Мудрый Юрист

Современное законодательство о лицензировании деятельности на железнодорожном транспорте в РФ

Некрасова И., студентка ЮИ МИИТ.

Уваров Д., студент ЮИ МИИТ.

Лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензии, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий (ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности") <*>.

<*> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями на 2 ноября 2004 г.) // КонсультантПлюс.

В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в целях реализации полномочий, возложенных на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта, Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398, функции лицензирующего органа в сфере железнодорожного транспорта осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

В связи со структурным реформированием железнодорожного транспорта в России и приватизацией значительно обновилась правовая база, регулирующая обязательства по перевозке грузов железнодорожным транспортом. Так, в 2002 - 2003 гг. приняты и вступили в юридическую силу следующие важнейшие Федеральные законы: "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта РФ", "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" <*>. Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" обновил перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, в том числе и в сфере железнодорожного транспорта. Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона N 128-ФЗ лицензированию подлежит:

<*> Моргунова Г.А. Проблемы правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта России в условиях структурного реформирования // Транспортное право. 2005. N 1.

перевозка пассажиров и багажа железнодорожным транспортом;

перевозка железнодорожным транспортом грузов;

перевозка железнодорожным транспортом грузобагажа;

транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути;

погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;

деятельность по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава на железнодорожном транспорте;

деятельность по техническому обслуживанию и ремонту технических средств, используемых на железнодорожном транспорте <*>.

<*> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями на 2 ноября 2004 г.) // КонсультантПлюс.

Помимо федерального законодательства и в соответствии с ним 5 июня 2002 г. Правительством РФ принято Постановление N 383 "О лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном транспорте". Оно утверждало новые Положения "О лицензировании различных видов деятельности на железнодорожном транспорте". Кроме того, совсем недавно было утверждено Распоряжение Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 24 марта 2005 г. N АН-57-р (фс).

Лицензионные требования и условия осуществления лицензируемой деятельности на железнодорожном транспорте в РФ определены в ст. 2.1 Распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 24 марта 2005 г. N АН-57-р (фс) <*>, но подобный список в Постановлении Правительства РФ 2002 г. <**> значительно уже, чем там. С какой же целью они были включены в этот перечень и насколько это соответствует закону?

<*> Распоряжение от 24 марта 2005 г. N АН-57-р (фс) "О совершенствовании организации лицензирования деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере транспорта" // "КонсультантПлюс".
<**> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2002 г. N 383 "О лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном транспорте" // КонсультантПлюс.
  1. Требование иметь на правах собственности или ином законном основании необходимые для осуществления заявленной деятельности помещения, сооружения, оборудование, машины и механизмы, соответствующие требованиям, установленным на железнодорожном транспорте, объясняется, скорее всего, процессом приватизации, который идет в связи с реформой железнодорожного транспорта. Возможно, таким образом законодатель пытался подчеркнуть, что для лицензирующего органа важен способ приобретения такого имущества лицензиатом, а следовательно, это не допустит использования незаконно полученного им.
  2. Требования содержать подвижной состав, механизмы, погрузочно-разгрузочные машины, сооружения, сменные грузозахватные приспособления, средства измерений, используемые при выполнении лицензируемых видов деятельности, в исправном состоянии в соответствии с требованиями норм и правил, установленных на железнодорожном транспорте, и соблюдать требования по обеспечению безопасности движения поездов при выполнении лицензируемой деятельности на железнодорожном транспорте, в том числе в процессе производства погрузочно-разгрузочных работ, выполнения маневровых операций, складирования, хранения грузов и других сопутствующих операций, обусловлены подходом законодателя к критериям определения лицензируемых видов деятельности вообще. К ним в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием <*>. Такие требования при надлежащем контроле за их исполнением и соблюдением, на наш взгляд, должны обезопасить в какой-то мере граждан, пользующихся железнодорожным транспортом, а также обеспечить сохранность груза. Кроме того, целями структурной реформы на железнодорожном транспорте, как это отмечается в Постановлении от 18 мая 2001 г. N 384 "О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте", является в том числе и повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, безопасности и качества предоставляемых им услуг, для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития <**>, и такие требования и условия им удовлетворяют.
<*> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями на 2 ноября 2004 г.) // КонсультантПлюс.
<**> Постановление от 18 мая 2001 г. N 384 "О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" // КонсультантПлюс.
  1. Условия обеспечить для соответствующих категорий работников периодическое повышение квалификации, обучение и сдачу испытаний в соответствии с порядком, установленным на железнодорожном транспорте, и обеспечить работников, осуществляющих лицензируемую деятельность на железнодорожном транспорте, правилами, инструкциями и другими нормативными техническими документами, регламентирующими осуществление лицензируемой деятельности, введены Распоряжением также в связи с попыткой законодателя обеспечить безопасность осуществления лицензируемой деятельности. Повышение квалификации работников, а также обеспечение их различными нормативными правовыми актами повысит их правовую грамотность, и, следовательно, это приведет к совершенствованию трудовой деятельности.
  2. Требование предоставлять уполномоченным государственным контрольным органам надзора необходимую информацию, связанную с лицензионной деятельностью, и представлять в установленные лицензионным органом сроки сведения о принятых мерах по устранению выявленных нарушений лицензионных требований и условий связано с осуществлением контроля за лицензионной деятельностью.

