Мудрый Юрист

"Административно-территориальные единицы с особым статусом": под силу ли юриспруденции "искусство невозможного" после "искусства возможного" политики? (часть 2) *

и муниципальное право", 2010, N 8)

<*> Knyaginin K.N. Administrative-territorial entities with special status: is it possible to do anything in jurisprudence after everything possible was done in policy? (Part 2).

Княгинин К.Н., заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета (г. Красноярск), кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются юридические проблемы административно-территориальных единиц с особым статусом, образованных на территориях бывших автономных округов в составе края или области Российской Федерации; анализируются сложности юридического оформления этого статуса; определяются перспективы развития законодательства об административно-территориальных единицах с особым статусом.

Ключевые слова: федеративное устройство, образование нового субъекта Российской Федерации, административно-территориальное устройство, административно-территориальная единица, административно-территориальная единица с особым статусом.

The article covers juridical problems of administrative-territorial entities with special status which were constituted within the former autonomous national areas as a part of territories or regions of Russian Federation; the article analyses the difficulties of legal implementation of this status; the prospects of developing the legislation about administrative-territorial entities with special status are defined.

Key words: federative mechanisms, formation of a new constituent entity of the Russian Federation, an administrative-territorial system, administrative-territorial entity, administrative-territorial entity with special status.

Еще до реальных шагов по объединению сложносоставных субъектов Российской Федерации в один новый субъект ученые, которые говорили о возможном будущем вхождении территорий автономных округов в "материнские" субъекты Федерации на условиях сохранения этими территориями какого-то специального статуса, высказывали некоторые суждения относительно типа этого статуса <1>. Так, в конце 1990-х годов в качестве одного из вариантов разрешения противоречий, существующих в сложносоставных субъектах Российской Федерации, С.А. Авакьян называл превращение "упраздняемых" автономных округов в "национальные административные районы в составе соответствующих краев и областей" <2>, а Н.А. Филиппова - "сохранение" за автономными округами статуса "обычных административных автономий в составе субъектов Федерации" <3>.

<1> В.Н. Лысенко предлагал для автономных округов, не способных "быть полноценными субъектами Федерации и выделиться из состава краев и областей", "вернуться в "родительский дом", но не как субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением" (см.: Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. N 8. С. 16). Это предложение сложно однозначно интерпретировать. В нем можно, например, увидеть идею реорганизации Российской Федерации по канадскому или австралийскому образцам, предусматривающим существование наряду с "полноценными" субъектами федераций (провинциями или штатами) так называемых территорий - образований, находящихся в большей зависимости от федеральных органов власти. Но могут ли такие "территории" входить в субъекты федераций? Вхождение округов-"территорий" в субъекты Российской Федерации - "родительские дома" породило бы конструкцию, превосходящую, пожалуй, своей алогичностью конструкцию сложносоставного субъекта Российской Федерации.
<2> См.: Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 281.
<3> См.: Филиппова Н.А. Конституционно-правовой статус автономных округов в составе сложноустроенных субъектов Федерации: проблемы совершенствования // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Из-во УрГЮА, 1999. N 4. С. 27.

В целом предлагающаяся сегодня оценка характера образованных административно-территориальных единиц с особым статусом не продвигается дальше приведенных выше высказываний о возможной природе территорий автономных округов, которые, как прогнозировалось, могли бы войти в состав "материнских" субъектов Федерации в виде специальных территориальных образований. Так, можно встретить утверждение, что Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" не содержит положений, "позволяющих четко понимать, в чем заключается особый статус Коми-Пермяцкого округа", но в любом случае "либо это единое муниципальное образование, либо территория с национальным статусом, либо особенность организации и осуществления государственного управления" <4>. Высказано мнение, что "существует правовая возможность" избрать один из двух вариантов определения особого статуса административно-территориальных единиц, образованных на территориях бывших автономных округов, а именно объявить их "низшим звеном государственной власти" и тем самым взять за основу при раскрытии понятия "особый статус" "принципы административной автономии" или же сконструировать административно-территориальные образования с особым статусом как единое муниципальное образование <5>. Однако часто единственно возможной юридической формой для административно-территориальных единиц с особым статусом называется "автономия" <6>, либо, в несколько уточненном варианте, - "административная автономия" <7>, либо "административная автономия этносов" (для территорий, в которых этнические группы составляют большинство населения или его значительную часть) и "административная автономия для населения округа в целом" (там, где этнические группы не составляют значительной части населения) <8>.

