Правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как средство обеспечения легитимности регионального законодательства об избирательных комиссиях
Иванова Е.Л., научный сотрудник ОГНУИУ "Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского".
Роль правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов РФ в обеспечении соответствия региональных правовых актов конституциям (уставам) субъектов РФ, в совершенствовании и развитии регионального законодательства сегодня достаточно часто обсуждается в науке конституционного права. Значительное внимание уделяется в том числе и правовым позициям органов региональной конституционной (уставной) юстиции, выработанным по вопросам избирательного права. Однако практика конституционных (уставных) судов субъектов РФ используется в основном в качестве иллюстраций при обозначении необходимости обеспечения реализации активного и пассивного избирательных прав граждан на региональных и муниципальных выборах, урегулирования порядка и сроков формирования и осуществления полномочий выборных органов. Одновременно с этим практически не находят в литературе отражения позиции органов конституционного (уставного) контроля по вопросам формирования и деятельности избирательных комиссий, правового статуса их членов. В то же время избирательные комиссии, являясь одним из важнейших участников избирательного процесса, во многом способствуют практической реализации избирательных прав граждан и права на участие в референдуме: формируют избирательные участки (участки референдума) и списки избирателей (участников референдума), регистрируют кандидатов на выборные должности (инициативную группу по проведению референдума), осуществляют проверку собранных в поддержку того или иного кандидата на выборную должность (в поддержку инициативы проведения референдума) подписей, осуществляют подсчет голосов избирателей (участников референдума), определяют итоги голосования (референдума) и осуществляют ряд иных важнейших полномочий. Таким образом, легитимность регионального законодательства, регулирующего порядок организации и деятельности избирательных комиссий, под которой в первую очередь понимается соответствие законов субъекта РФ его конституции (уставу), выступает непосредственным условием реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранными.
Наиболее активно в практике конституционных (уставных) судов, сформированной по исследуемой тематике, исследовалась проблема формирования избирательных комиссий, а точнее - принадлежность полномочия по их формированию.
Так, в 2004 г. Уставным судом Свердловской области на предмет соответствия Уставу области было рассмотрено положение Закона Свердловской области "О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области", которым установлено, что "избирательные комиссии муниципальных образований формируются в течение шести месяцев со дня введения в действие Избирательного кодекса Свердловской области, за исключением муниципальных образований, в которых решением Избирательной комиссии Свердловской области полномочия избирательной комиссии муниципального образования возложены на соответствующую территориальную избирательную комиссию" <1>. Рассмотрев доводы заявителя о том, что данное нормативное положение привело к вмешательству в деятельность органов местного самоуправления, чем нарушаются его права как гражданина на местное самоуправление, которые гарантированы соответствующими статьями Устава Свердловской области, суд отметил: "Правовое регулирование порядка формирования избирательных комиссий муниципальных образований осуществляется федеральными и областными законами с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ. К общим условиям формирования избирательных комиссий относится установление сроков их создания. Причем сроки могут быть установлены только законом". Подтвердив полномочие областного законодателя по урегулированию порядка формирования избирательных комиссий муниципальных образований, суд также обосновал целесообразность закрепленного законодателем шестимесячного срока для формирования избирательных комиссий муниципальных образований представительным органом местного самоуправления и другими участвующими в формировании избирательных комиссий муниципальных образований субъектами. Сформулированные судом по данному делу критерии оценки установленного законодателем субъекта РФ правила не только подтвердили отсутствие нарушений прав граждан, гарантированных Уставом области, но и обосновали необходимость его установления в целях предотвращения ситуации, когда по различного рода причинам, как объективного, так и субъективного характера, избирательные комиссии муниципального образования не будут сформированы, что может повлечь массовое нарушение избирательных прав граждан.
