Мудрый Юрист

Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, его стадии и участники

Головко В.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Омской академии МВД России.

В теории административного процесса особое место занимает производство по делам об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях - одно из производств административно-юрисдикционного процесса <1>. Некоторые ученые-административисты к производству по делам об административных правонарушениях сводят весь административно-юрисдикционный процесс, понимая под ним разрешение дел об административных правонарушениях, т.е. деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению этих дел <2>, или преимущественно по рассмотрению дел об административных правонарушениях <3>, применению санкций <4>.

<1> В административно-юрисдикционном процессе объединены производства по жалобам и заявлениям граждан, по применению мер административного пресечения, дисциплинарное производство, а также производство по делам об административных правонарушениях граждан. См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 1997. С. 155.
<2> См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 29; Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Гос-во и право. 1999. N 3. С. 5.
<3> См.: Гончарук С.Т. Административные правонарушения и полномочия органов внутренних дел по борьбе с ними: Учебное пособие. Киев, 1987. С. 8.
<4> См.: Додин Е.В. Доказывание в административно-юрисдикционной деятельности ОВД: Учебное пособие. Киев, 1985. С. 6; Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции: Лекция. Омск, 1973. С. 28.

Необходимо выяснить, как соотносятся понятия "процесс" и "производство". В административно-правовой науке продолжается дискуссия о том, следует ли включать в содержание административного процесса административное судопроизводство. Большинство ученых под административным процессом понимают только деятельность органов исполнительной власти (органов государственного управления) по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел <*>. Однако существует и другая точка зрения, согласно которой в содержание административного процесса помимо административной деятельности входит еще и деятельность судов по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих из административных правоотношений, то есть административное судопроизводство <**>. Довольно спорно мнение Ю.Н. Старилова о том, что административный процесс - это административное судопроизводство, то есть деятельность судов по разрешению дел, возникающих из административных правоотношений. Деятельность же органов исполнительной власти (органов государственного управления) по разрешению индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, он называет управленческим процессом <***>.

<*> См.: Коренев А.П. Административное право России М., 2000. С. 239 - 240; Попов Л.Л. Административное право. М.: Юристъ, 2002. С. 392; Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Киев, 1976. С. 7; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 230 - 237 и др.
<**> См., напр.: Процессуальное право: Энциклопедический словарь. М.: Норма, 2003. С. 23.
<***> См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 44 - 45.

Полагаем, что выводы ученых, которые, как указывалось ранее, понимают административный процесс как государственно-властную деятельность, урегулированную специальными административно-процессуальными нормами, которая включает в себя определенные виды административных производств <1>, наиболее справедливы. Производство зачастую рассматривается как деятельность <2>, причем это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории <3>, деятельность компетентных административных органов по разрешению в особом процессуальном порядке определенных категорий административных дел <4>, а в некоторых случаях как порядок осуществления деятельности <5>. Можно согласиться с мнением авторов, которые считают, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное: производство - часть процесса, процесс есть совокупность производств <6>, или миниадминистративных процессов, так называемых административных производств <7>. Производство, в том числе и производство по делам об административных правонарушениях, - это не процессуальная форма и не порядок деятельности, а явление одного уровня с процессом, которое необходимо рассматривать с двух сторон: 1) как совокупность процессуальных правовых норм, регламентирующих процессуальную деятельность участников процесса правоприменения; 2) как деятельность уполномоченных должностных лиц по осуществлению административной юрисдикции. На необходимость такого понимания производства обращали внимание отдельные авторы <8>.

<1> См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 230 - 237; Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 26; Административно-процессуальное право / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2004. С. 16; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право России. М.: Норма, 2004. С. 545 - 548; Панова И.В. Административно-процессуальное России. М.: Норма, 2003. С. 29 - 34, 48 и др.
<2> См., напр.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1989. С. 5 - 6.
<3> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2000. С. 307.
<4> См.: Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 26.
<5> См., напр.: Котюргин С.И. Указ. соч. С. 23 - 24.
<6> См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 22.
<7> См.: Кононов П.И. Указ. соч. С. 26.
<8> См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 39 - 41 (каждое производство можно рассматривать в двух качествах - как совокупность процессуальных правовых норм, регламентирующих процессуальную деятельность участников процесса правоприменения, и как сами действия их по осуществлению административной юрисдикции); Гончарук С.Т. Указ. соч. С. 65.

