Понятие, сущность и значение государственного управления градостроительной деятельностью

Бутаева Е.М., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.

В статье автором предпринята попытка сформировать комплексное научное представление о юридической сущности государственного управления в сфере градостроительства, определены объекты административно-правового воздействия в исследуемой области деятельности, дано авторское представление об элементах административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью. На основе изучения научной литературы автор приходит к выводу о необходимости принятия Градостроительной доктрины РФ, Стратегии пространственной организации территории РФ. Имеющиеся в специальной литературе представления о структуре Градостроительной доктрины РФ автор дополняет собственными выводами.

В правовой литературе сложилось широкое и узкое понимание термина "государственное управление". В широком смысле государственное управление - это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов. Наибольшее распространение получило в науке административного права понятие государственного управления в его узком смысле. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами - органами исполнительной власти в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством <1>.

Существуют различные трактовки термина "градостроительная деятельность". В энциклопедии "Архитектура и градостроительство" градостроительство определяется как "деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления" <2>.

Авторы одного из учебных пособий, И.А. Иодо и Г.А. Потаев, различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором - о "сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений... с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия" <3>.

С. Митягин раскрывает "градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека", которое "определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства" <4>.

В Градостроительном кодексе, принятом в 1998 г., градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования, развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости <5>.

Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как "деятельность по развитию территорий... в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства" <6>. Таким образом, в трактовке термина "градостроительная деятельность" в ГрК РФ 1998 и 2004 гг. в качестве объекта правового регулирования выступает именно деятельность конкретных субъектов права. Это логично, так как закон может регулировать только деятельность, т.е. поведение субъектов.

А.В. Ерхов в своей диссертации, формулируя понятие "градостроительного комплекса" как объекта административно-правового регулирования, выделяет два основных элемента объекта управляющего воздействия: 1) строительство, под которым понимается деятельность органов государственной и муниципальной власти, физических и юридических лиц - в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости, и 2) архитектурную деятельность - профессиональную деятельность архитекторов, имеющую целью создание архитектурного объекта <7>.

На наш взгляд, А.В. Ерхов не совсем верно отождествляет строительство и деятельность по градостроительному планированию, определению видов использования земельных участков и проектированию. Представляется, что указанные виды деятельности не являются строительством, а лишь подготовительным этапом для его осуществления. Об этом также свидетельствует обособленность норм ГрК РФ, регулирующих указанные виды деятельности, в отдельных главах. Правовому регулированию деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства и архитектурно-строительному проектированию в ГрК РФ посвящена всего лишь одна глава - гл. 6, в то время как правовые отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий урегулированы отдельными главами ГрК РФ - гл. 3, 4, 5.

Обобщая характеристику управления градостроительной деятельностью, следует отметить следующее.

Во-первых, можно выделить следующие элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере:

1. Деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории.
2. Деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту.
3. Деятельность по архитектурно-строительному проектированию.

Общая цель административно-правового воздействия на указанную сферу правоотношений состоит в создании благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры.

Во-вторых, градостроительная деятельность осуществляется как органами публичной власти, так и субъектами частного права. Этот вывод находит подтверждение и в действующем ГрК РФ. В качестве субъектов градостроительных отношений ч. 1 ст. 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъектов Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц.

Из определений, приведенных выше, следует, что градостроительная деятельность прежде всего направлена на преобразование определенной территории.

Модель управления развитием территории включает в себя следующие элементы: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей территориального развития; создание организационно-правовых условий для достижения этих целей, в том числе разработку нормативных основ, т.е. документов территориального планирования; контроль за деятельностью, осуществляемой в системе градорегулирования <8>.

Процесс управления таким развитием предполагает изменение качественных характеристик территории. Эти цели реализуются в правовых и индивидуальных актах управления. К числу первых следует отнести документы территориального планирования, к индивидуальным правовым актам - разрешение на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Следовательно, процесс государственного управления в исследуемой сфере направлен на упорядочение отношений двух видов:

• организационно-правовых, складывающихся между органами государственного и местного самоуправления в процессе территориального планирования, планировки территории и градостроительного зонирования;
• отношений, складывающихся между органами власти и субъектами, осуществляющими деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции и капитальному ремонту.

Таким образом, государственное управление в сфере градостроительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной области, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации и государственный контроль за названной деятельностью.