<4> См.: Исаева Н.Г. Пермский край в системе российского федерализма: образование и перспективы развития: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2008. С. 22.
<5> Машьянов Н.В. Административно-территориальная единица с особым статусом как категория конституционного права // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2006. N 3. С. 150. Таким же образом рассуждает и В.А. Кочев, который, правда, говорит о том, что в настоящее время "бесспорным" является вариант определения статуса анализируемой административно-территориальной единицы на "принципах административной автономии", но гипотетически возможен и вариант конструирования этой административно-территориальной единицы и как "единого муниципального образования" (см.: Кочев В.А. Основы конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации: Учеб. пособие. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 2007. С. 113 - 114).
<6> В этой связи можно указать на мнение О.Е. Кутафина, посчитавшего, что образование административно-территориальных единиц с особым статусом означает возникновение на территории России "нового вида автономии" - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации (см.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 450 - 451). К приведенному суждению О.Е. Кутафина присоединились С.Н. Харючи (см.: Харючи С.Н. Развитие законодательства о защите прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 21) и Э.Д. Дымберова (см.: Дымберова Э.Д. Основные тенденции выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 26).
<7> Б.Д. Дамдинов заключает, что "наиболее приемлемым для округов (прекративших существование в качестве субъектов Федерации. - К.К.) является статус автономного территориального образования". Сравнивая далее так называемые политическую и административную автономии, автор пишет, что для указанных административно-территориальных единиц, опять-таки, "более приемлемой" представляется административная форма территориальной автономии (см.: Дамдинов Б.Д. К вопросу об особом статусе автономных округов в объединенных "сложносоставных" субъектах Российской Федерации: проблемы теории // Сибирский юридический вестник. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2006. N 1. С. 26 - 28). Позднее Б.Д. Дамдинов указывал, что "административно-территориальные единицы с особым статусом ближе к автономным территориальным образованиям в их административной форме, нежели к обычным административно-территориальным единицам", и что "эти автономии образованы по национальному признаку, т.е. являются национально-территориальными автономиями", но при этом оговаривался, что последняя характеристика этих образований носит дискуссионный характер (см. Дамдинов Б.Д. Административно-территориальные единицы с особым статусом: проблемы теории // Сибирский юридический вестник. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2009. N 3. С. 31).
<8> См.: Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 8. Надо отметить, что сформулированные данным автором суждения противоречивы. Вроде бы "автономию этносов", противополагаемую "административной автономии населения в целом", все-таки предлагается организовывать в местах компактного поселения этносов на территории соответствующего округа. Получается, если "этническое" население будет в округе в абсолютном или относительном большинстве, то "административную автономию" округ в целом получить уже не может? "Административную автономию населения в целом" округ может получить только в случае, если "титульное" население в нем окажется в заведомом меньшинстве?

Федеральный законодатель, поименовав эти территориальные образования административно-территориальными единицами, однозначно отнес их к соответствующему, одному из трех имеющихся в Российской Федерации, классов внутригосударственных территориальных образований, исключив возможность рассматривать их в качестве разновидностей территориальных образований других видов, а именно субъектов Федерации (хотя бы и "усеченных" в своем статусе) и муниципальных образований (в том числе обладающих специальным, например "расширенным", статусом). Поэтому предложение усматривать особый статус данных территорий в том, что они стали <9> или потенциально могут стать муниципальными образованиями, пусть и какими-то "едиными", нельзя признать вытекающим из логики, зафиксированной в "объединительных" федеральных конституционных законах. Кроме того, само по себе объявление территории бывшего автономного округа тем же "единым муниципальным образованием" еще не придаст ее особому статусу должной определенности, поскольку в действующем российском законодательстве возможность конструирования таких муниципальных образований не предусмотрена, их статус не регламентирован <10>. Здесь придется сделать одну оговорку. Нет оснований наделять административно-территориальные единицы с особым статусом качествами муниципального образования в свете действующего российского законодательства. Но гипотетически возможен вариант такого реформирования этого законодательства, который приведет к образованию в границах этих административно-территориальных единиц муниципальных образований, вероятно, какого-то нового типа. К этому вопросу еще вернемся ниже.

<9> Высказано мнение о том, что "автономные округа после объединения в единый субъект РФ превращаются в административно-территориальные единицы - муниципальные образования. Соответственно происходит передача полномочий от прежних государственных органов власти автономных округов к новым органам власти на уровне муниципальных районов" (см.: Жидких В.А. Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития: Автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2009. С. 42).
<10> Само по себе понятие "единое муниципальное образование", статус которого предлагается "примерить" к административно-территориальным единицам с особым статусом не только в теории, но и в региональном законодательстве, например в пункте 2 статьи 38 Устава Пермского края (Собрание законодательства Пермского края. 2007. N 5. I часть), в свете функционирующего законодательства не поддается однозначной расшифровке. Это понятие использовалось как полулегальное в период действия отечественного законодательства о местном самоуправлении предшествующего поколения для обозначения муниципальных образований в статусе районов, в которых местное самоуправление строилось как одноуровневое - только на уровне района, а на уровне так называемых поселений муниципальные образования в этих ("единых") муниципальных образованиях не создавались. Б.Д. Дамдинов пишет о своеобразной модели особого статуса, принятой в Красноярском крае, "где пошли по варианту, предусмотренному в п. 2 ст. 17 Красноярского ФКЗ, когда в границах административно-территориальных единиц с особым статусом были созданы единые муниципальные образования" (см.: Дамдинов Б.Д. Административно-территориальные единицы с особым статусом: проблемы теории // Сибирский юридический вестник. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2009. N 3. С. 30). Но на территориях Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов Красноярского края, если отталкиваться от более или менее принятого смысла используемых понятий, созданы не "единые муниципальные образования", а обычные, но только очень крупные по территории муниципальные районы. Местное самоуправление на поселенческом уровне на территориях этих муниципальных районов функционирует. Единое муниципальное образование в приведенном здесь понимании образовано на территории Северо-Енисейского района Красноярского края в соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа". В силу предписания пункта 3 статьи 17 указанного Закона фактически в специфическое городское единое муниципальное образование превращен и город Норильск Красноярского края, объединивший территории трех городов (Норильска, Талнаха и Кайеркана), каждый из которых должен бы был быть самостоятельным муниципальным образованием, очевидно, одного типа (уровня) - городским округом. Видимо, авторы идеи организации административно-территориальных единиц с особым статусом в виде единых муниципальных образований исходят из какой-то иной трактовки последнего понятия, о сути которой сегодня можно только гадать. Может быть, все-таки они имеют в виду под едиными муниципальными образованиями просто большие или даже очень большие по территории, а иногда и по населению муниципальные районы?

