Мудрый Юрист

Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства *

<*> Kucherov S.V. Issues of legal qualification of budgetary law's violations.

Кучеров С.В., аспирант кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, юрист юридического департамента ОАО "АВТОФРАМОС".

Настоящая статья затрагивает проблему применения понятия "бюджетное правонарушение" в бюджетном праве и затруднения при квалификации деяний, нарушающих бюджетное законодательство.

Ключевые слова: правонарушение, нарушение бюджетного законодательства, бюджетное правонарушение, бюджетное право, финансовое право.

The article concerns the problem of the use of "Budgetary transgression" notion in budgetary law and difficulties of qualification of deeds violating budgetary law.

Key words: transgression, violation of budgetary law, budgetary transgression, budgetary law, finance law.

В литературе повсеместно вместо легального термина "нарушение бюджетного законодательства", закрепленного ст. 281 БК РФ <1>, указывается понятие "бюджетное правонарушение" <2>. При этом также нередко указывается, что законодатель, очевидно, совершил ошибку и необходимо изменить текст закона <3>.

<1> Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
<2> Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 160; Арсланбекова А.Х. Проблемы применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2006. С. 17.
<3> Батыров С.Е. Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Финансовое право. 2003. N 2.

Почему же законодатель не использует термин "бюджетное правонарушение"? Скорее всего, он придерживается подхода, применяемого и в налоговом праве. "Важно, однако, четко разграничивать понятия "налоговое правонарушение" и "нарушение законодательства о налогах и сборах". Нарушение законодательства о налогах и сборах может быть квалифицировано не только как налоговое правонарушение, но и как уголовное преступление, а иногда и как административное правонарушение... Факт нарушения налогового законодательства о налогах и сборах может порождать охранительные правоотношения различной отраслевой природы" <4>. Хотя при этом Налоговый кодекс смело использует термин "правонарушение", а Бюджетный - нет. Относительно бюджетного права вопрос о причинах также уже поднимался <5>.

<4> Финансовое право: Общая часть / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2000. С. 425.
<5> Гейхман О.М. Бюджетное правонарушение: понятие и особенности квалификации отдельных составов // Финансовое право. 2004. N 4; Маркелов Ф.В. Ответственное использование Бюджетных средств как позитивная составляющая бюджетно-правовой ответственности // Финансовое право. 2006. N 4.

В данном случае необходимо указать на другую проблему. То, что законодатель по той или иной причине не называет правонарушением, в некоторых случаях действительно мало на него похоже.

Как известно, существует несколько подходов к понятиям, связанным с данным вопросом. Согласно некоторым подходам, существуют составы объективных нарушений законодательства и составы правонарушений. Разница между объективным нарушением законодательства и правонарушением существенная. При этом необходимо иметь в виду, что, кроме объективного нарушения законодательства, применяется термин "объективно-противоправное деяние". Они также могут различаться, так как соотношение терминов не устоялось.

Согласно одному подходу, существуют только правонарушения - как неправомерные деяния, за которые предусмотрены меры принуждения. Другими словами, все "составы" - это только правонарушения. Объективно-противоправным деянием (нарушением законодательства) по такому подходу называются фактические действия, которые нарушают законодательство, но не имеют всех признаков, предусмотренных составом, в связи с чем нарушение есть, а меры принуждения не применяются <6>.

<6> Справочник по теории государства и права: основные категории и понятия / Авт.-сост. А.А. Иванов. М.: Экзамен, 2007. С. 192.

Согласно другому подходу, существует "два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправные (невиновные противоправные деяния). Соответственно, есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно-противоправными действиями, а также нарушения, которые могут быть невиновными и виновными, но признак вины в этих случаях не всегда имеет юридическое значение" <7>. Отсюда мы видим, что существует и второй тип составов, который не является правонарушением, но лица точно так же претерпевают государственное принуждение, т.е. не освобождаются от него, как в первом подходе. Деяния с неполным составом, конечно, остаются в рамках обоих подходов, но во втором подходе при этом выделяется третий тип деяний. Отрасли административного и налогового права, а также процессуальные отрасли имеют множество примеров деяний, которые сложно назвать правонарушением ввиду вышеназванных причин, но за которые при этом предусмотрены меры принуждения. Достоинство второго подхода заключается в том, что он находит место и разграничивает все три вида противоправных деяний.

<7> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм и доп. М.: Норма, 2005. С. 493.

Таким образом, конструкцию "нарушение бюджетного законодательства" можно понимать не только как средство установления составов правонарушений других отраслей, но и, одновременно, как средство установления оснований применения иных мер принуждения, нежели в форме ответственности и без правонарушения как основания применения.

Применение первого подхода, в свою очередь, вызывает проблемы. Варианты понятия правонарушения многочисленны. Разные авторы указывают разные наборы признаков <8>. Максимальное число признаков - 6, минимальное - 2. В понятие правонарушения чаще всего входят: противоправность, общественная опасность, виновность, дееспособность, наказуемость. Под наказуемостью понимается применение мер принуждения в форме ответственности. Далее мы рассмотрим признаки правонарушения и пограничные случаи, которые вызывают проблемы при первом подходе.