<1> По делу о соответствии Уставу Свердловской области статьи 3 Закона Свердловской области от 29 апреля 2003 года N 11-ОЗ "О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области": Постановление Уставного суда Свердловской области от 28 мая 2004 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 2004. N 5. Ст. 297.Возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по формированию избирательных комиссий муниципальных образований, территориальных и участковых избирательных комиссий при организации первых выборов глав муниципальных образований явилась предметом рассмотрения в Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) <2>. В соответствии с положениями ст. 19 Закона Республики "О выборах глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия)" формирование избирательных комиссий муниципальных образований осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений управомоченных субъектов избирательного процесса. В случае если представительный орган не назначает состав избирательной комиссии либо если нет представительного органа местного самоуправления, формирование избирательных комиссий производится вышестоящей избирательной комиссией с учетом условий, установленных законом. В то же время ч. 3 ст. 77 названного Закона устанавливает иной порядок образования избирательных комиссий, предназначенный только для первых выборов глав муниципальных образований в Республике, и предусматривает образование избирательных комиссий улусными, городскими собраниями, т.е. местными представительными органами государственной власти. Принятие такого порядка было обусловлено отсутствием представительных органов местного самоуправления, на которые законом возлагается функция формирования избирательных комиссий. Обосновывая свою позицию, суд указывал, что, несмотря на существующий в Республике общий порядок формирования избирательных комиссий, оспариваемая норма закона носит временный характер и призвана обеспечить в первую очередь реализацию избирательных прав граждан, проживающих на территории Республики Саха (Якутия), во время проведения первых выборов глав муниципальных образований. В мотивировочной части своего решения суд также подчеркнул, что установленный порядок формирования избирательных комиссий не противоречит Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку не отменяет и не изменяет прямое действие Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Установление этого порядка соответствует Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку не является вмешательством органов государственной власти в самостоятельную деятельность местного самоуправления.
<2> См.: По делу о проверке конституционности части 3 статьи 77 Закона Республики Саха (Якутия) от 7 июля 1999 года "О выборах глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия)": Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 г. N 6-п // Якутские ведомости. 2005. N 33.В практике органов регионального конституционного (уставного) контроля исследовался вопрос о полномочиях по принятию закона об избирательной комиссии субъекта РФ в целом. Спор между Палатами законодательного органа по этому вопросу был разрешен Конституционным Судом Республики Карелия <3>. Возникшее между Палатой представителей и Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия противоречие о принадлежности данного полномочия с позиции суда является "результатом применения ими компетенционных норм Конституции Республики Карелия в процессе юридической деятельности парламента". Развивая эту мысль, суд также отмечает, что "спор о компетенции между палатами возник не из-за принятия концептуально нового закона, а по вопросу принятия законопроекта в первом чтении о внесении изменений в уже действующий нормативный акт" <4>. Ссылаясь на содержание конкретных статей Конституции Республики, указывающих на принадлежность полномочия по принятию законов о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления к полномочиям Палаты Представителей, суд подтвердил правомерность законотворческих действий Палаты Представителей <5>.
<3> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1999 г. // Собрание законодательства РК. 1999. N 6.<4> Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1999 г.
<5> Одновременно с этим, несмотря на кажущуюся (в связи с прямым указанием Конституции Республики на это) очевидность выводов суда, следует остановить внимание на позиции судьи П.А. Союне, отраженной им в Особом мнении. "Стремление Конституционного Суда Республики Карелия распространить компетенционные положения Конституции Республики Карелия на возможность принятия законов по выборным вопросам более широкого диапазона, в том числе и о Центральной избирательной комиссии, по принципу причастности к выборным вопросам, является необоснованным", - полагает П.А. Союне. Следует согласиться с П.А. Союне, который в своем Особом мнении рассуждает об обобщенном характере некоторых конституционных формулировок, расширительное толкование которых может привести к противоречивым выводам. "Аргументы о том, что в каждом из законов о выборах органов власти Республики Карелия и местного самоуправления, принятых Палатой Представителей, есть положения, регламентирующие полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии, а потому Палата Представителей вправе принять закон о Центральной избирательной комиссии, несостоятельны, так как аналогичные положения о полномочиях и порядке деятельности Центральной избирательной комиссии Республики Карелия по проведению референдума содержатся и в Законе Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия", что уравнивает полномочия Палат в рассматриваемой логике, отметил П.А. Союне.
На противоречивость положений закона, порождающего благоприятные условия для злоупотребления предоставленным правом избирательной комиссией, Конституционный Суд Республики Карелия обращал внимание и в другом своем решении <6>. Проверяя конституционность положений Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия "О выборах депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия", согласно которому, "если кандидат для ведения предвыборной агитации помимо средств, поступивших в избирательный фонд, использовал иные денежные средства, окружная (территориальная) избирательная комиссия вправе обратиться в суд с предложением об отмене решения о регистрации кандидата", суд пришел к выводу о несоответствии данной нормы Конституции Республики Карелия. В обоснование своего решения судом было отмечено, что "оспариваемая норма не содержит определенно установленных предписаний о том, что избирательная комиссия вправе сама за указанные нарушения принимать решения об отмене регистрации кандидатов, либо о том, что она не вправе принимать подобные решения. В этой норме отсутствуют указания на ее взаимосвязь с нормативными предписаниями других положений рассматриваемого республиканского Закона либо Федерального закона, которые предоставляют право комиссии отменить свое решение о регистрации кандидата". Суд также указал, что употребление в данном случае диспозитивной формулировки "комиссия вправе обратиться в суд" лишь усугубляет неопределенность юридического содержания данной статьи Закона. Это повлекло неоднозначное толкование правоприменителями этой нормы и различную реализацию ими ее предписаний. В качестве возможных негативных последствий существующего противоречия судом были обозначены: нарушения гарантий активного и пассивного избирательного права граждан, соблюдающих избирательное законодательство, конституционного принципа равенства всех граждан перед законом <7>.