Не продвигает принципиально вперед доктрину, а главное - практику и предложение рассматривать административно-территориальные единицы с особым статусом в виде каких-то этнических или национальных территорий (округов, районов и т.д.). Формально действующее федеральное законодательство не препятствовало и не препятствует избранию такого варианта. Конструкция национальных административно-территориальных единиц (сельсоветов, поссоветов, районов и, до определенного времени, округов) активно использовалась в советском законодательстве 1920-х - 1930-х годов, но она не получила ни тогда, ни позднее сколько-нибудь исчерпывающего нормативного оформления. Точно так же как попытка вернуться в начале 1990-х годов к этим идеям, когда были образованы национальные немецкие районы в Алтайском крае и Омской области <11>, как представляется, не повлекла за собой придания институту национальных административно-территориальных единиц какого-то внятного содержания. Если за указанием на то, что "особость" статуса интересующих нас административно-территориальных единиц заключается в их "национальной (этнической)" природе, не преследует нормативного определения каких-то вытекающих из этого элементов данного статуса, то его объявление "национальным" будет приданием ему еще одной формальной характеристики, дополняющей даже несколько менее формальную сегодняшнюю характеристику статуса как "особого". Все-таки какие-то элементы "особого" статуса можно "вывести" из действующего федерального законодательства. "Национальный" же статус административно-территориальных образований в федеральном законодательстве закреплен в актах, посвященных всего двум отдельным территориям, причем исключительно в виде указания на национальный характер в "добавке" к их наименованиям. Параметры "национального" статуса территорий в его недекларативном варианте, придай его административно-территориальным единицам с особым статусом, придется конструировать в законодательстве, как принято говорить, с нуля <12>.

<11> См.: Указ Президиума ВС РСФСР от 1 июля 1991 г. "Об образовании Немецкого национального района в Алтайском крае" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 939; Указ Президиума ВС РФ от 17 февраля 1992 г. N 2368-1 "Об образовании Азовского немецкого национального района в Омской области" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 9. Ст. 427.
<12> Можно, конечно, пытаться использовать в этом деле опыт некоторых субъектов Российской Федерации, создающих на своей территории национальные административно-территориальные единицы. Однако образованные в соответствии с законодательством наиболее продвинувшиеся в создании национальных территориальных образований Республики Саха (Якутия) органы власти (в республиканском законодательстве они не названы ни государственными, ни муниципальными) национальных административно-территориальных единиц как-то "впишутся" в рамки, обозначенные федеральным законодательством, если под ними будут пониматься органы территориального общественного самоуправления (см.: Закон Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 г. 207-3 N 419-111 "О статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) (новая редакция) (в ред. Закона РС(Я) от 27.12.2006 419-3 N 855-111 // Ил Тумэн. 2005. N 6. 18 февраля)). Правда, как видно из норм указанного Закона, в Республике Саха (Якутия) эти органы предполагается образовывать в качестве имеющих территориальными пределами действия различные территории, вплоть до территорий районов (улусов). Едва ли образование органов с таким статусом можно будет считать реализацией идеи "того самого" особого статуса административно-территориальных единиц, образованных на базе бывших автономных округов.

Ничего определенного не добавит пониманию природы административно-территориальных единиц с особым статусом и объявление их "автономиями", в том числе с указанием на то, что эти "автономии" являются "административными" или какими-то иными. Дело, во-первых, в том, что действующее российское законодательство не закрепляет никаких ориентиров конструирования элементов специального статуса автономных территориальных образований. Более того, сегодня понятие "автономный" легально употребляется в отношении лишь пяти субъектов Российской Федерации (одной автономной области и четырех автономных округов), а не административно-территориальных единиц. При этом положения федеральной Конституции в их принятой интерпретации указывают на то, что субъекты Российской Федерации - "автономии" имеют стандартный (по отношению к неавтономным субъектам Федерации), а не особый статус. Определив административно-территориальные единицы с особым статусом в качестве "автономий" в любой форме, мы все равно будем вынуждены конструировать в законодательстве их объявленный "автономным" статус с фактически все с того же нуля.

