Мудрый Юрист

Правовое регулирование бюджетных инвестиций

Конюхова Т.В., старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, заслуженный юрист РФ.

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ состоялась защита диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, научного сотрудника отдела бюджетного и налогового законодательства О.А. Акопяна на тему "Правовое регулирование бюджетных инвестиций". Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Н.М. Казанцев.

В качестве официальных оппонентов участвовали заместитель директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ доктор юридических наук, профессор Ю.А. Крохина и главный юрист ЗАО "Русское правовое агентство" кандидат юридических наук А.В. Белоусов.

По предмету исследования членами диссертационного совета был задан ряд вопросов, ответы на которые представляют определенный интерес для финансово-правовой науки. Наиболее значимые и существенные аспекты дискуссии предлагаются вниманию читателей.

В начале своего выступления О.А. Акопян отметил, что бюджетные инвестиции - это важнейший финансово-правовой институт, направленный на решение основных задач государства. Интерес к проблеме правового определения понятия бюджетных инвестиций, их форм и видов объясняется значительной степенью влияния инвестиционных процессов на темпы экономического развития. Наличие сравнительно-правового исследования в диссертации обусловлено тем, что финансовый кризис в США конца 20-х - начала 30-х гг. XX в. стал причиной создания новых подходов в регулировании бюджетных расходов, инвестиций. Опыт законодательной и исполнительной власти США по финансово-правовому регулированию инвестиционной системы в период кризиса является важным как для процесса дальнейшей разработки нового российского законодательства в данной области, так и в плане совершенствования и практического применения уже существующего законодательства.

Особый интерес и дискуссию породили научная новизна исследования и основные положения, вынесенные на защиту. Раскрыта правовая природа бюджетных инвестиций. Исходя из признаков инвестиции, сформулировано определение понятия "бюджетные инвестиции", позволяющее разграничивать их категории по телеологическим критериям по сравнению с определением, содержащимся в ст. 6 БК РФ. Бюджетные инвестиции - это государственное (муниципальное) имущество, имущественные права и другие ценности, имеющие рыночную стоимость, долгосрочно и с риском вкладываемые органом публичной власти в объекты предпринимательской, хозяйственной, иной деятельности в общих целях исполнения функций публичной власти или в специальных целях получения прибыли (дохода), экономии затрат, сохранения стоимости имущества, получения иного положительного социального и (или) политического эффекта.

В результате проведения классификации инвестиций выявлена возможность выделения категорий государственного и муниципального инвестирования, ранее подробно не описываемых в правовой литературе, - инвестиций для обеспечения исполнения функций публичной власти и специальных, телеологических инвестиций, предусматриваемых целевыми программами, в том числе долгосрочными (ст. 179 БК РФ), федеральными адресными инвестиционными (ст. 179.1 БК РФ), ведомственными программами (ст. 179.3 БК РФ), и создающих основу для развития политических, экономических, социальных, научных, инженерно-технологических и экологических инвестиций. Показано, что разграничение бюджетных инвестиций на общие и специальные, а последних на категории имеет существенное значение как для регулирования бюджетных ассигнований на них, так и на проведение мероприятий финансового контроля осуществления инвестиций и достижения целей инвестирования.

Сравнительно-правовое исследование выявило новый подход к понятию "инвестиции" в западной доктрине, подтверждающий вынесенный на защиту телеологический подход диссертанта к классификации инвестиций. Инвестиции "осуществляются в краткосрочные оборотные активы и долгосрочные капитальные активы, которые используются для получения доходов или обеспечения экономии затрат". Из определения следует, что инвестицией выступает не только имущество, которое используется для получения доходов, но и имущество, вкладываемое в целях сохранения капитала. Отечественное бюджетное законодательство подходит к определению инвестиций с позиций непременного будущего увеличения стоимости государственного (муниципального) имущества, что налагает дополнительные ограничения на государство-инвестора, которое не может вкладывать средства для сохранения капитала. Поэтому в определение бюджетных инвестиций (ст. 6 БК РФ) целесообразно включить имущество, передаваемое с целью экономии затрат и сохранения стоимости имущества. Это будет способствовать расширению объема защищаемых прав государства-собственника, передающего имущество в целях извлечения дохода, сохранению стоимости имущества и (или) капитала или достижению иного социально полезного эффекта.

Представленный в работе опыт США по государственному регулированию финансового сектора показал, что запрет коммерческим банкам участвовать в операциях с ценными бумагами на фондовых рынках оказал благотворное влияние на экономику США и существенно повысил стабильность банковского сектора в 20 - 30-е гг. XX в.