В самом общем виде государственное регулирование определяется как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий <9>. Установленные в нормативно-правовых актах общеобязательные, адресованные всем субъектам общественных отношений правила поведения нуждаются в правовой защите и охране. В связи с этим способом проверки исполнения правовых норм является государственный контроль и надзор за деятельностью субъектов права. Как указывает В.Р. Вершинин, государственный контроль в сфере градостроительной деятельности - установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере градостроительства, несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный ущерб интересам государства <10>.

На этапах архитектурно-строительного проектирования и строительства средствами контроля являются институты: государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, государственного строительного надзора, выдачи разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.

В правовой литературе последних лет незаслуженно мало уделяется внимания именно административно-правовому аспекту организации управления в сфере градостроительной деятельности. Наиболее значительным и комплексным научным исследованием последних лет по рассматриваемой тематике является диссертация А.В. Ерхова <11>. Этот ученый в своей диссертационной работе формулирует понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, включая в его содержание систему общественных отношений строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими, осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства <12>.

Достаточно полно механизм государственного управления разработан в работе З.В. Копейчикова <13>. Ученый раскрывает механизм государственного управления через совокупность элементов его организации: нормы административного права, методы административно-правового регулирования, среда функционирования, деятельность органов исполнительной власти.

Доктором юридических наук профессором А.П. Лончаковым были определены элементы правовой организации управления: "органы исполнительной власти; другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти; нормы отраслей права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления; правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения; важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом" <14>.

Опираясь на научные достижения отечественных ученых, автор настоящего исследования полагает, что в содержание административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью входят следующие элементы: система органов государственной власти, деятельностью которых является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной сфере, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации; комплекс прав и обязанностей таких органов; государственный контроль за названной деятельностью; нормы законодательства, регулирующие управленческие отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурного проектирования и строительства.

Сущность государственного управления градостроительной деятельностью состоит в упорядочении общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия.

В этом контексте механизм градорегулирования должен учитывать закономерности развития территории. Как указывает академик РААСН М.Я. Вильнер, существенное место среди них занимают закономерности пространственного развития территории, сложившиеся под влиянием природно-климатических, социально-экономических и историко-культурных факторов <15>. Любая деятельность по территориальному планированию должна основываться на учете этих закономерностей. Главным элементом материальной основы развития территории является сеть населенных пунктов и связывающих их коммуникаций, создающая структурообразующий каркас, иначе именуемый как планировочный <16>. В документах социально-экономического развития страны и регионов определяются наиболее общие задачи по социально-экономическому развитию, фиксируется ряд показателей и программных мероприятий для решения поставленных задач.

Как отмечает академик РААСН М.Я. Вильнер, "при такой степени обобщения уровень обоснованности и конкретности подготовленных предложений настолько низок, что практически они не могут служить основой оперативных управленческих решений... по развитию подведомственных территорий" <17>. Данный ученый делает вывод, что необходимо разработать и утвердить "Стратегию пространственной организации территории" на федеральном уровне.

В отличие от России практика территориального планирования, например, Германии - страны, которая схожа с Россией по федеративному устройству, имеет следующую систему разработки документов территориального планирования <18>.

Базовым в сфере рассматриваемых правоотношений является Федеральный закон "О территориальном планировании", который закрепляет основные условия пространственного развития территории ФРГ <19>. На основе земельного Закона "О планировании" разрабатывается программа территориальной организации, где определяются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли. Региональный уровень территориального планирования - промежуточный этап между земельным и муниципальным планированием. На данном этапе уточняются основные цели, сформулированные в документах вышестоящего уровня, применительно к землям и отдельным общинам. Местное планирование (как и в РФ) находится в компетенции органов местного самоуправления и решает задачи комплексного развития общины. Практика территориального планирования Германии основана на базовых федеральных правовых актах, определяющих перспективы пространственного развития страны, которые потом детализируются в документах территориального планирования регионального и муниципального уровня. В отличие от Германии в России отсутствует правовой документ, закрепляющий основные направления пространственного обустройства страны. Это, в свою очередь, затрудняет координацию усилий субъектов территориального и социально-экономического планирования <20>.

Из Доклада Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 годы <21> следует, что в целях дальнейшего совершенствования системы стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации в территориальном разрезе необходимо:

• выявить и описать в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года центры опережающего экономического роста, их перспективную специализацию с целью снятия инфраструктурных ограничений реализации их экономического потенциала;
• согласовать долгосрочные программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы, схемы территориального планирования Российской Федерации, долгосрочные (федеральные) целевые программы с целью создания инфраструктурных условий для реализации возможностей развития приоритетных видов экономической деятельности на соответствующих территориях;
• обеспечить взаимную увязку федеральных, региональных и муниципальных долгосрочных программных документов социально-экономического развития в целях комплексного развития территорий.

