Мудрый Юрист

Правовое регулирование банковской системы в посткризисный период *

<*> Rozhdestvenskaya T.Eh. Legal regulation of bank system in postcrisis period.

Рождественская Татьяна Эдуардовна, доцент кафедры финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

В статье с правовой точки зрения анализируются меры, предпринятые Правительством и Банком России для преодоления финансово-экономического кризиса 2008 г. Исследуются те меры, которые должны быть предприняты в правовой сфере для дальнейшего развития банковской системы России.

Ключевые слова: банковская ликвидность, поддержка банковской системы, субординированные кредиты, повышение капитализации банков, проблемные активы банков.

The author analyzes in the article with the legal point view measures that was adopted the Government of Russia and the Bank of Russia for overcoming financial crisis 2008. Also the author investigates measures that have to undertake in the legal sphere for further development of the banking system of Russia.

Key words: bank liquidity, support of bank system, subordinated debt., increase of capitalization of banks, distressed assets of banks.

Банковская система является неотъемлемой частью современной финансовой системы и играет важнейшую роль в современных экономических отношениях.

Именно банки аккумулируют денежные средства, накопление которых является основным условием расширенного воспроизводства и развития потребления. Кроме того, банки предоставляют субъектам экономических отношений недостающую ликвидность (например, в виде кредитов), что является основным стимулятором устойчивого развития современной экономики. Предоставление кредитов в то же время означает принципиальную возможность "создавать деньги", что неизбежно влияет на денежную систему государства. И наконец, через кредитные организации проходит основная масса платежей - как индивидуальных, так и крупных переводов, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи, даже находясь на большом расстоянии друг от друга. Банк - это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами.

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами, и прежде всего с вкладчиками, породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов.

Особое значение действия государства приобретают в период финансового кризиса.

Развитию кризисной ситуации в банковском секторе российской экономики способствовал ряд факторов. Прежде всего, необходимо отметить, что в предкризисный период 2006 - 2007 гг. российские банки предпочитали покрывать недостающую ликвидность путем краткосрочных внешних заимствований (до 30% потребностей российских кредитных организаций в ликвидности покрывалось именно за счет краткосрочных внешних кредитов). Кроме того, многие российские банки проводили неоправданно рискованную кредитную политику в период быстрого экономического роста, предшествующего кризису. В погоне за высокой прибылью российские кредитные организации предпочитали принимать риски связанных сторон, что в период кризиса дало кумулятивный эффект. Сложившуюся ситуацию усугубила неразвитость финансовой инфраструктуры, которая бы позволяла оценивать и диверсифицировать банковские риски.

В результате предпринятого Правительством РФ и Банком России комплекса мер по поддержке финансового сектора (прежде всего банковской системы) развитие кризиса удалось приостановить. Важнейшими (но не единственными) из этих мер стали:

  1. Повышение максимальной суммы страхового возмещения по вкладам физических лиц в банках Российской Федерации с 400 тыс. рублей до 700 тыс. рублей <1>.
<1> Федеральный закон от 13 октября 2008 г. N 174-ФЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4699.
  1. Рефинансирование валютных кредитов при посредничестве российских банков <2>.
<2> Федеральный закон от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4698.
  1. Рекапитализация банков за счет субординированных кредитов <3>.
<3> Федеральный закон от 13.10.2008 N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4698; Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3605.
  1. Введение беззалогового кредитования банков со стороны Банка России <4>.
<4> Положение ЦБ РФ от 16 октября 2008 г. N 323-П "О предоставлении Банком России российском кредитным организациям кредитов без обеспечения" // Вестник Банка России. 2008. N 58.

Одним из последствий мероприятий по поддержке банковского сектора стало де-факто возникновение ситуации, когда банки поставлены в неравные конкурентные условия в зависимости от доступа к государственным ресурсам. В настоящее время в наиболее выгодной ситуации оказались банки с государственным участием и банки, допущенные к получению субординированных кредитов Внешэкономбанка. К этим же банкам должны быть отнесены банки, которые в соответствии с Федеральным законом "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков" <5> смогут принять участие в программе докапитализации. Предоставление чрезмерных преференций крупным банкам в ущерб устойчивым, но меньшим по размеру кредитным организациям противоречит правовому принципу равенства. Сложившаяся практика ведет к фактической монополизации банковского рынка и к снижению доступности финансовых услуг. Представляется, что одной из задач посткризисного развития банковского сектора будет преодоление этой негативной тенденции.

<5> Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3618.

В посткризисный период необходима поддержка не только крупных столичных банков, но и самостоятельных региональных банков. Именно региональные банки, удовлетворяясь меньшей прибылью, как правило, менее склонны к спекулятивным операциям с иностранной валютой и ценными бумагами и более нацелены на сотрудничество с реальным сектором экономики. Кроме того, региональные банки за счет специализации и лучшего знания ситуации в конкретных субъектах Российской Федерации способны демонстрировать более высокую эффективность и предоставлять более качественные услуги малому и среднему бизнесу. Необходимо отметить, что крупные столичные банки не всегда готовы работать со средним, тем более с малым бизнесом. К тому же местные банки ориентированы прежде всего на долгосрочное сотрудничество с населением и региональным бизнесом, что будет способствовать устойчивому развитию регионов.