Исследованы и предложены формы повышения эффективности государственных и муниципальных бюджетных ассигнований на бюджетные инвестиции, в том числе венчурного государственного финансирования реального сектора экономики в целях придания ей инновационного характера. Обосновано, что к формам государственной поддержки промышленного развития относится увеличение капитализации промышленных предприятий посредством постановки на баланс их нематериальных активов. Реализация данного положения возможна посредством создания государственной системы и соответствующей процедуры переоценки нематериальных активов предприятий, которая не производилась с момента их приватизации, что должно привести к существенному повышению инвестиционной активности государства как основного собственника ключевых нематериальных активов в сфере атомной промышленности и военно-промышленного комплекса России.

Переоценка нематериальных активов позволит существенно поднять капитализацию ряда системообразующих предприятий, что положительно скажется на стоимости их акций на финансовых рынках, а также повысит их инвестиционную привлекательность и позволит высвободить дополнительные бюджетные средства на поддержку предприятий, не обладающих существенными нематериальными активами. Данные изменения в НК РФ, возможно, по своему положительному эффекту могли бы превзойти меры по непосредственному предоставлению различных налоговых льгот.

Обоснован и предложен новый, дополняющий имеющийся фундаментальный принцип бюджетной системы Российской Федерации - принцип инвестиционной ориентированности государственных заемных средств, предусматривающий в качестве приоритета инвестиционное использование заемных средств и образующий основу при управлении государственным долгом Российской Федерации и определении целесообразности обращения к зарубежным заимствованиям.

Одной из приоритетных целей государственного заимствования является покрытие бюджетного дефицита. Это становится возможным в результате реализации такого бюджетного принципа, как сбалансированность бюджета, который предусматривает, что объем расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Таким образом, диссертант приходит к выводу, что с целью покрытия дефицита тесно связан принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Практика государственных заимствований показывает, что бесконтрольная растрата заемного капитала не дает "обратного эффекта" и способствует увеличению дефицита бюджета за счет как увеличивающегося основного долга, так и процентных платежей.

Покрытие дефицита как бюджетная цель управления государственным долгом Российской Федерации применительно к принципу эффективности и экономности должно быть обусловлено финансированием конкретных капитальных вложений, которые дают возможность в дальнейшем частично или полностью возвращать долги за счет вложенных заемных средств. Принцип инвестиционной ориентированности бюджетных средств состоит в том, что заемные средства, которые идут на покрытие бюджетного дефицита и на увеличение сбалансированности государственного бюджета, должны носить инвестиционный характер.

Аналогичный принцип также закреплен в ряде нормативных правовых актов зарубежных стран. Например, он нашел отражение в проекте государственного бюджета Великобритании на 2007 г. Указанный принцип следует признать одним из главных принципов управления государственным долгом, он нуждается в законодательном закреплении, поскольку это будет способствовать реализации принципов законности и экономической эффективности управления государственным долгом, поможет в будущем значительно увеличить экономическую стабильность, снизить зависимость российской экономики от иностранного капитала и поможет в дальнейшем избежать значительных экономических потрясений, которые могут быть вызваны нарастающим бюджетным дефицитом в результате нецелевого и неэффективного расходования заемных средств.

По существу представленной к защите работы был задан ряд вопросов.

Профессор Ю.А. Тихомиров спросил, в чем проявляется специфика государства в гражданско-правовых отношениях. Только в том, что это цивилистический оборот по статьям ГК РФ, или здесь есть что-то публично-правовое? Еще один вопрос касался федеративного аспекта, так как в данной сфере присутствуют различные уровни в регулировании.

Соискатель признал, что государство действительно является особым субъектом именно инвестиционной деятельности в силу того, что бюджетная инвестиционная деятельность находится на стыке гражданско-правовых отношений и финансово-правовых отношений. Таким образом, государство, с одной стороны, выступает полноправным партнером в гражданско-правовых отношениях, с другой стороны, государство осуществляет регулирующие функции, имеет возможность в императивном порядке издавать нормативные правовые акты, регулирующие данную деятельность, что ставит государство на иной уровень по сравнению с рядовым гражданско-правовым субъектом.

Что касается федеративного аспекта, то субъектам Федерации, а также муниципальным образованиям предоставлена определенная самостоятельность в соответствии с Конституцией РФ. Конституционными, законодательными положениями установлена определенная доля самостоятельности субъектов в экономико-финансовой сфере в части установления особого порядка по разграничению государственной собственности, установления принципов налогообложения. Они самостоятельно разрабатывают и принимают акты, в соответствии с которыми осуществляется распределение бюджетных инвестиций. Также в диапазоне, дозволенном Конституцией РФ, они осуществляют налоговое стимулирование предприятий, которые получили такого рода поддержку. И, разумеется, большинство принципов бюджетного устройства находят свое отражение в отношениях в сфере предоставления бюджетных инвестиций.