<6> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 28 декабря 1998 г. // Собрание законодательства РК. 1999. N 5.<7> См.: п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 28 декабря 1998 г.
На недопустимость нарушения активного и пассивного избирательного права граждан при регламентации порядка организации работы избирательных комиссий указывал Конституционный Суд Республики Бурятия, который признал не соответствующим Конституции Республики положение Закона "О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия", согласно которому участковым избирательным комиссиям разрешалось прекратить голосование ранее установленного времени окончания голосования, если по избирательному участку проголосовали все избиратели, зарегистрированные в списках участников голосования. Это же решение Конституционного Суда Республики Бурятия позволило гарантировать реализацию активного избирательного права тех граждан, которые по каким-либо причинам не были включены в список избирателей <8>. Также в данном решении было указано на недопустимость установления особого правового статуса членов избирательной комиссии с правом решающего голоса на период проведения выборов, выразившегося в закреплении в Законе "О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия" правила следующего содержания: "Член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен без согласия соответствующего прокурора к уголовной ответственности или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемого в судебном порядке". В мотивировочной части решения суд детально аргументировал принадлежность данных полномочий к ведению РФ, что исключает какое-либо самостоятельное решение Республикой Бурятией этих вопросов. В дальнейшем данная правовая позиция подтвердилась в решении Конституционного Суда Республики Бурятия при рассмотрении на соответствие Конституции Республики Закона "Об Избирательной комиссии Республики Бурятия" <9>.
<8> См.: По делу о проверке конституционности статей 3, 5, 8, 10, 18 и 33 Закона Республики Бурятия "О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия": Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 14 марта 1997 г. // Бурятия. 1997. N 51.<9> См.: По делу о проверке конституционности части 4 статьи 16 Закона Республики Бурятия "Об Избирательной комиссии Республики Бурятия": Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 1 апреля 1997 г. // Бурятия. 1997. N 66.
Проведенный анализ практики конституционных (уставных) судов субъектов РФ по важнейшим вопросам организации и деятельности избирательных комиссий свидетельствует о ключевой роли органов конституционного (уставного) контроля в обеспечении конституционности (уставности) как отдельных норм, регулирующих частные вопросы порядка организации и деятельности избирательных комиссий, так и в целом законов, посвященных регулированию правового статуса избирательных комиссий.
Выработанные органами региональной конституционной юстиции правовые позиции не только должны развиваться в принимаемых в дальнейшем решениях органов конституционного (уставного) контроля, но и, являясь объективно необходимым элементом в механизме обеспечения легитимности регионального избирательного законодательства, должны учитываться в деятельности органов государственной власти, как того субъекта РФ, на территории которого было принято данное решение, так и в качестве правового ориентира на территории других субъектов РФ. Особенно, на наш взгляд, регионами должны отслеживаться те решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые выявляли неправомерное урегулирование субъектом РФ вопроса (группы вопросов), относящегося к исключительному ведению РФ, поскольку именно такие правовые акты, в силу схожести моделей конституционного (уставного) регулирования, нередко бывают идентичными во многих субъектах РФ. В целях обеспечения эффективной реализации конкретных решений органов региональной конституционной (уставной) юстиции по вопросам организации и деятельности избирательных комиссий в первую очередь самим конституционным (уставным) судам субъектов РФ следует по возможности более подробно конкретизировать порядок их исполнения в резолютивной части своих решений. Подобная детализация будет способствовать однозначному пониманию порядка исполнения решения как непосредственно обязанными субъектами, в отношении которых оно было принято, так и теми, кто реализует в процессе своей деятельности нормы, аналогичные предмету соответствующего судебного разбирательства. Также это облегчит и ускорит применение мер конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений органов конституционной (уставной) юстиции, что особенно важно в сфере электоральных отношений, складывающихся в жестко определенные сроки.