Говоря об этих положениях Распоряжения, следует сразу же отметить, что по сравнению с действующим Постановлением проверка проводится на основании распоряжения руководителя лицензирующего органа, а лицензиат в свою очередь обязан обеспечивать условия для проведения проверок. Он должен предоставлять необходимую информацию, документы и доступ на проверяемые объекты. Настоящее законодательство предусматривает проведение плановых и внеплановых проверок, но в отличие от Постановления 2002 г. внеплановые проверки могут проводиться и по результатам расследования транспортных происшествий, произошедших при осуществлении заявленной лицензионной деятельности. По нашему мнению, данное новшество введено в Распоряжение 2005 г. с целью ужесточить контроль (надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, т.к. если были основания полагать, что такое происшествие произошло в связи с их несоблюдением, то проверяющий орган должен предотвратить последующие правонарушения со стороны лицензиата. Лицензия может быть аннулирована на основании заявления лицензирующего органа, если вследствие такого происшествия, вызванного нарушением лицензионных требований и условий, был нанесен ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства (п. 4 ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности") <*>. Кроме того, в случае выявления неоднократных или грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий и неустранение их в установленные сроки могут привести к приостановлению действия лицензии. Основанием для возобновления действия лицензии является заявление лицензиата с приложением необходимых документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений.

<*> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями на 2 ноября 2004 г.) // КонсультантПлюс.

При проведении проверок контролируется соответствие деятельности лицензиата установленным лицензионным требованиям и условиям (система мер, осуществляемых лицензирующими органами в целях обеспечения соблюдения лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий), устранение лицензиатом выявленных нарушений лицензионных требований и условий и устранение недостатков, отмеченных в актах предыдущих комиссий по проверкам соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Таким образом, данное положение распоряжения отвечает потребностям действительности и выражает контролирующие функции лицензирующего органа.

Другое сравнение этих двух нормативных правовых актов можно произвести на основании разграничения положений, касающихся документов, предъявляемых соискателем лицензии для ее получения.

Во-первых, в Распоряжении указывается, что, помимо прочего, необходима копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе с указанием индивидуального номера налогоплательщика, в Постановлении указания ИНН не требуется. Дело в том, что прежде существовали Регистрационные палаты, выдававшие ОГРН (основной государственный регистрационный номер), одновременно с налоговыми органами, определявшими ИНН (идентификационный номер налогоплательщика). В настоящее время ОГРН и ИНН выдаются только налоговыми органами, поэтому появилась необходимость такого уточнения, чтобы не возникла путаница в связи с новым порядком. Таким образом, соискатель лицензии обязан предоставить в лицензирующий орган информацию не только об ОГРН, но и указать свой ИНН.

Во-вторых, в соответствии с распоряжением должны предоставляться сведения о должностном лице соискателя лицензии, ответственном за выполнение заявленной деятельности, с приложением копии диплома об окончании специального учебного заведения, копию трудовой книжки, копии приказа о назначении должностного лица соискателя лицензии, ответственного за осуществление лицензируемой деятельности. Разграничение такого положения от схожего с ним, закрепленного Постановлением, выражается в отсутствии требования копии трудовой книжки, копии приказа о назначении должностного лица соискателя лицензии, ответственного за осуществление лицензируемой деятельности. Нужно ли было вводить это новшество? Нужно, ведь в этом проявилась позиция законодателя об ужесточении условий обеспечения исполнения лицензионных требований и условий на железнодорожном транспорте, ведь, таким образом, еще на стадии получения лицензии уже необходимо иметь должностное лицо, ответственное за осуществление лицензируемой деятельности.