Профессор О.Н. Садиков задал вопросы по существу диссертационного исследования, в котором рассматривается опыт США, согласно которому имеет место запрет коммерческим банкам участвовать в операциях с ценными бумагами на фондовых рынках. По его мнению, это было полезно в 20 - 30-е гг. XX в. Сохраняется ли такой запрет в настоящее время и как это связано с бюджетными инвестициями, которые на первый взгляд прямо не связаны с операциями коммерческих банков на фондовых рынках?

О.А. Акопян ответил, что те нормы, которые были приняты в США в период финансового кризиса начала XX в., носили запретительный, строго регулятивный характер, что во многом предопределило благополучный выход США из кризиса. В частности, был принят жесткий Закон "О банках и банковской деятельности", который наложил данный запрет. Инструкция Q, инструкция Y и масса других инструкций, ограничивавшие предельную ставку на процентные выплаты по вкладам, впоследствии постепенно отменялись Конгрессом ввиду того, что они носили дискриминационный характер. Таким образом, те законодательные меры, которые принимались правительством США в период Великой депрессии, оказались очень действенными, в том числе и в банковской сфере, что не могло не сказаться и на сфере публичных финансов ввиду прямой взаимосвязи этих сфер регулирования. Последние десятилетия данное жесткое государственное регулирование стремительно сокращалось. Запрет банкам участвовать в операциях с ценными бумагами на фондовых рынках в США повлек за собой стабилизацию банковского сектора путем повышения качества банковских активов.

Банки и банковская сфера являются основным реципиентом бюджетных инвестиций, а благополучие и эффективное развитие банковского сектора напрямую связаны с количеством государственных вливаний в банковскую сферу. Если посмотреть на то, как протекал последний финансовый кризис в Российской Федерации, то станет очевидно, что львиная доля средств резервного фонда пошла на поддержку именно банковского сектора. Поэтому стабильность банковского сектора экономики напрямую связана с состоянием резервного фонда и федерального бюджета Российской Федерации.

О.Н. Садиков, продолжая анализировать положения, выносимые на защиту, задал вопрос, касающийся предложения о необходимости проведения переоценки нематериальных активов, попросил пояснить связь данного предложения с темой бюджетных инвестиций, которые плохо используются, судя по печати.

Диссертант ответил, что переоценка нематериальных активов непосредственно связана с осуществлением бюджетных инвестиций, так как те нематериальные активы, которые могут быть в перспективе переоценены и впоследствии инвестированы, находятся в собственности, как правило, у государства. Госкорпорациям, таким, как "Росатом", "Роснано", переданы функции органов исполнительной власти. В государственной корпорации "Росатом" порядка девяти тысяч патентов ожидают переоценки (это вся фундаментальная физика, химия еще советского периода). Итоги тех разработок и патентов не переоценивались на протяжении последних двадцати лет. Их реальная рыночная стоимость нигде не озвучивалась. В результате такого рода проведения переоценки нематериальных активов капитализация компаний, государственных корпораций может вырасти на 30 млрд. долл. Нематериальные активы в Российской Федерации, которые еще не переоценивались, можно сопоставить со своего рода запечатанным резервным фондом.

В результате создания полноценной системы переоценки нематериальных активов возникнут дополнительные инвестиционные ресурсы для государства. Оно сможет участвовать, к примеру, в различных совместных предприятиях, не расходуя деньги в реальном их выражении, а вступая в гражданско-правовые отношения посредством внесения в уставный фонд предприятий нематериальных активов. Это реальный путь развития для многих западных экономик, в частности Японии. Пример японского "экономического чуда" во многом связан именно с нематериальными активами и специальной системой, которая была разработана и придумана порядка 30 лет назад. За рубежом японскими физическими и юридическими лицами скупались нематериальные активы и посредством специально разработанной системы переоценивались внутри страны и ставились на баланс предприятий. Тем самым завышалась их капитализация и росла инвестиционная привлекательность японской экономики.

Профессор С.А. Боголюбов просил уточнить, как именно телеологический подход к праву помог получить соответствующие выводы.

Соискатель начал с того, что телеология - это наука о целях. И телеологический подход к праву позволил на основе данного метода - целевого подхода к инвестиционным расходам - обособить такие новые виды инвестиций, как промышленные, экологические, политические, социальные, научные, инженерно-технологические. Это в первую очередь поспособствует отслеживанию достижения целей, на которые направлялись инвестиции, а также будет приемлемо в законодательстве в плане использования данной терминологии. Мы впервые классифицировали инвестиции по целевому признаку, и это основной результат использования данного подхода.

О.А. Садикова заинтересовало, как именно идут инвестиции, какова так называемая путевая карта. Деньги даются банкам или непосредственно реципиентам? Каково здесь соотношение?

