Мудрый Юрист

Целевое назначение земельных участков, предоставленных для размещения и эксплуатации промышленных объектов: проблемы применения административной ответственности

Старова Е.В., аспирант кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

В соответствии со ст. 74 ЗК РФ <1> одной из мер государственно-властного воздействия на лиц, совершивших земельные правонарушения, является привлечение виновных к административной ответственности. Такая ответственность может наступить за целый ряд земельных правонарушений, в том числе за использование земель не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП <2>). Встает вопрос, можно ли применять названную статью в случаях, когда земельный участок, предоставленный для размещения и эксплуатации промышленного объекта, используется в целях, не связанных с осуществлением производственной деятельности. Интерес к данному вопросу обусловлен крайне противоречивой практикой правоприменения в данной области. Дело в том, что органы, осуществляющие государственный земельный контроль, выявив, что использование земельного участка не соответствует той конкретной цели, для которой он был предоставлен, привлекают правообладателя земельного участка к административной ответственности. Разумеется, правообладатели часто не согласны с таким решением и обращаются в суд с заявлениями об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности. При этом суды, рассматривая споры, связанные с обжалованием вынесенных органами государственного земельного контроля постановлений о привлечении к административной ответственности, часто выносят совершенно противоположные друг другу решения. В одних случаях признается, что если земельный участок, предоставленный для размещения и эксплуатации промышленного объекта, используется в иных целях, то такое использование должно быть признано не соответствующим целевому назначению, а виновные лица должны быть привлечены к административной ответственности. При этом свои решения суды мотивируют тем, что под "целевым использованием" земельного участка следует признать такое использование, которое соответствует цели, установленной при его предоставлении (такой подход нашел отражение, в частности, в Постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 ноября 2004 г., Постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22 декабря 2005 г. <3>). В других же случаях арбитражные суды, напротив, указывают, что если "изменение направленности деятельности", осуществляемой на земельном участке, не выходит за рамки целевого назначения, установленного для той или иной категории земель, то и нет оснований для привлечения к административной ответственности (Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 мая 2007 г. <4>, Постановление ФАС Московского округа от 8 ноября 2005 г. по делу N КА-А40/10696-05 <5>, Постановление ФАС Уральского округа от 17 февраля 2005 г. по делу N Ф09-302/05-АК <6>). Отсутствие единообразного подхода к применению рассматриваемой статьи КоАП следует оценивать крайне негативно, поскольку только при условии единообразного правоприменения можно обеспечить, чтобы привлечение к административной ответственности осуществлялось не произвольно, а на основе принципов справедливости и равенства перед законом. Поэтому вероятно, что со временем высшие органы судебной власти отреагируют на сложившуюся ситуацию и выпустят некие руководящие разъяснения по указанному вопросу. В этой связи встает вопрос: какой именно из вышеобозначенных подходов должен получить закрепление в таких разъяснениях? Для ответа на указанный вопрос следует разобраться, какой смысл законодатель вкладывает в понятие "использование земель не по целевому назначению".

<1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 03.10.2004 N 123-ФЗ, от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 29.12.2004 N 189-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ, от 21.07.2005 N 111-ФЗ, от 22.07.2005 N 117-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ, от 17.04.2006 N 53-ФЗ, от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 30.06.2006 N 92-ФЗ, от 30.06.2006 N 93-ФЗ, от 27.07.2006 N 154-ФЗ, от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 04.12.2006 N 204-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 29.12.2006 N 260-ФЗ, от 29.12.2006 N 261-ФЗ, от 28.02.2007 N 21-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 19.06.2007 N 102-ФЗ, от 24.07.2007 N 212-ФЗ, от 30.10.2007 N 240-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 13.05.2008 N 68-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 22.07.2008 N 141-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 30.12.2008 N 311-ФЗ, от 14.03.2009 N 32-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4102; N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. 2880, Ст. 2881; N 31 (ч. 1). Ст. 3453; N 43. Ст. 4412; N 50. Ст. 5279, Ст. 5282; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23, Ст. 24; N 10. Ст. 1148; N 21. Ст. 2455; N 26. Ст. 3075; N 31. Ст. 4009; N 45. Ст. 5417; N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; N 30 (ч. 1). Ст. 3597; N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19; N 11. Ст. 1261.
<2> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1).
<3> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 26.11.2004 по делу N Ф03-А73/04-2/3156; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.12.2005 по делу N Ф04-9113/2005(18027-А70-29) // СПС "КонсультантПлюс".
<4> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.05.2007 по делу N Ф03-А04/07-1/548 // СПС "КонсультантПлюс".
<5> См.: Постановление ФАС Московского округа от 08.11.2005 по делу N КА-А40/10696-05 // СПС "КонсультантПлюс".
<6> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 17.02.2005 по делу N Ф09-302/05-АК // СПС "КонсультантПлюс".