Многие ученые рассматривают производство по делам об административных правонарушениях отдельно от производств по применению мер административного принуждения. Так, Д.Н. Бахрах отдельно выделяет производство по применению мер административного пресечения, а под производством по делам об административных правонарушениях понимает деятельность уполномоченных субъектов по применению административных наказаний, осуществляемую в административно-процессуальной форме <1>. Также и другие авторы отдельно выделяют производство по применению мер административно-процессуального принуждения <2>, процедуру применения принудительных мер в сфере государственного управления <3>, административно-надзорное производство, в ходе которого могут быть применены меры административного принуждения <4>. Ученые считают, что не все процессуальные нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие при производстве по делам об административных правонарушениях, и порядок такого производства носят юрисдикционный характер (порядок применения мер пресечения и предупреждения) <5>.

<1> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 306 - 308.
<2> См.: Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998. С. 142.
<3> См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 38, 44.
<4> См.: Кононов П.И. Указ. соч. С. 48, 50, 51.
<5> См.: Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. М., 1985. 7 - 8.

Однако Ю.М. Козлов полагает, что ярко выраженный правоохранительный характер и сходные цели с мерами ответственности мер административного принуждения (например, пресекательных мер) позволяют отнести их к производству по делам об административных правонарушениях <*>. Производство по делам об административных правонарушениях справедливо понимается как совокупность осуществляемых органами (должностными лицами) на основе закона процессуальных действий, состоящих в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях (собственно административная юрисдикция), а также в применении мер административно-процессуального обеспечения <**>.

<*> См.: Козлов Ю.М. Административное право России. М., 1999. С. 182 - 183.
<**> См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Государственное управление в области внутренних дел. М., 1997. С. 81.

Полагаем, что совершаемые уполномоченными органами в немалом объеме другие административно-процессуальные действия юрисдикционного содержания позволяют рассматривать и разрешать по существу дела об административных правонарушениях. К таким действиям можно отнести выявление и установление события правонарушения, сбор, исследование и первичную оценку обстоятельств и характера противоправных деяний, осуществление мер обеспечения административного производства, подготовку материалов дела <*>. Поэтому нецелесообразно понимать под производством по делам об административных правонарушениях только рассмотрение дела.

<*> См.: Гончарук С.Т. Указ. соч. С. 18.

Что же касается области дорожного движения, то здесь под производством по делам об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения, следует понимать совокупность процессуальных норм и деятельность органов, уполномоченных осуществлять производство (сотрудников ДПС и судей), урегулированную этими нормами, по всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела, разрешению его в соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В юридической литературе встречается понятие "элементы производства". Административный процесс рассматривается в качестве стройной системы, включающей в себя как разновидности процессов подчиненного порядка, так и составляющие указанные процессы элементы, содержащие динамико-временную и предметную характеристики - административно-процессуальные производства, процессуальные стадии, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим) <*>. Д.Н. Бахрах говорит о таких элементах, как цели производства по делам об административных правонарушениях; принципы; круг участников, их права и обязанности; система совершаемых действий, их последовательность, стадии производства; сроки совершаемых действий; виды и условия использования доказательств; подведомственность дел; содержание и порядок оформления процессуальных документов; виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения; порядок возмещения процессуальных расходов <**>.

<*> См.: Тищенко Н.М. Гражданин в административном процессе. Харьков, 1998. С. 12 - 14.
<**> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 518.

Полагаем, что среди основных элементов производства по делам об административных правонарушениях можно выделить задачи производства, его стадии, процессуальные сроки, а также участников производства (тех, кто вступает в правоотношения), их права и обязанности (процессуальные роли); виды и условия использования доказательств; процессуальные результаты производства.