Соискатель ответил, что возможны оба варианта. Предусмотрены механизмы распределения инвестиционных ресурсов и через банки, и непосредственно реципиентам. Возможно заключение концессионных соглашений. БК РФ предусматривает участие государства в инвестиционных отношениях в рамках государственно-частного партнерства. Существует инвестиционный фонд Российской Федерации, так называемый фонд фондов, из которого расходуются средства на инвестиционные цели.

Могут ли субсидии покрываться государственным инвестированием? Субсидии не всегда могут относиться к бюджетным инвестициям, потому что не всегда отвечают критерию возмездности, а бюджетные инвестиции можно обособить от других видов расходов бюджета таким образом, что они всегда возмездны, и вообще природа инвестиций предполагает получение прибыли. Другое дело, что государство может инвестировать не только ради получения прибыли в денежном выражении, но и ради получения положительного социального эффекта, а порой даже ради положительного политического эффекта, и это позволило выделить на основе телеологического подхода категорию политических инвестиций.

Профессор А.Ф. Ноздрачев задал вопрос о том, каковы интересы государства в сфере осуществления бюджетных инвестиций.

Соискатель ответил, что интерес государства состоит в том, чтобы предоставлять посредством бюджетных инвестиций своего рода "подушку безопасности" для российской экономики, таким образом, бюджетные инвестиции выигрышно смотрятся на фоне основных видов расходов бюджета в силу того, что они носят возмездный характер и не так сильно способствуют наращиванию бюджетного дефицита. При более развитых рыночных отношениях, возможно, бюджетные инвестиции играют роль стимулятора инвестиционных отношений. Государство финансирует наиболее приоритетные отрасли посредством бюджетных инвестиций.

В продолжение дискуссии А.Ф. Ноздрачев просил пояснить одно примечательное событие. Владелец крупной финансовой компании в США Б. Мэдофф получил 160 лет тюремного заключения. Несмотря на жесткие запреты, действующие на финансовых рынках США, ограничения в банковской сфере, эффективное государственное регулирование, он на протяжении многих лет осуществлял незаконную инвестиционную деятельность. Как же это стало возможным?

О.А. Акопян высказал свое видение данной ситуации. Б. Мэдофф стал родоначальником классической финансовой пирамиды, наиболее масштабной в истории. Что послужило возможностью для создания такой финансовой пирамиды? Именно тенденция к отмене жесткого государственного регулирования в финансовой сфере. То есть те законы, которые были приняты в результате финансового кризиса в 30-е гг. XX в., постепенно отменялись. В 80-е гг. XX в. началось лоббирование обратного процесса - либерализации американской экономики. Частные вкладчики начали говорить о дискриминации их прав, в частности о размере предельной процентной ставки по банковским вкладам, устанавливаемой инструкцией Q. Получалась дискриминация малых вкладчиков, тех, кто не располагал значительными средствами. Крупных вкладчиков сложившаяся ситуация более или менее устраивала, так как размер максимальной ставки, равный 5%, достаточно высок для них. Тенденция к либерализации финансовой системы США, наблюдаемая в последние 20 лет, и привела к возможности создания подобной финансовой пирамиды.

Также в ходе защиты соискателя было высказано замечание, связанное с дискуссионностью выносимого на защиту принципа инвестиционной ориентированности государственных заемных средств. Обращалось внимание на то, что в работе не раскрыт принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

В качестве пояснения приводились аргументы соискателя о том, что принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Первый оппонент Ю.А. Крохина говорила о том, что в любом случае данный принцип не решает проблемы возврата заемных средств и проблемы сокращения возникающего дефицита.

Позиция соискателя, напротив, сводилась к тому, что необходима привязка государственных заимствований к инвестиционным расходам. Тут существует два пути. Непосредственно расходовать заемные средства на инвестиции, т.е. сделать их основным источником бюджетных инвестиций, или же установить принцип пропорциональности государственных заимствований государственным инвестиционным расходам. В качестве примера была приведена ч. 1 ст. 115 Основного Закона ФРГ, согласно которой "кредитные поступления не должны превышать сумм, указанных в бюджете в качестве инвестиционных расходов". Фактически речь идет об основополагающем конституционном принципе. Возможно, в будущем данный подход к формированию государственного долга следует принять во внимание и отечественным законодателям.

Следует признать, что состоявшаяся дискуссия была исключительно актуальна в свете мирового финансового кризиса, многие положения, которые отстаивал соискатель, при должном творческом осмыслении могут оказаться весьма полезными при проведении антикризисных реформ, а также оказать влияние на развитие теории правового регулирования бюджетных инвестиций и финансового права в целом.

Решение диссертационного совета было положительным.