Но, во-вторых, и здесь мы подходим едва ли не к ключевому в методологическом отношении моменту, в традиционном для теории юриспруденции понимании "автономия" не является термином, которым можно назвать "типовое" внутригосударственное территориальное образование в Российской Федерации, да и любом ином государстве. Этих "типовых" внутригосударственных территориальных образований теоретически можно выделить лишь три, обозначив их используемыми в российском законодательстве терминами: субъект Федерации, административно-территориальное образование (административно-территориальная единица) и муниципальное образование <13>. Образно говоря, эти понятия могут выступать именами существительными и в русском языке, и в юриспруденции при обозначении внутригосударственных территориальных образований, но понятие "автономия", будучи именем существительным в русском языке, в юриспруденции при характеристике этих территориальных образований может использоваться лишь как имя прилагательное, так как с его помощью можно раскрыть только дополнительные видовые признаки данных образований: если "субъект Федерации", "административно-территориальное образование" и "муниципальное образование" есть "предметы" из ряда "кто-что?", то "автономия" есть характеристика таких "предметов" из ряда "какой-какое?" <14>. По крайней мере применительно к административно-территориальным и муниципальным образованиям определение их в качестве автономных, опять-таки, в соответствии с принятой в доктрине и конституционной практике традицией означает ту самую "особость" последних, заключающуюся в более широком и (или) более гарантированном их статусе по сравнению со статусом ординарных административно-территориальных или муниципальных образований ("автономность" субъекта Федерации по общему правилу должна в конституционном праве означать некоторую ограниченность его статуса по сравнению с "обычным" субъектом Федерации).

<13> Не во всех государствах эти внутригосударственные территориальные образования могут наличествовать в полном наборе. В унитарных государствах, естественно, нет субъектов федерации. Количество уровней (звеньев) этих единиц в разных странах может отличаться по крайней мере для административно-территориальных и муниципальных образований. Да и территориальное "наложение" сеток этих единиц друг на друга может быть разным. Кроме того, различение тех же муниципальных образований и административно-территориальных единиц низового уровня (низовых уровней) в теории и законодательстве многих государств, в отличие от российской теории и российского законодательства, не проводится.
<14> Б.Д. Дамдинов при определении сущности административно-территориальных единиц с особым статусом исходит из посылки, что "мировой опыт территориальной организации публичной власти" показывает, что можно выделять "следующие виды внутригосударственных публично-территориальных образований: муниципальные образования различных форм, административно-территориальные образования, автономные территориальные образования и субъекты федерации" (см.: Дамдинов Б.Д. К вопросу об особом статусе автономных округов в объединенных "сложносоставных" субъектах Российской Федерации: проблемы теории. С. 26). Включение в предложенный ряд понятия "автономное территориальное образование" как обозначающего однопорядковое явление представляется неудачным. Само последующее отнесение указанным автором административно-территориальных единиц с особым статусом к числу "административных автономий" идет вразрез с предлагаемым им рассмотрением административно-территориальных образований и автономных территориальных образований в качестве "параллельных" территориальных институтов. Если, конечно, вопреки формулировкам "объединительных" федеральных конституционных законов автор не отказывается следовать пониманию этих территориальных образований как административно-территориальных единиц. В.В. Иванов предлагает территориальные образования подразделять на административные, автономные и государственные или государствоподобные (см.: Иванов В.В. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. N 11. С. 45). Как можно понять, это деление осуществлено на основе такого критерия, как теоретическая оценка качеств статуса территориального образования с точки зрения характера его гарантированности и пределов самостоятельности соответствующего территориального образования по отношению к публичной власти вышестоящего уровня. Такая классификация территориальных образований является самостоятельной. Ее можно назвать неформальной в отличие от формального деления территориальных образований на субъекты федераций, административно-территориальные единицы, муниципальные образования в зависимости от присвоенного территориям официального статуса. В рамках данной классификации даются как раз качественные характеристики этих "формальных" территориальных образований. Представить ее можно в виде степеней самостоятельности территорий (административное образование - территория с низким уровнем самостоятельности, автономное - со средним, государственное - с высоким).

В свете сказанного вряд ли стоит отрицать намерение федерального законодателя, который не использовал прямо понятия "автономия" или "автономный", оформить статус административно-территориальных единиц с особым статусом как автономных, т.е. имеющих более широкий (более гарантированный) статус, чем ординарные российские административно-территориальные единицы. Но почему же в теории и в законодательной практике возникают проблемы конструирования "статусного расширения" для этих территориальных образований сверх предусмотренного "объединительными" федеральными конституционными законами? Главная причина тупика, в котором оказываются доктринальные и законотворческие попытки "обустройства" административно-территориальных единиц с особым статусом, в отечественной юридической науке пока, как представляется, внятно не диагностирована.