Традиционно стадия понимается как часть процесса и равно входящего в него производства. В общетеоретическом аспекте "стадия" - это период, определенная ступень развития <*>. В юридическом смысле процессуальная стадия понимается как совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами по делу, принимаемыми компетентными органами <**>.

<*> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1996. С. 751.
<**> См.: Кобликов А.С. Учебник уголовного процесса. М., 1995. С. 11.

Как и любая разновидность юридического процесса, производство по делам об административных правонарушениях развивается во времени как последовательный ряд сменяющих друг друга фаз развития (стадий) <*>.

<*> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 540.

Анализ норм КоАП РФ позволяет вести речь о четырех стадиях производства по делу об административном правонарушении: возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении, пересмотр постановления и решения (факультативная стадия), исполнение постановления по делу об административном правонарушении <*>.

<*> Ряд авторов обозначают наличие пяти стадий производства (например, стадия рассмотрения дела и стадия принятия по делу решения) или даже шести - обжалования и опротестования. См.: Масленников М.Я. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1994. С. 14; Советское административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1985. С. 247; Якуба О.М. Указ. соч. С. 124 - 125.

Ученые предлагают свои названия стадий производства. Первую стадию называют установлением факта противоправного деяния и его фиксацией (возбуждением дела) <1>, административным расследованием и возбуждением дела об административном правонарушении <2>, административным расследованием <3>. Вторую стадию называют рассмотрением и разрешением дела по существу <4>, рассмотрением дела по существу и вынесением постановления <5>. Третья стадия - пересмотр дела и вынесение решения <6>, обжалование и пересмотр постановления <7>. Четвертую стадию практически все авторы называют исполнением постановления по делу.

<1> См.: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 17.
<2> См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 8.
<3> См.: Телегин А.С. Расследование административных правонарушений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984. С. 8.
<4> См.: Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Указ. соч. С. 9.
<5> См.: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 14; Телегин А.С. Указ. соч. С. 6.
<6> См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 8.
<7> См.: Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Указ. соч. С. 9.

Можно согласиться с мнением, что наименование начальной стадии - возбуждение дела об административном правонарушении - не соответствует ее содержанию (характеру процессуальных действий и решений) <*>. Возбуждение дела означает принятие решения начать его расследование при наличии признаков правонарушения. Далее происходит собирание и исследование материалов, имеющих отношение к совершенному правонарушению и личности правонарушителя, т.е. административное расследование. Поэтому, полагаем, начальную стадию производства можно обозначить как административное расследование.

<*> См.: Серебряков Я.В. Защитник в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 108.

В производстве по делу об административном правонарушении каждая стадия играет свою роль. Специфика заключается в том, что большинство из них по отношению к стадии рассмотрения - обеспечивающие. Например, первоначальная стадия производства призвана обеспечить процесс рассмотрения дела посредством сбора доказательств, процессуального оформления материалов и направления их по подведомственности компетентному органу <*>. Стадия пересмотра направлена на обеспечение законности в порядке обжалования или опротестования принятых постановлений <**>. А стадия исполнения направлена на реализацию уже вынесенного постановления по делу.

<*> См.: Телегин А.С. Указ. соч. С. 6.
<**> В юридической литературе встречается мнение ряда авторов о том, что обжалование и опротестование могут быть представлены в качестве самостоятельных стадий, что предопределяет возникновение шестистадийной структуры производства. См. об этом: Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972. С. 124 - 125; Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976. С. 47; и др.

Как отмечается в литературе, каждой стадии должны быть присущи следующие черты:

  1. стадия - самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи;
  2. стадия имеет свой особый круг участвующих субъектов;
  3. стадия - совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках). На каждой стадии существуют этапы - группы взаимосвязанных действий;
  4. каждая стадия оформляется процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности <*>;
<*> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 540 - 543.
  1. стадии органично связаны между собой, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше <*>;
<*> См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 8.
  1. стадия характеризуется определенным соотношением степени познания совершенного правонарушения государственным органом и изменениями в правовом статусе нарушителя <*>.
<*> См.: Шиндяпина М.Д. Указ. соч. С. 40.

Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой - качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления <*>. Наличие общей цели и позволяет вести речь о включении в понятие производства всех процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии.

<*> См.: Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Указ. соч. С. 9.

Все стадии производства по делам об административных правонарушениях взаимосвязаны, объединены общими задачами, указанными в ст. 24.1 КоАП РФ. К ним относится всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Большая часть этих задач решается на первых двух стадиях производства, поэтому в настоящей работе основное внимание уделено исследованию стадий административного расследования и рассмотрения по делам об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения <*>.

<*> Отдельные проблемы исполнения наказаний освещены в третьем параграфе главы второй, пересмотра постановлений по указанным делам - в третьем параграфе главы третьей. Существует точка зрения, согласно которой стадии пересмотра постановлений и решений и исполнения постановления по делу следует рассматривать как самостоятельные производства, так как перед ними стоят иные цели. См.: Гайдов В.Б. Производство по делам об административных правонарушениях: соотношение задач и стадий // Международные юридические чтения: Мат-лы науч.-практ. конф. Омск, 2003. С. 8.

В производстве по делу об административном правонарушении могут принимать участие различные категории лиц, которые в административно-правовой литературе именуются как "участник процесса" и "субъект процесса". В отдельных же случаях эти понятия трактуются как однозначные. При этом "субъект процесса" понимается как реальный носитель объективного права <*> и как активный участник управленческих отношений <**>.

<*> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 25 - 33.
<**> См.: Коваль Л.В. Административно-правовое деликтное отношение: Дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 1979. С. 348.

Подробно вопросы об участниках и субъектах процессуальных отношений рассматриваются в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, где под участниками процесса понимаются лица, наделенные правами для активного участия в расследовании и рассмотрении соответствующих видов дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц <*>.

<*> См.: Чечот Д.М. Участники гражданского процесса. М., 1960. С. 12.

В целом "субъект" - это собирательное понятие <*>, включающее в себя весь перечень возможных участников производства. Поэтому оно трактуется значительно шире, нежели "участник", поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения <**>.

<*> См. об этом: Тищенко Н.М. Указ. соч. С. 27 - 29; Карташов В.Н. Понятие и структура юридической деятельности // Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. Ярославль, 1989. С. 24.
<**> См.: Чечот Д.М. Субъективное право и формирование его защиты. Л., 1968. С. 16; Халфина Р.О. Общее учение о правонарушении. М., 1974. С. 31, 114 - 115.

Представляется, что нет необходимости разделять понятия "субъект" и "участник". Просто применительно к конкретному производству следует рассматривать тех участников, которые могут в нем участвовать и реально участвуют. Таким образом, для участника производства характерно наличие процессуальных прав и обязанностей, которые он может реализовать или реализует в конкретном производстве.

В юридической литературе традиционно участников производства по делам об административных правонарушениях подразделяют на несколько групп: 1) компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты; 2) субъекты, имеющие личный интерес в деле и не обладающие властными полномочиями (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, законные представители); 3) лица и органы, содействующие осуществлению производства, выявлению объективной истины (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые) <*>. Среди лиц, наделенных властными полномочиями, выделяют лиц, осуществляющих надзор за законностью производства (прокурор) <**>. В уголовном процессе суд выделяется в отдельную группу, чем подчеркивается значимость этого участника в процессе установления истины <***>. Правовой статус участников определен в гл. 25 КоАП РФ.

<*> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 526.
<**> См.: Телегин А.С. Указ. соч. С. 61.
<***> См.: Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М., 2002. С. 117.

Участники производства не только обладают потенциальными процессуальными правами и обязанностями, но и реально реализуют свой процессуальный статус в рамках конкретного дела.

Назначение, значимость того или иного участника административно-процессуальной деятельности, объем прав и обязанностей, процессуальное положение и формы участия его в деле находятся в непосредственной зависимости от того, какую процессуальную функцию он выполняет <*>.