<8> Малейн Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 18; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебник. М., 1995; Лазарев В.В. Правомерное поведение как объект юридического исследования // Советское государство и право. 1976. N 10; Общая теория государства и права: Курс лекций / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994; Емельянова Е.С. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 124.

Наказуемость. Авторы часто безоговорочно указывают на этот признак, указывая, что он означает применение мер ответственности. Между тем сам вопрос понятия ответственности в науке подвержен похожей проблеме. Само понятие ответственности очень многогранно и имеет множество толкований <9>. В зависимости от выбранной теории, деяния, предусматривающие применение того или иного вида ответственности, соответственно будут или не будут являться правонарушениями. В частности, существует дискуссия: включаются ли в понятие ответственности меры защиты, т.е. являются ли ответственностью, кроме карательных мер, еще и правовосстановительные и компенсационные меры принуждения <10>.

<9> Попкова Е.С. Юридическая ответственность и ее соотношение с иными правовыми формами государственного принуждения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 48.
<10> Галузин О.Ф. Правонарушения в публичном и частном праве: общая характеристика: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 1996.

Особо обратим внимание на такой признак ответственности, как кара. Карательная функция выражается в применении меры всегда после содеянного и является адекватным реагированием негативного характера, имеющим целью склонить субъектов в будущем не совершать более подобных действий. Эту функцию необходимо отличать от других функций мер принуждения - компенсации, правовосстановления, предупреждения и пресечения. Эта функция отличается самыми серьезными последствиями для нарушителя и, благодаря чему, одновременно и сильным воспитательным и профилактическим характером. Предотвращение же конкретного ущерба - для нее не главная задача, часто это и невозможно, так как ущерб уже причинен. Проблема с данным признаком правонарушения возникает, когда мера принуждения не похожа на кару, но при этом тоже является лишением (как любое принуждение) и явно носит иную функцию, нежели наказание. Этот вопрос отчасти уже поднимался в бюджетном праве <11>.

<11> Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 4.

Вдобавок некоторые авторы указывают на следующий признак ответственности: ответственность - это то, что наступает за правонарушения. В этом случае мы сталкиваемся с неразрешимой рекурсией или своеобразным кругом в определении, так как получается, что правонарушение - это то, за что предусмотрена ответственность, а ответственность - это то, что применяется за правонарушение. Между тем применение ответственности свойственно классическим отраслям, на примере которых, очевидно, и вырабатываются понятия общей теории. Но существуют и другие, более молодые отрасли, которые предусматривают применение видов мер принуждения, отличных от ответственности. Чем в таком случае будет деяние, за которое предусмотрены такие меры принуждения? При таких подходах нам придется делать вероятностные выводы. К авторам, решившим этот вопрос, относится С.С. Алексеев: "Если основанием юридической ответственности является правонарушение, то для применения защиты достаточно объективно противоправного поведения" <12>. Как видно, автор решает вопрос как отнесения противоправных деяний, которые не предусматривают кару, к иной категории деяний, нежели правонарушение, так и выделения из понятия ответственности иных мер, нежели карательных.

<12> Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1982. С. 280.

Признак виновности также является спорным. С одной стороны, очевидно, что это должен быть один из основополагающих признаков, отличающих правонарушение от объективного нарушения законодательства. Но законодательство настолько многообразно, что существует множество примеров безвиновной ответственности, т.е. усеченных составов правонарушений. В этих примерах невозможно говорить о том, что эта ответственность наступает в результате объективно-противоправного деяния. Получается, что существует правонарушение без признака вины. Это затрудняет использование этого признака для отграничения видов противоправных деяний.

Некоторые авторы, изучающие данный вопрос, открыто исключают признак вины из существенных признаков правонарушения <13>. Некоторые меры принуждения в бюджетном праве также наступают без учета вины. При этом карательной функции они тоже не носят. Если за них не предусмотрено мер ответственности, а вина не имеет значения, можно ли назвать такие деяния, за которые они наступают, правонарушениями?

<13> Грызунова Е.В. Правонарушение и юридическая ответственность в их соотношении: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 15.

Использование термина "нарушение бюджетного законодательства" со стороны законодателя нельзя безоговорочно признать ошибкой, имея в виду как минимум признак наказуемости (ответственности). Этим признаком наделены далеко не все составы в Бюджетном кодексе, что ставит под сомнение, являются ли они составами правонарушений. Некоторые меры за такие нарушения точно не будут карательными и, возможно (в зависимости от применяемой теории и конкретного состава нарушения бюджетного законодательства), компенсационными или правовосстановительными. Но на этом типы мер принуждения не заканчиваются, а значит, вполне вероятно, что деяния, за которые предусмотрены меры принуждения, не обладающие признаками кары и виновность которых не имеет значения, вполне могут и не быть правонарушениями.