Дело же в том, что "осязаемые" полноценные, позволяющие выступать "каркасными" при построении системы публичной власти территориями юридические статусы в России имеют лишь два типа внутригосударственных территориальных образований: субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. У этих территориальных образований имеются реальные закрепленные законодательно полномочия, полноценные структуры публичных органов, и представительных, и исполнительных, собственное имущество, бюджет и т.д. Административно-территориальные же единицы (образования) стоят в этом ряду особняком. Их сегодняшний статус весьма специфичен. Правильнее даже говорить, что этот статус на фоне статусов перечисленных выше территориальных образований в сложившейся в России системе территориального деления и организации публичной власти фактически отсутствует. Данная проблема в отечественных теоретических источниках если и обозначается, то преимущественно на уровне, если так можно сказать, "ощущений". Констатируется, например, тот факт, что "в настоящее время двухуровневая территориальная модель местного самоуправления фактически вытеснила такие административные единицы, как сельсовет, район, им подобные" и "в результате в значительной мере "провисло" законодательство субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве" <15>. Фактически современные административно-территориальные единицы типа тех же районов (уездов и т.д.) превратились с известной точки зрения из универсальных территориальных образований "каркасного" типа, на базе которых создавался и функционировал полноценный уровень публичной власти общей (универсальной) компетенции, в специальные территории, используемые для организации в их границах специализированного государственного управления (налогового, судебного, прокурорского и т.д.), преимущественно федерального, в отдельных немногочисленных отраслях и сферах. Мешает осознанию этого факта помимо присущей любой доктрине инертности, которая часто продолжает видеть привычное в сохраняющихся формах, но изменившемся содержании, очевидно, то, что система административно-территориальных единиц в нашей стране остается всеохватывающей, на эти единицы как на стандартные делится вся территория Российской Федерации (всех субъектов Федерации), в то время как специализированные административно-территориальные единицы принято было понимать как нестандартные или, можно сказать, внесистемные, создаваемые на каких-то специальных отдельных территориях. Кроме того, не столь уж редким является безосновательное в свете действующего конституционного законодательства и его официальной интерпретации и неразличение муниципальных образований и административно-территориальных единиц, приводящее к перенесению на последние территориальные образования статуса и характеристик первых <16>. Это обстоятельство также "маскирует" природу и статус современных российских административно-территориальных единиц.

<15> Кокотов А.Н. Некоторые направления современных конституционно-правовых исследований // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 4. С. 4.
<16> В своем Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1) федеральный Конституционный Суд подчеркивал отличие современного российского административно-территориального деления от муниципально-территориального, отличие административно-территориальных единиц от муниципальных образований. Любопытный пример смешения административно-территориального и муниципально-территориального устройства применительно именно к административно-территориальным единицам с особым статусом можно обнаружить в Постановлении Законодательного Собрания Красноярского края от 10 июля 2007 г. N 2-318П "О предложениях Совету администрации Красноярского края в связи с принятием Закона края "О межбюджетных отношениях в Красноярском крае" (Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. N 39(191). 13 августа). В подпункте 1.1 данного Постановления указано: "...до 1 июля 2008 года привести в соответствие с действующим законодательством нормативную правовую базу, определяющую межбюджетные отношения Красноярского края, Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов с учетом их особого статуса". Однако Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский муниципальные районы как муниципальные образования никакими особыми статусами не наделялись. Особым статусом обладают административно-территориальные единицы, образованные на территориях бывших Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, ставшие в Красноярском крае административными районами.

Итак, "объединительные" федеральные конституционные законы предлагают конструировать особый статус территорий бывших автономных округов в качестве специальной разновидности статуса современной российской административно-территориальной единицы, статус которой сегодня можно определить, если воспользоваться получившим известность неологизмом, как "околонолевой" <17>. "Штатное" формирование особого статуса анализируемых административно-территориальных единиц могло бы быть уподоблено прививке дополнительных веток на "базовый" ствол. Но так как статус российских административно-территориальных единиц составляют элементы, из которых "ствол" невозможно сформировать, "прививка" заменяется попытками приживления какого-то количества не имеющих корней веток непосредственно в бесплодную почву. Неудивительно, что соответствующие потуги не приносят значимых результатов. Любой особый статус любой отечественной административно-территориальной единицы в условиях сложившейся системы территориальной и публично-властной организации России, отраженной в основополагающих правовых актах, останется юридической конструкцией "начальной пустоты с некоторыми добавками".

<17> Дополнительно "обнуляет" административно-территориальный статус рассматриваемых единиц тот факт, что большинство из них (кроме административных районов в составе Красноярского края) являются к тому же нетипичными для современного российского территориального устройства административно-территориальными единицами, представляющими собой конгломерат нескольких типичных административно-территориальных единиц - районов. Нуждается еще в каком-то специальном прояснении вопрос о том, могут ли быть перенесены на эти административно-территориальные единицы статусные элементы типичных российских административно-территориальных единиц.