<*> См.: Телегин А.С. Указ. соч. С. 59.

Полагаем, что особенности производства по делам об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения, обусловливают специальный статус сотрудников ДПС, выполняющих свои функции на всех стадиях производства и осуществляющих взаимодействие с иными участниками производства, среди которых врачи, проводящие освидетельствование водителей, и судьи, уполномоченные рассматривать дела данной категории.

Рассмотрим правовой статус некоторых участников производства по делам об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения.

Среди компетентных органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями по осуществлению производства по указанной категории дел, в соответствии с КоАП РФ выделяются:

  1. Сотрудники дорожно-патрульной службы, участковые уполномоченные милиции, иные сотрудники милиции, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ).
  2. От имени органов внутренних дел рассматривать дела вправе:

2.1. Начальник Государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.22, 8.23, 11.23, 12.1, 12.2, 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), 12.4 - 12.7, 12.9 - 12.34, 12.37, 19.22 (ч. 5 ст. 23.3 КоАП РФ). Кроме перечисленных должностных лиц уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в области дорожного движения сотрудники, имеющие специальное звание, государственные инспекторы безопасности дорожного движения, государственные инспекторы дорожного надзора, участковые уполномоченные милиции.

Административно-юрисдикционная деятельность - одна из важнейших функций милиции <*>, в том числе и ДПС. Законами и подзаконными актами на нее возложены задачи по обеспечению безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений <**>. Специфика решения этих задач усиливается необходимостью быстрого реагирования на совершаемые в указанных сферах правонарушения, поскольку они затрагивают интересы общества и многих граждан и нередко чреваты тяжкими последствиями <***>.

<*> См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 145.
<**> См.: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (ст. 2) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 360; N 32. Ст. 1231; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2964; 1999. N 14. Ст. 1666; N 49. Ст. 5905; 2000. N 31. Ст. 3204; N 46. Ст. 4537; 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 15; N 31. Ст. 3172; N 32. Ст. 3316; 2002. N 27. Ст. 2620; N 30. Ст. 3029; 2003. N 2. Ст. 167; N 27. Ст. 2700; N 28. Ст. 2880; N 52 (ч. 1). Ст. 5030.
<***> См.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. Л., 1975. С. 160.

Деятельность ДПС по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях отражает по своей сути все черты, присущие не только юрисдикционной деятельности, но и деятельности милиции. ДПС совмещает юрисдикционную деятельность с надзором за соблюдением специальных правил всеми участниками дорожного движения <*>.

<*> Совмещение юрисдикционной и надзорной деятельности характерно для органов внутренних дел в целом. См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Указ. соч. С. 82.

Выделим основные черты производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения:

  1. ответственность за результаты работы. На подразделения ДПС традиционно возложена ответственность за обеспечение безопасности дорожного движения, что и предопределяет сущность ее административно-юрисдикционной деятельности;
  2. сотрудники милиции обладают широким спектром полномочий по применению мер административного принуждения (административно-предупредительных, мер административного пресечения, административно-процессуального обеспечения и административного наказания). Специфика дел данной категории предопределяет наличие их специальной подготовки;
  3. необходимость четкого взаимодействия с врачами, проводящими освидетельствование водителей, и судьями. Особое значение имеет такой источник доказательств, как акт медицинского освидетельствования;
  4. должностные лица ДПС призваны исполнять постановления о лишении права управления транспортными средствами.

2.2. Судьи.

По общему правилу дела об административных правонарушениях, подведомственные судьям, рассматривают мировые судьи <*>.

<*> Подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения дел, отнесенных к компетенции судей районных (городских) судов, военных судов, арбитражных судов. Судьи районных (городских) судов рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, в том случае, если по делу проводилось административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.8, 12.35, 12.36, рассматриваются судьями, а по ч. 2 ст. 12.4, ч. 4 ст. 12.9, ч. 1 ст. 12.10, ч. 3 ст. 12.15, ч. 2 ст. 12.17, ч. 2 ст. 12.21, ст. 12.24, 12.26, ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ - в случаях, если должностное лицо, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, признав недостаточным назначение штрафа, передает его судье. Таким образом, существует совместная компетенция по рассмотрению административных дел в области дорожного движения.