Классификация регионов по их социально-экономическим особенностям представлена в проекте Концепции совершенствования региональной политики (направлен в Правительство Российской Федерации 5 августа 2009 г., N 24979-ВТ/02) <22>. Концепция социально-экономического планирования РФ определяет параметры развития российской экономики и лишь в самом общем виде - цели и задачи территориального развития <23>. Как верно отмечает М.Я. Вильнер, в концепциях стратегического социально-экономического планирования РФ и регионов слабо анализируются факторы, определяющие структурообразующий (транспортно-расселенческий) каркас России и регионов <24>.

Статья 10 ГрК РФ определяет, что документы территориального планирования РФ должны обозначить размещение объектов военного, космического и иного назначения применительно к той или иной части территории РФ. Таким образом, схемы территориального планирования РФ будут носить не комплексный, а отраслевой характер.

Также предусматривается возможность разработки нескольких, а не одной схемы территориального планирования РФ. Это позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствует комплексный подход к пространственному обустройству страны, территория которой занимает 12% суши планеты <25>.

Как отмечает президент РААСН народный архитектор России А.П. Кудрявцев, "растущие пространственные диспропорции в расселении на фоне ослабленной экономики могут иметь и опасные для страны геополитические последствия" <26>. Озабоченность этими проблемами звучала и в выступлении Д.А. Медведева, который подчеркнул, что региональная дифференциация, "в том числе по жилищному проекту... ведет, по сути, к центробежным тенденциям и к распаду страны" <27>. Так, в Центральном федеральном округе на 1 жителя приходится в среднем 1,71 га (почти в 7 раз меньше, чем в среднем по РФ), в Южном ФО - 2,58 га, в Приволжском ФО - 3,31 га, в Дальневосточном ФО - 92,2 га. Разница в распределении населения между округами достигает в РФ более 50 раз <28>.

Реакцией на деструктивные изменения в социально-экономической сфере, такие как сокращение сельского и прирост городского населения, тенденция к привлечению "дешевой" иностранной рабочей силы, ярко выраженная политика китайской экономической экспансии (особенно на приграничных территориях), должны быть программы комплексного инвестиционного и социально-экономического развития территорий, а также программы по трудовой миграции.

Объективно назрела потребность в природно-климатическом зонировании всей территории РФ, определении систем расселения, которые могут быть применены в том или ином регионе. Сама система расселения должна реализовываться с помощью федеральных и региональных целевых программ в сфере трудовой миграции (например, программ по привлечению молодых специалистов в сельскую местность); программ переселения из аварийного и ветхого жилья; проектов, предусматривающих строительство и предоставление на льготных условиях жилья гражданам, проживающим на северных территориях страны. Так, в рамках ДФО достойным для реализации представляется предложение ввести Государственный жилищный сертификат дальневосточника. Данный проект, предусматривающий порядок выпуска жилищных сертификатов для граждан, постоянно проживающих на территории ДФО, был рассмотрен в январе - апреле 2008 г. в рамках работы Межведомственной комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по вопросам переселения и миграции и, по мнению автора, достоин получить финансовую поддержку на уровне РФ.

Доктор архитектуры советник РААСН В.А. Щитинский обосновывает необходимость принятия Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития территории Российской Федерации и Концепции пространственного развития в Российской Федерации, которые, по его мнению, должны определить принципы и приоритеты государственной политики в области пространственной организации территории <29>. Академик РААСН М.Я. Вильнер высказывается за принятие Стратегии пространственной организации территории, которая, как он считает, более надежна, чем стратегия социально-экономического развития <30>.

Автор согласен с мнением ученых о том, что политика устойчивого территориального развития РФ может быть обеспечена только при наличии документа, определяющего долгосрочный сценарий пространственного обустройства страны в целом. Именно такой документ должен явиться основой для разработки программных мероприятий по развитию социально-экономической и транспортной инфраструктуры всей территории страны.