Если все-таки не отказываться от идеи превращения статуса административно-территориальных единиц, образованных на территориях бывших автономных округов, во что-то "осязаемое", то этот особый статус должен конструироваться не только в части "веток-добавок", но и части того самого упоминавшегося и отсутствующего у статуса современных российских административно-территориальных единиц "ствола". Однако в сложившейся к сегодняшнему дню ситуации сложно предложить конструкцию особого статуса территорий бывших автономных округов, которая была бы "стволовой" и которая одновременно могла бы вписаться в жестко заданную систему территориального деления, соответствующую трем обособленным уровням публичной власти: федеральному, субъектов Федерации и местному. Ведь каких-либо промежуточных территориально-властных звеньев между теми же субъектами Федерации и муниципальными образованиями эта система не предусматривает. В то же время территории бывших автономных округов (если их рассматривать в качестве "каркасных", а не специальных, в значении вспомогательных, публичных территориальных образований) теоретически должны бы были выступать основой именно промежуточного (между субъектом Федерации и муниципальными районами и/или городскими округами) уровня публичной власти. Гипотетически возможные решения о придании анализируемым административно-территориальным единицам "стволового" статуса придется оформлять посредством федеральных законов, вносящих реформаторские изменения во множество фундаментальных федеральных конституционных и федеральных законов (об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации и об общих принципах организации органов местного самоуправления, об основных гарантиях избирательных прав, а также Бюджетный, Гражданский, Налоговый и многие другие кодексы, об основах судебной системы и т.д.), в случае придания этим изменениях радикального характера даже в федеральную Конституцию. С помощью уставов и законов субъектов Российской Федерации, учитывая законодательные полномочия этих субъектов, статус указанных административно-территориальных единиц может прирастать только в части тех самых "добавок" к "бесствольной субстанции", притом немногочисленных, но как статус со "стволовыми" элементами его, увы, посредством региональных актов можно и не пытаться компоновать.

Приступая к попытке доктринального проектирования статуса административно-территориальных единиц с особым статусом как статуса "каркасных" территорий, нужно помнить о нескольких исходных моментах. Во-первых, российская публичная власть организована в соответствии с конституционными началами "двоично": всякая публично-властная компетенция и всякий публичный орган является либо государственным, либо муниципальным. Во-вторых, "каркасные" уровни публичной власти представлены федеральным, субъектов Федерации и муниципальным уровнями, последний из которых, в свою очередь, может быть цельным (городские округа и отмеченный выше Северо-Енисейский муниципальный район Красноярского края) или распадаться на два самостоятельных уровня: муниципально-районный и поселенческий. В-третьих, предметы ведения и полномочия современной российской публичной власти представляют собой замкнутую и исчерпывающую систему, не подлежащую расширению на каких-то территориях таким образом, чтобы, например, в пределах некоего специального территориального образования возможно было соответствующие органы публичной власти наделять некой специально скомпонованной для них компетенцией, являющейся дополнительной по отношению к суммарной компетенции публичной власти федерального, субъектов Федерации или муниципального уровня на "обычных" территориях <18>. В-четвертых, распределение предметов ведения и полномочий между государственными и муниципальными органами должно быть одинаковым на всей территории России, из чего вытекает, что невозможно на какой-то территории страны создать государственные органы и объявить принадлежащими им и соответственно государственными те предметы ведения и полномочия, которые объявлены для прочих территорий муниципальными, как и наоборот. Аналогичный принцип положен и в основу распределения предметов ведения и полномочий и между федеральными и субъектов Федерации государственными органами <19>.

<18> Речь в данном случае идет, естественно, об организации публичной власти в "нормальной" ситуации. Законодательство предусматривает обретение органами публичной власти некоторых дополнительных полномочий в чрезвычайных ситуациях, в том числе и в пределах каких-то территориальных образований.
<19> Использование конституционного института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а равно договорное "перераспределение" полномочий между федеральными и субъектов Федерации органами не предполагает изменения "уровневой" природы передаваемых полномочий. Эти полномочия, будучи переданы для реализации органам иного уровня публичной власти, юридически продолжают считаться принадлежащими изначально определенному для них уровню публичной власти.

Если не порывать со сформулированными принципами организации публичной власти в Российской Федерации, то придется констатировать, что административно-территориальные единицы с особым статусом теоретически могут выступать территориальной основой либо государственной, либо муниципальной публичной власти "каркасного" типа, причем в какой-то конкретной форме той или другой, но не какой-то новой либо смешанной публичной власти, и что предметы ведения и полномочия публичной власти этой единицы придется комплектовать исключительно из "наборов" предметов ведения и полномочий, закрепленных за каким-то одним уровнем публичной власти (федеральным, субъектов Федерации или муниципальным), а не из каких-то дополнительных "внеуровневых" предметов ведения и полномочий, как и не из "разноуровневых" предметов ведения и полномочий.

С этой связи следует признать дефектной идею создания на базе административно-территориальных единиц с особым статусом "каркасного" уровня российской публичной власти некоего неизвестного сложившемуся отечественному государственному устройству и действующему конституционному законодательству уровня. Эту идею и буквально, и образно можно назвать идеей "прорыва" государственно-территориального устройства современной России "в четвертое измерение" (в дополнение к имеющимся трем "измерениям": федеральному, субъектов Федерации и муниципальному). Фактически именно в это "измерение" призывают прорываться те, кто, как отмечалось выше, предлагает использовать административно-территориальные единицы с особым статусом в качестве территориальной основы полноценного универсального уровня публичной власти "каркасного" типа, предполагающего формирование соответствующих самостоятельных окружных или, точнее, "единичных" представительных и исполнительных органов, вытекающее из этого проведение окружных ("единичных") выборов, референдумов, образование окружных ("единичных") бюджетов и т.д.