К похожим выводам приходят и другие авторы, исследующие бюджетное право. В процессе исследования разных тем, сталкиваясь с применением понятия "правонарушение" или "ответственность", все они отмечают неоднозначность использования данных понятий в бюджетном праве <14>. Указанные авторы высказывают мнение, скорее противоречащее мнению большинства в науке бюджетного права. Наличие данного противоречия отмечает и Ю.В. Соболевская, одновременно объясняя причины его существования: "Как представляется, настоящие разногласия по вопросу квалификации мер принуждения в бюджетной сфере являются отголоском дискуссий советских юристов относительно сущности юридической ответственности, когда одни ученые конститутивную черту ответственности видели в ее карательном назначении, другие - в принуждении субъекта правонарушения к исполнению обязанности" <15>.

<14> Рудовол И.П. Финансово-правовое регулирование казначейского исполнения бюджета: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2003. С. 100; Бутенко А.В. К вопросу о сущности правонарушений в области бюджетного законодательства // Финансовое право. 2007. N 12; Тютина Ю.В. Содержание финансово-правовой ответственности // Финансовое право. 2009. N 2; Саттарова Н.А. Финансовое право. 2009. N 2. С. 74; Кузовков В.В. О процессуальном принуждении в сфере публичных финансов // Финансовое право. 2007. N 9.
<15> Соболевская Ю.В. Проблемы правового регулирования ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2009. N 8.

Между тем в других отраслях публичного права данный вопрос является более устоявшимся. В налоговом праве, являющимся такой же подотраслью финансового права, как и бюджетное право, что, с нашей точки зрения, допускает применение метода аналогии, выделяются следующие меры принуждения: "Отдельные правоведы с позиций административного права отмечают, что в законодательстве о налогах и сборах предусмотрено применение мер административного принуждения не только в виде административной ответственности (налоговые штрафы и санкции), но также мер административного пресечения (проведение выездных и камеральных налоговых проверок), мер процессуального обеспечения (затребование у налогоплательщика письменных объяснений, выемка текущей и отчетной документации), мер материального обеспечения (залог, поручительство, арест имущества налогоплательщика, пеня - как позитивная гипотетическая санкция)" <16>. При рассмотрении мер принуждения налогового права необходимо обратить особое внимание на принудительное взыскание недоимки по налогу (сбору) и приостановление операций по счетам в банке. Эти меры не относятся к мерам ответственности ни законодателем (ст. ст. 46 и 76 НК РФ <17>) ни правоведами, но при этом они очень похожи на меры, относимые БК РФ к ответственности, - приостановление операций по лицевым счетам и изъятие бюджетных средств.

<16> Кучеров И.И., Кикин А.Ю. Меры налогово-процессуального принуждения. М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 48.
<17> Собрание законодательства РФ. N 31. 03.08.1998. Ст. 3824.

Административное право также, в свою очередь, предусматривает множество мер принуждения, применяемых без правонарушения. К примеру, меры, связанные с режимом карантина: запрещение движения транспорта и людей, принудительная госпитализация, непосредственное физическое воздействие. Данные примеры хорошо иллюстрируют как применение лишений вследствие нарушения законодательства, так и в иных случаях, установленных им. У них всех одно общее - такие случаи сложно назвать правонарушением в классическом понимании, так как в них отсутствуют признаки противоправности, виновности или наказуемости, но при этом применяются меры принуждения и лишения.

На наш взгляд, для получения однозначного ответа необходимо провести демаркационную линию между всеми типами деяний, что и сделано вторым подходом. Как мы видим, все сводится к применяемой позиции. Если считать, что все, за что предусмотрена санкция, - правонарушение, а там, где к лицу, нарушившему право, не должна применяться санкция, - это объективно-противоправное деяние, тогда мы безоговорочно имеем дело с правонарушениями, так как в случае с бюджетным правом санкция есть. Но даже по классическому подходу, подавляющее число авторов говорит о применении за правонарушение мер именно ответственности. Что же тогда с противоправными деяниями, за которые установлена не ответственность, а иные меры принуждения, а именно: пресекательные или предупредительные меры? Относительно таких составов будет даже точнее говорить о случаях и обстоятельствах, вследствие которых применяются меры принуждения.

Таким образом, в силу существования различных подходов к пониманию правовых институтов правонарушения и ответственности как законодатель, так и правоведы имеют свои причины быть правыми.

Проблема правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства продолжит существовать ввиду отсутствия окончательного решения теоретических вопросов относительно определения понятий "ответственность" и "правонарушение", а также других смежных с ними. Законодатель может подтолкнуть к решению этой теоретической проблемы, введя легальный термин "бюджетное правонарушение", что, видимо, и должно быть сделано в качестве первого шага для укрепления более широкого понимания данного понятия в теории.