юридическим фактам и санкциям гражданско-процессуального и административного характера <4>. Следует отметить, что наряду с термином "гражданское исполнительное право" употребляется и термин "исполнительное процессуальное право" <5>.

<4> Тертышников В.И., Шутенко О.В. Основы исполнительного производства. Х.: Консум, 2004. С. 5.
<5> Рожнов О.В. Правовое регулирование исполнительного производства в Украине // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика. Краснодар - СПб., 2004. С. 708.

Динамичное развитие украинского законодательства об исполнительном производстве, значительный опыт его применения ставят перед юридической наукой много вопросов, требующих ответа. Исполнительное производство должно стать объектом комплексного научного исследования с целью его систематизации, упорядочения, определения его места в системе законодательства, определения его черт как самостоятельной отрасли права, анализа перспектив его дальнейшего развития и усовершенствования исполнительных процедур. Учитывая родство российской и украинской правовых систем, не последнюю роль в этом могут сыграть и теоретические наработки российских ученых-процессуалистов В.М. Шерстюка, В.В. Яркова, О.В. Исаенковой, Д.Х. Валеева, Д.Я. Малешина и других.