Формально этот "прорыв" осуществляется под "прикрытием" выводов Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в его Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". В пункте 2 резолютивной части этого Постановления утверждается, что "образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов)" в Удмуртской Республике следует признавать "не противоречащим Конституции Российской Федерации". Из формулировок же мотивировочной части Постановления видно, что по крайней мере исполнительные органы данных административно-территориальных единиц предлагается рассматривать в качестве "самостоятельных исполнительных органов государственной власти именно данной административно-территориальной единицы", а не в качестве "структурных подразделений вышестоящего (республиканского) органа власти" (такой вывод прямо не сформулирован в Постановлении в отношении "допустимых", по утверждению авторов Постановления, представительных органов указанных административно-территориальных единиц, но эти органы и теоретически невозможно представить в виде структурных подразделений каких-то органов власти субъекта Федерации). Государственную же власть административно-территориальных единиц в Постановлении предлагается рассматривать в качестве государственной власти самостоятельного, отличного от республиканского уровня. Однако данные суждения были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации, что называется, по инерции, на основе представлений о традиционном для советского периода пирамидальном территориальном устройстве, которое невозможно было представить без районного звена "каркасного" типа. В тот момент не была до конца осознана принципиально новая ситуация в отечественном территориальном устройстве и организации публичной власти, возникшая на основе федеральной Конституции и предполагающая ту самую "двоичность": на территориальном уровне публичная власть все равно должна быть либо государственной (федеральной или субъекта Федерации), либо муниципальной, но не какой-то самостоятельной публичной властью административно-территориальной единицы районного уровня <20>.

<20> Надо указать, что формулировки анализируемого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" о природе органов публичной власти административно-территориальных единиц внутренне противоречивы. С одной стороны, как отмечалось, Конституционный Суд предлагал рассматривать "немуниципальные" органы административно-территориальных единиц самостоятельными, а не структурными подразделениями "вышестоящих (республиканских)" органов, но, с другой стороны, эти органы административно-территориальных единиц все-таки в Постановлении объявлялись входящими в систему органов государственной власти субъекта Федерации: "система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики". Ответ на вопрос о том, как орган может быть частью системы органов государственной власти Республики, но при этом не быть структурной частью республиканских органов, едва ли возможно дать, если придерживаться правил формальной логики.

Подтверждением правильности именно такой постановки вопроса служит ситуация, которая складывалась в субъектах Российской Федерации, пытавшихся организовывать местное самоуправление исключительно на поселенческом уровне и создавать "немуниципальные" органы публичной власти в тех же районах до принятия федерального законодательства о местном самоуправлении последней генерации. Статус районов как таких административно-территориальных единиц оказывался "ненаполненным", природа же районных органов в свете конституционного законодательства оставалась непонятной. Как подмечено, в Курской области, имевшей в тот период одноуровневую (поселенческую) систему местного самоуправления, при которой административные районы не имели статуса муниципальных образований, эти районы оказались "публично-властными территориальными образованиями с неопределенным статусом". При этом "в районах Курской области существовали представительные органы, которые по своему статусу были государственными органами, а администрации районов фактически формировались органами исполнительной власти Курской области" <21>.

<21> См.: Колпаков Н.В. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах Центрального федерального округа // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 11. С. 15. Заметим, что описанная автором цитируемой работы "курская" модель формирования районных исполнительных органов не соответствовала пониманию природы этих органов, предложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". В этом Постановлении назначение и освобождение от должности главы районной администрации и его заместителей было объявлено не относящимся к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики, поскольку иное нарушало бы положения статей 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации, согласно которым "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий".

Итак, "прорыв в четвертое измерение" на деле должен быть "прорывом" через действующую федеральную Конституцию. Если проводить в жизнь решение о необходимости создания на базе административно-территориальных единиц с особым статусом особого уровня, Конституцию неизбежно придется изменять. Причем изменения потребуется вносить, видимо, в предписания первой главы Конституции ("Основы конституционного строя"), которая и закладывает основы трехуровневой публичной власти в Российской Федерации и блокирует конструирование четвертого такого уровня. Надо признать, что административно-территориальные единицы с особым статусом, рассматриваемые в качестве территориальной основы осуществления государственной власти, что называется, обречены в свете действующей Конституции Российской Федерации пребывать в статусе "вспомогательных" территориальных образований, в границах которых организуется какое-то специализированное "сферное" или отраслевое управление (федеральное и (или) субъектов Федерации). Новый, самостоятельный по отношению к имеющимся федеральному и субъектов Федерации уровень государственной власти на базе этих административно-территориальных единиц не создать, ибо в рамках положений федеральной Конституции невозможно предусмотреть "внефедеральную" и "внесубъектную" компетенцию публичной власти этих единиц. Попытки же перенесения на уровень этих административно-территориальных единиц осуществления каких-то полномочий тех же субъектов Российской Федерации, сопровождаемое созданием на этом уровне системы самостоятельных представительных и исполнительных органов государственной власти, собственного бюджета и т.д., будут де-факто и де-юре означать воссоздание на этих территориях субъектов Российской Федерации, пусть, может, и с урезанным статусом. По сути, это будет означать возвращение к конструкции сложносоставных субъектов Федерации, разрушение которой и было целью объединения автономных округов с "материнскими" субъектами Российской Федерации.