  1. Прокурор. Спектр его процессуальных прав и обязанностей вытекает из норм Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <*> и норм КоАП РФ (ст. 25.11, 30.10, 30.11). Реализация многих положений КоАП РФ до сих пор вызывает затруднения у правоприменителей. Деятельность прокуратуры позволяет выявлять и устранять нарушения законодательства.
<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; N 47. Ст. 5620; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 30. Ст. 3029; N 40. Ст. 3853; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 30. Ст. 3101.

Однако практические работники, сотрудники прокуратуры отмечают несовершенство правового регулирования, выражающееся в том, что принесение протеста на вступившее в законную силу постановление, решение по результатам рассмотрения жалобы принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям (ч. 2 ст. 30.11 КоАП РФ). Зачастую информация о нарушениях законности появляется уже после вступления постановления в законную силу, что не позволяет оперативно на них реагировать. На наш взгляд, необходимо исключить ч. 2 ст. 30.11 КоАП РФ, предоставив право приносить протест прокурору на любое постановление и решение по делу об административном правонарушении. К лицам, содействующим осуществлению производства, выявлению объективной истины, можно отнести защитника, свидетелей, эксперта, специалиста, переводчика, понятых.

Проблема оказания юридической помощи по делам об административных правонарушениях - одна из самых актуальных.

Существенным шагом в развитии института защиты по делу об административном правонарушении стало появление новеллы, которая предусматривает, что не только адвокат, но и защитник лица, в отношении которого возбуждено дело (им может быть любое лицо с учетом требований ст. 25.12 КоАП РФ), вправе участвовать в административном процессе. Однако законом не определено, как привлекается "иное лицо", сможет ли оно оказать юридическую помощь, в каких случаях помощь защитника будет бесплатной и т.д.

Изучение дел об административных правонарушениях, проведенное автором, показывает, что в производстве по делам о правонарушениях последние практически не участвуют. Как уже отмечалось, в реализации норм об участии защитника в производстве по делам об административных правонарушениях обнаружился ряд проблем теоретического и практического характера, что существенно осложняет реализацию конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, а также защиту иных прав и интересов лиц, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях <*>.

<*> См.: Серебряков Я.В. Указ. соч. С. 4 - 5.

Можно согласиться со специалистами, что уровень правовой грамотности как обычных граждан, так и лиц, осуществляющих административное производство, невысок. Нередко должностное лицо не может надлежащим образом объяснить права, которыми обладает лицо, привлекаемое к административной ответственности <*>. И дело не только в некомпетентности, но и в нежелании создавать себе лишнюю работу, разъясняя ст. 25.5 КоАП РФ. Граждане же часто не понимают, что им предоставлено реальное право, которым можно и нужно воспользоваться. И хотя большая часть дел рассматривается в суде, судьи также не всегда разъясняют гражданам их права, ссылаясь на простоту дел.

<*> См.: Кобисская Т.В. Проблемы защиты прав граждан при привлечении их к административной ответственности // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2003. Ч. 2. С. 123 - 124.

На наш взгляд, главное - четко разъяснить лицу его право воспользоваться юридической помощью защитника, как с момента составления протоколов об административном правонарушении или административном задержании, так и в процессе рассмотрения дела.

Понятые как не заинтересованные в исходе дела участники призваны быть гарантом объективности и законности оформления процессуальных документов <*>. Они выполняют удостоверительную функцию, обеспечивая гарантии достоверности результатов процессуальных действий, а значит, и допустимости доказательств <**>.

<*> См.: Тищенко Н.М. Указ. соч. С. 23.
<**> См.: Селезнев М. Понятой или свидетель? // Законность. 1998. N 1. С. 35 - 38.