В-третьих, по сравнению с Постановлением, которое ограничивает перечень предоставляемых в лицензирующий орган документов указанными в нем и прямо указывает, что требовать от соискателя представления иных документов недопустимо, Распоряжение 2005 г. указывает на право лицензирующего органа запрашивать у соискателя лицензии сведения, которые подтверждают его готовность обеспечивать при осуществлении заявленной деятельности выполнение лицензионных требований и условий. Это важно, т.к. именно лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в выдаче лицензии. Основанием для отказа в выдаче лицензии в том числе может быть непредставление соискателем лицензии в установленные сроки дополнительной информации, необходимой для принятия решения; а также несоответствие принадлежащих соискателю (или используемых им) объектов лицензионным требованиям и условиям. Следует отметить, что Постановление 2002 г. предполагало запрос лицензирующим органом документов соискателя на предмет соответствия таким требованиям и условиям, но согласно Распоряжению 2005 г. помимо документов можно требовать дополнительные сведения вообще о готовности обеспечивать их выполнение. Таким образом, в соответствии с последним из названных нормативных правовых актов лицензирующий орган получил право самостоятельно определять количество таких сведений. Поэтому при реализации этого права ему важно руководствоваться принципами разумности и обоснованности и не запрашивать чрезмерно большое количество сведений.

Лицензиатом может стать только юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. При этом он может иметь лицензии на осуществление нескольких видов лицензируемой деятельности, на каждый из таких видов выдается отдельная лицензия. Столь важное уточнение в законодательство вводит Распоряжение 2005 г. Учитываются особенности каждого вида лицензируемой деятельности на железнодорожном транспорте и сохраняется структурная целостность нормативного правового акта. В этом состоит его отличие от Постановления 2002 г., которое дробилось на несколько частей, что, в свою очередь, не соответствует Федеральному закону РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" 2001 г. Одним из основных принципов осуществления лицензирования ст. 3 Федерального закона определяет установление единого порядка лицензирования на территории РФ.

Кроме того, распоряжение 2005 г. внесло изменения и в порядок переоформления лицензии лицензиатом - индивидуальным предпринимателем. В случаях изменения имени или места жительства он теперь обязан подать заявление о переоформлении лицензии с указанием в нем причин и приложением необходимых документов, подтверждающих указанные сведения, не позднее чем через 15 дней со дня таких изменений. Постановление 2002 г. вообще не касалось этого вопроса. Такое уточнение является логичным и юридически обоснованным.

Возвращаясь к документам, которые соискатель лицензии представляет для получения лицензии в лицензирующий орган, следует сделать еще одно уточнение. В соответствии с Распоряжением 2005 г. необходимо представить в том числе и документ, подтверждающий уплату в федеральный бюджет лицензионного сбора за рассмотрение заявления о выдаче лицензии (300 рублей). Уточнение состоит в том, что указывается конкретный вид бюджета, в который будет поступать сбор. Лицензионные сборы могут быть еще двух видов:

за предоставление лицензии - 1000 рублей;

за предоставление выписок из реестра - 10 рублей.

Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в ст. 15 указывает, что за такие виды услуг уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ "О налогах и сборах" <*>, поэтому конкретизация, данная в распоряжении 2005 г., позволит при применении законодательства более быстро рассматривать данный вопрос.

<*> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями на 2 ноября 2004 г.) // КонсультантПлюс.

Таким образом, была дана правовая оценка современному законодательству о лицензировании деятельности. Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части положений, касающихся железнодорожного транспорта, является основным законом этой сферы о лицензировании. Что касается того сравнения, которое было произведено нами на основании разграничения положений Постановления Правительства РФ от 5 июня 2002 г. N 383 "О лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном транспорте" <*> и Распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 24 марта 2005 г. N АН-57-р (фс) <**>, то очень важно отметить, что Постановление уже не отвечает требованиям и условиям действительности. Но несмотря на это, оно обладает более высокой юридической силой, чем распоряжение, а следовательно, применяться должно действующее, никем не отмененное Постановление. Необходимо внести серьезные изменения в его текст, многие из которых можно позаимствовать из распоряжения.

<*> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2002 г. N 383 "О лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном транспорте" // КонсультантПлюс.
<**> Распоряжение от 24 марта 2005 г. N АН-57-р (фс) "О совершенствовании организации лицензирования деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере транспорта" // КонсультантПлюс.

В заключение следует охарактеризовать общее развитие законодательства о лицензировании железнодорожного транспорта. Оно идет по пути совершенствования и, что очень важно, интегрирования разрозненных нормативных правовых актов. Кроме того, реформирование самой по себе системы функционирования железнодорожного транспорта, безусловно, потребует еще больших изменений, и это, в свою очередь, отразится на законодательной базе. В связи с этим очень важно сохранить тенденцию интеграции не только тех положений, которые затрагивают лицензионную деятельность железнодорожного транспорта, но и то общее направление отрасли транспортного права, которое также постепенно решает задачу установления единого порядка лицензирования этих видов деятельности на территории РФ.