В посткризисный период банкам необходимы будут дополнительные средства, которые позволят обеспечить дальнейшее развитие. Указанные средства будут предоставлены государством в соответствии с Федеральным законом "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков". Необходимо отметить, что все варианты докапитализации частных банков должны предусматривать минимизацию вмешательства государственных структур в оперативное управление кредитных организаций. Такая минимизация может быть достигнута за счет обеспечения детально проработанных процедур обратного выкупа привилегированных акций. Однако указанный Федеральный закон не содержит четкой процедуры обратного выкупа акций, а также устанавливает длительный мораторий до 2016 г. на продажу полученных Российской Федерацией привилегированных акций лицам, которые не являлись акционерами банка на момент докапитализации.

Сложность правового и экономического механизма, который был реализован в Федеральном законе "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков", привела к тому, что ни один банк не использовал возможности, предусмотренные этим Законом. Надо сказать, что и государство достаточно быстро "разочаровалось" в данном Законе: федеральный бюджет 2010 г. (после внесения определенных поправок) отменил возможность финансирования данной программы.

По-прежнему остается актуальной необходимость освобождения банков от безнадежных активов. Звучащие предложения о создании так называемого банка плохих активов и передача ему проблемных активов не являются панацеей, так как по-прежнему остаются нерешенными вопросы, за счет каких средств будет финансироваться данный проект (представляется, что за счет средств налогоплательщиков). К тому же такой "плохой банк" заведомо будет неэффективен в управлении, поскольку основная цель и мотивация деятельности любого банка - извлечение прибыли - вряд ли будет являться его основной задачей, а следовательно, не будет рыночных стимулов его развития. Кроме того, неопределенность критериев отбора "плохих активов" резко повышает коррупционную составляющую данных процессов.

Для успешного преодоления негативных последствий кризиса необходимо активизировать работу по укреплению финансового сектора в целом и банковской системы в частности. Это позволит быстрее преодолеть кризисные явления и от так называемого ручного управления экономикой (включая банковский сектор) перейти к рыночным механизмам воздействия. Для успешного предотвращения (либо минимизации) в дальнейшем возможных потрясений финансовых рынков необходима модернизация российской финансовой системы (прежде всего банковской системы).

Начинать модернизацию банковской системы необходимо уже сегодня. Действия государства по модернизации финансового сектора должны включать в себя не только мероприятия по стабилизации банковского сектора, но и структурные реформы, нацеленные на посткризисное развитие всей финансовой системы. К этим реформам, во-первых, относится реформа банковского надзора. Речь идет не об институциональных изменениях в системе надзорных органов, в конечном итоге единая система финансового надзора в стране или она дифференцирована по секторам - зависит от условий национального развития. Не случайно, что в стране, которая стала пионером в реализации идеи единой системы надзора в финансовом секторе, - в Англии сегодня ведется дискуссия о возврате "на круги своя", о передаче банковского надзора в сферу полномочий Банка Англии. Однако банковский надзор в России должен быть насыщен новыми механизмами - прежде всего позволяющими принимать решения на основании т.н. профессионального суждения. Недавно принятый Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 208-ФЗ "О консолидированной финансовой отчетности" позволяет сделать важные шаги в направлении консолидированного надзора в России. Однако этот Закон должен быть адаптирован к реалиям правового регулирования банковского сектора - через соответствующие поправки в Федеральные законы "О банках и банковской деятельности" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", уточняющие понятия банковской группы и банковского холдинга и устанавливающие дополнительные механизмы внутреннего и внешнего контроля за движением информации внутри группы (холдинга), позволяющие формировать отчетность именно на консолидированной основе.

Кроме того, должны быть реализованы идеи, которые вошли в т.н. "Базель II", например, идеи дифференцированного надзора за банками в зависимости от их систем внутреннего контроля и других факторов (т.н. IRB-подход). И уже сегодня необходимо готовиться к проведению идей т.н. "Базеля III" - идей, направленных на укрепление банковского капитала.

Но модернизация банковского сектора - это модернизация не столько системы надзора. Это модернизация прежде всего технологий, которые используются внутри самого банковского сектора - как технологий управления, так и технологий, связанных с предложением новых продуктов и услуг. Банковский сектор вместе с сектором IT-технологий является одним из передовых в современной экономике. Однако новые технологии повышают и риски, в т.ч. и нетрадиционные - операционные риски и правовые риски. Управление данными рисками - одна из задач, которая стоит перед банковским сектором и каждой кредитной организацией в отдельности.

Наконец, никакая модернизация просто немыслима, если не будет уважительного отношения к правам, защищающим кредитора от недобросовестного заемщика и заемщика от чрезмерного давления со стороны кредитора. Право всегда базируется на принципе баланса интересов. Баланс между интересами кредиторов и заемщиков позволяет сохранять доверие к банковской системе и как следствие - служить ей в качестве основного стимула ее развития.