В уголовном процессе понятой - это субъект удостоверения. Все многообразие подходов к обоснованию необходимости института понятых можно свести к трем тезисам: 1) обеспечение соблюдения закона должностным лицом, проводящим следственное действие; 2) придание убедительности сведениям, полученным в ходе следственных действий с участием понятых; 3) возможность для суда проверить соответствие фактических данных, зафиксированных в протоколе следственного действия, обстоятельствам, имевшим место в действительности (в случае допроса понятых в качестве свидетеля) <*>.

<*> См.: Михайлов А. Институт понятых - архаизм российского уголовного судопроизводства // Законность. 2003. N 4. С. 29.

В полной мере это относится и к производству по делам об административных правонарушениях. Действующее законодательство пока не предусматривает присутствие понятых при составлении процессуальных документов. Однако, как правило, они принимают участие в этом, если лицо отказывается давать объяснения, расписываться в том, что ему разъяснены права и обязанности, подписать протокол об административном правонарушении, получить копию протокола. Правонарушитель может отказаться от прохождения освидетельствования, чем совершает правонарушение, предусмотренное ст. 12.26. В этих случаях КоАП РФ также не предусматривает их обязательного присутствия. Представляется, что сотрудники ДПС вправе рассчитывать на понятых как на будущих свидетелей. При отсутствии подписей нарушителя доказательственность протокола ставится под сомнение лицом, рассматривающим дело <*>.

<*> В уголовном процессе обоснованным представляется участие понятых "в качестве беспристрастных свидетелей законности действий следователя в ситуациях, когда расследованию оказывается противодействие путем отказа выполнить законные требования или предложения следователя, оказания сопротивления или неповиновения, если возникает необходимость применять процессуальное принуждение, существенно ограничивающее право граждан. Задача понятых - подтвердить законность действий следователя (дознавателя) и факт противодействия расследованию". Калугин А. Понятой в уголовном процессе // Российская юстиция. 1998. N 10. С. 11 - 12.

Закрепить обязательное присутствие понятых в этих случаях - значит обеспечить проверяемость доказательств, без чего невозможно прийти к однозначному выводу об их достоверности. Например, основанием для прекращения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении гражданина К. по ст. 12.26 КоАП РФ, послужило использование доказательств, полученных с нарушением закона. В протоколе об административном правонарушении отсутствовала подпись лица, записи об отказе от подписи также не было <*>.

<*> См.: Материалы проверки прокуратуры г. Омска. 2003 г.

Пожелания об участии понятых содержались в Методических рекомендациях по организации деятельности органов внутренних дел при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения <*> в п. 7: "...в случае отказа лица от подписания протокола, целесообразно, чтобы отказ от подписи был зафиксирован с участием понятых", в п. 27: "...в случаях невыполнения водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения... протокол составляется в присутствии двух понятых". Методические рекомендации по организации деятельности подразделений Госавтоинспекции при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения <**> рекомендуют протоколы об отстранении от управления транспортным средством, о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения составлять в присутствии двух понятых, в бланках соответствующих протоколов есть графы "понятые".

<*> См.: Письмо МВД России от 19 июня 2002 г. N 1/3582.
<**> См.: Письмо МВД России от 18 июня 2003 г. N 13/ц-72.

Думается, что необходимо дополнительно закрепить в КоАП РФ те случаи, когда при производстве процессуальных действий необходимо присутствие понятых, а именно: в случае отказа лица от подписания протокола об административном правонарушении и при выявлении правонарушений, предусмотренных ст. 12.26 КоАП РФ.

Полагаем, что некоторые авторы справедливо отмечают, что большинство участников административного производства характеризуют их функциональное неравенство между собой, которое определяется лидирующей ролью административно-юрисдикционных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Объем их процессуальных прав и обязанностей значительно превалирует и изначально неравнозначен, поскольку решение по делу принимается по одностороннему волеизъявлению должностного лица <*>.

<*> Например см.: Комарова Н.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в ОВД: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 42.