На 1 апреля 2009 г. количество утвержденных документов территориального планирования в субъектах РФ составляло 22 документа (26% от общего числа), в муниципальных образованиях - 4034 (17% от общего числа) <31>. В этих условиях представляется правильным разработать и утвердить решением Правительства РФ документ, способный определить основы пространственного обустройства России, конкретизировать системы и векторы расселения, определить точки экономического роста. На основе данного документа в перспективе должны разрабатываться программы, необходимые для решения экономических, транспортных, экологических и социальных проблем той или иной территории, а также страны в целом. Разработку такого правового акта, на наш взгляд, должно инициировать Правительство РФ, координирующую роль в его создании должно сыграть Министерство регионального развития. Работа над таким документом должна проводиться совместно со всеми субъектами РФ, которые, в свою очередь, обязаны представлять интересы муниципальных образований, входящих в их состав. Предположительно данный документ должен иметь статус концепции или стратегии.

При разработке такого документа на уровне РФ должен быть использован опыт регионов в области территориального и социально-экономического планирования. Например, в Хабаровском крае действует концепция стратегического развития Хабаровского края до 2010 года. Она представляет собой достаточно полно разработанный план мероприятий по стратегическому управлению региональным развитием края <32>. Кроме того, Постановлением правительства Хабаровского края от 22 июля 2004 г. N 40-пр принят документ, устанавливающий основные направления территориальной политики в крае до 2010 г. <33>. В нем на основе анализа природного, ресурсного, экономического, социального, трудового, научно-технического, инновационного потенциала каждого муниципального образования, входящего в состав края, определены основные цели, задачи и направления территориальной политики, а также отражены ожидаемые результаты ее реализации. Два вышеуказанных документа, принятых правительством края, взаимосвязаны, четко определяют задачи и цели социально-экономического и территориального планирования в регионе. В связи с чем предлагается на уровне РФ использовать подобный опыт комплексной разработки документов стратегического социально-экономического и территориального планирования.

На пути к построению правового государства концепция государственного градорегулирования должна носить системный характер, отвечать критериям надежности, достоверности, а значит, государственная политика в области градостроительной деятельности должна осуществляться на научной основе с учетом закономерностей развития территории и изменения среды функционирования власти.

За принятие документа, который отражал бы концептуальные положения градостроительной политики России, неоднократно высказывались специалисты в области градостроительной деятельности. Так, С. Митягин указывает, что "отсутствие государственной градостроительной доктрины преобразования всей существующей системы расселения и ее отдельных элементов с учетом новой экономической ситуации снижает эффективность инвестиций и не способствует их росту" <34>.

Требования, которым должна отвечать национальная градостроительная доктрина, сформулированы Г.А. Потаевым. Это:

• четко обозначенные цели и приоритеты градостроительного развития;
• анализ причинно-следственных взаимосвязей между целями градостроительного развития и социально-экономическими проблемами, требующими решения;
• обеспечение приоритета публичных интересов над частными и корпоративными интересами;
• понятность и прозрачность действий и намерений властей;
• обеспечение преемственности действий всех ветвей власти и органов управления при реализации положений градостроительной доктрины <35>.

Вопросам разработки стратегии градостроительной политики значительное внимание уделял академик РААСН И.М. Смоляр.

По его мнению, Градостроительная доктрина РФ должна включать три тематических блока. В первом должен быть представлен анализ факторов, обусловливающих проблемы пространственного обустройства и территориального планирования Российской Федерации. В их числе: экологический кризис, урбанизация, агломерация и другие условия, влияющие на современное состояние городов и поселений. Во втором блоке должны быть сформулированы приоритеты градостроительной политики для решения задач в правовой, социальной и экологической сферах жизнедеятельности общества, т.е. определены конкретные предложения по совершенствованию градостроительного законодательства и практики территориального планирования. Третья часть должна представлять научно обоснованную стратегию развития городов России, где объектом исследования должны выступать вопросы архитектурно-планировочной и структурной организации городских поселений <36>.

Мы разделяем точку зрения ученых о необходимости принятия Градостроительной доктрины РФ, которая, на наш взгляд, должна определить направления и приоритеты государственной политики в рассматриваемой сфере на период до 2025 года.

Считаем, что основой Градостроительной доктрины РФ может стать предложенная И.М. Смоляром структура такого документа. На наш взгляд, она может быть дополнена рядом разделов и в целом выглядеть следующим образом: раздел 1. "Современное состояние в области градостроительной деятельности"; раздел 2. "Цели, принципы, задачи и основные направления градостроительной политики Российской Федерации на период до 2025 года"; раздел 3. "Стратегия развития населенных пунктов Российской Федерации на период до 2025 года"; раздел 4. "Информационное обеспечение градостроительной деятельности"; раздел 5. "Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и общества в области градостроительной деятельности"; раздел 6. "Показатели достижения целей градостроительной политики Российской Федерации на период до 2025 года".