В течение долгого времени отечественные земельное законодательство и научная доктрина основывались на представлении, что использование земельных участков, предоставленных для размещения и последующей эксплуатации промышленных объектов, носит строго целевой характер. В рамках указанного подхода понятие "целевое назначение" часто, по сути, приравнивалось к понятию "цель, для которой предоставлялся земельный участок" <7>. Данный подход прочно укоренился в правосознании и продолжает оказывать влияние на практику правоприменения, что подтверждается вышеприведенными примерами. Однако действующему законодательству данный подход не соответствует, поскольку в нем отсутствуют какие-либо нормы, которые прямо или косвенно приравнивали бы целевое назначение к конкретной цели, ради которой земельный участок предоставлен. Говоря о целевом назначении, нужно вспомнить, что в соответствии со ст. ст. 1 и 7 ЗК целевое назначение является критерием, на основании которого происходит деление земель на категории. Из этого следует, что целевое назначение устанавливается именно для той или иной категории в целом, а не для отдельных участков. Следовательно, для того чтобы определить, можно ли считать нецелевым использование земельного участка, предоставленного для размещения и последующей эксплуатации промышленного объекта, в целях, не связанных с осуществлением производственной деятельности, следует кратко охарактеризовать целевое назначение тех категорий земель, на которых могут быть размещены промышленные предприятия. В настоящее время для эксплуатации промышленных предприятий, как правило, используются земли, относящиеся к категории земель промышленности и иного специального назначения, либо земли, относящиеся к категории земель населенных пунктов.

<7> См.: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 117.

Целевое назначение земель промышленности и иного специального назначения определено в ст. 87 ЗК и состоит в использовании земельных участков для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач. Таким образом, мы видим, что целевому назначению земель промышленности и иного специального назначения соответствует использование земельных участков для эксплуатации самых разнообразных специальных объектов. При этом ЗК не приводит полного перечня специальных объектов. Поэтому можно утверждать, что целевому назначению земель промышленности и иного специального назначения соответствует использование земельных участков для любых специальных целей, в том числе и тех, которые не поименованы ЗК, например, для эксплуатации торговых объектов. Итак, рассматриваемая категория неоднородна и в ее составе выделяются отдельные виды земель (такие, как земли промышленности, земли транспорта, земли связи и др.). В связи с этим закономерным представляется вопрос: а не является ли такое деление юридическим основанием для установления в отношении каждого из видов земель самостоятельного целевого назначения, за нарушение которого должна наступить административная ответственность? Полагаю, что ответ на данный вопрос должен быть отрицательным по следующим основаниям:

Целевое назначение земель населенных пунктов состоит в использовании земель для застройки и развития населенного пункта. При этом территория населенного пункта в результате проведения градостроительного зонирования может быть разделена на различные территориальные зоны, в пределах которых допустимые цели использования земельных участков могут различаться. В контексте рассматриваемой нами проблематики встают вопросы: можно ли признать в качестве нецелевого использование расположенного в пределах производственной зоны земельного участка, которое не связано с осуществлением промышленного производства и противоречит градостроительному регламенту данной зоны; может ли такое использование явиться основанием для привлечения к административной ответственности. Представляется, что ответы на данные вопросы также должны быть отрицательными, поскольку в силу ст. ст. 1 и 7 ЗК результатом осуществления градостроительного зонирования является установление не целевого назначения земель, а разрешенного использования земельного участка, которое является дополнительным (наряду с целевым назначением) способом установления правового режима земель. Между тем действующий КоАП предусматривает привлечение к административной ответственности только за использование земель не в соответствии с целевым назначением, но не за использование земельных участков не в соответствии с установленным для них разрешенным использованием.

Таким образом, проведенный анализ законодательства показывает, что не любое использование земельных участков, предоставленных для размещения и последующей эксплуатации промышленных объектов, в иных целях может являться основанием для привлечения правообладателей земельных участков к административной ответственности на основании ст. 8.8 КоАП.