Относительно менее "законодательно-затратной" (масштабной, но затрагивающей, вероятно, только федеральное законодательство, а не федеральную Конституцию) была бы реформа территориального устройства России, при которой в качестве донорского по отношению к особому статусу анализируемых административно-территориальных единиц рассматривался бы статус муниципальных образований. Хотя административно-территориальные единицы, как указывалось выше, правильнее отделять от муниципальных образований, можно в сугубо научно-экспериментальных целях сделать допущение о том, что формулировка "объединительных" федеральных конституционных законов об особом статусе именно административно-территориальных единиц, но не муниципальных образований, не должна пониматься формально, что возможна трактовка, при которой "особость" статуса этих единиц может проявляться и в "охвате" их территорий территориями муниципальных образований.

Однако решение об образовании на территориях бывших автономных округов административно-территориальных единиц с особым статусом - муниципальных образований, которое может быть в каких-то формах и объемах реализовано через реформу соответствующей части действующего федерального муниципального и смежного законодательства, все равно реализовать непросто. Создание на территориях автономных округов особых муниципальных образований в виде некоего третьего звена в их цепи (поселение - муниципальный район - наконец, муниципальный, например, округ) грозит перестроением сложившейся системы уровней отечественной публичной власти. В этой ситуации однозначно "проходным" вариантом решения о "муниципализации" административно-территориальных единиц с особым статусом, позволяющим не изменять сложившиеся системы муниципальных образований, было бы образование на их территориях больших (либо очень больших) муниципальных районов (по примеру Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов Красноярского края). Но тогда статус этих территорий не получит какого-либо особого содержания, если, конечно, не объявить этой особостью сам размер функционирующих в их границах муниципальных районов.

Передача (речь идет не о передаче в форме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а о передаче в форме отнесения каких-то государственных полномочий к числу "собственно муниципальных") местному самоуправлению на этих территориях каких-то полномочий государственной власти с целью комплектации полномочий муниципальных округов за пределами суммы полномочий, закрепляемых за муниципальными районами и поселениями, недопустима. Выше отмечалось, что такие решения не соответствовали бы конституционным принципам распределения предметов ведения и полномочий между уровнями российской публичной власти. Но данные решения следовало бы признать неконституционными и в силу нарушения ими прав граждан на осуществление местного самоуправления, поскольку они (решения) спровоцировали бы отступление от принципа равноправия граждан в сфере местного самоуправления. Ведь на территориях бывших автономных округов в этом случае к ведению местного самоуправления относился бы более широкий круг вопросов, чем на остальной территории Российской Федерации.

При реализации идеи "муниципализации" административно-территориальных единиц с особым статусом компромиссным был бы вариант "конфискации" каких-то предметов ведения и полномочия у тех же муниципальных районов в пользу муниципальных округов, если таковые все же будут созданы в пределах административно-территориальных единиц с особым статусом. Тогда на территориях бывших автономных округов тот же стандартный для всей Российской Федерации объем предметов ведения и полномочий местного самоуправления оказался бы распределен между территориальными образованиями уже трех (окружного, районного и поселенческого), а не двух (районного и поселенческого) уровней. Такое решение представляется несколько менее уязвимым при оценке его на соответствие конституционным принципам местного самоуправления, хотя и оно повлекло бы за собой известное неравноправие в сфере местного самоуправления граждан, проживающих на территориях административно-территориальных единиц с особым статусом и вне территорий этих единиц. В то же время, если и удастся отстоять конституционность такой модели, вряд ли удастся доказать ее рациональность, ибо в ее рамках решение части местных по своей природе дел будет вынесено на достаточно отдаленный от населения уровень.

Ситуация, сложившаяся с нормативным конструированием "новаторского" института отечественного конституционного права - административно-территориальных единиц с особым статусом, свидетельствует о том, что, вводя данный институт, федеральный законодатель опять не предугадал, как его "слово отзовется". Более того, создается впечатление, что желательным развитием событий для авторов соответствующих нормативных идей было бы как раз отсутствие сколько-нибудь серьезных "отзывов" на них в федеральном законодательстве, да и законодательстве субъектов Российской Федерации. Статус анализируемых административно-территориальных единиц позиционировался в ходе кампаний по объединению сложносоставных субъектов Российской Федерации в качестве более или менее адекватной замены статусу субъекта Российской Федерации. Действительность же оказалась далека от обещанного. Если не удастся найти решения по наполнению статуса административно-территориальных единиц, образованных на территориях бывших автономных округов, достаточным количеством реальных элементов, пусть и при сохранении за этими территориальными образованиями характера специальных (вспомогательных) публичных территорий, то это не просто дискредитирует состоявшиеся объединения субъектов Федерации, но породит сопротивление будущим объединительным процессам, в проведении которых Российская Федерация все-таки объективно нуждается. Из-за юридических дефектов конструкции, на которую официально делалась ставка в ходе проведенного объединения сложносоставных субъектов Российской Федерации, это объединение может оказаться еще одной пирровой победой в череде таких побед, одержанных федеральными политиками на конституционном "поле".