Мудрый Юрист

Современная стратегия законодательного обеспечения борьбы с проявлениями терроризма и насильственного экстремизма

Гаврилов Б.Я., заместитель начальника Следственного комитета при МВД России, доктор юридических наук, заслуженный юрист России.

Павлинов А.В., доцент Владимирского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук.

Суммарный уровень преступлений террористической направленности увеличился за 1997 - 2004 гг. в 5,5 раза, уровень собственно терроризма - более чем в 17,5 раза, заведомо ложного сообщения об акте терроризма - в 5,6 раза, организации незаконного вооруженного формирования или участия в нем - в 267 раз, тогда как захват заложников и угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава сократились наполовину. Преступления же террористической направленности, совершаемые в условиях неочевидности, интенсивно росли, поскольку их совершение фактически безнаказанно <*>.

<*> Лунеев В.В. Глобализация, организованная преступность, терроризм // Internet.

Однако до сих пор на государственном уровне не выработана единая эффективная политика защиты личности, общества и государства от актов терроризма.

Многие исследователи предлагали и предлагают начинать такую работу с разработки основных характеристик терроризма как социально-правового явления и заканчивать подготовкой комплекса законодательных предложений по основным направлениям стратегии борьбы с ним. При всех условиях предложения организационного и обеспечивающего характера должны базироваться на концептуально-правовых дефинициях <*>.

<*> Миньковский Г.М., Ревин В.П. Характеристика терроризма и некоторые направления повышения эффективности борьбы с ним // Государство и право. 1997. N 8. С. 84 - 91.

Действительно, дефиниции уголовного законодательства обеспечивают законность и вместе с тем стимулируют активность использования непосредственных мер предупреждения, пресечения конкретных террористических преступлений, достаточное и справедливое наказание за них.

На современном этапе речь должна идти о системном пересмотре УК и УПК с целью повышения эффективности ресурсного обеспечения борьбы с проявлениями терроризма и других форм насильственного экстремизма, в т.ч. путем наращивания карательного воздействия <*>.

<*> Некоторые из данных предложений уже выдвигались в законопроектной деятельности парламентариями, правоприменителями, учеными-юристами, в частности: Фефилова В.Ф. Стратегия совершенствования уголовно-правовых мер борьбы с терроризмом // В поисках стратегии управления кризисными ситуациями. М.: Академия управления МВД России, 2000; высказывались мнения, в т.ч. критические, и в официальных отзывах, и заключениях специалистов Следственного комитета МВД РФ, других правоохранительных структур.
  1. Несомненно, необходима дифференциация ответственности содержания диспозиции ч. 1 ст. 205 УК РФ за сами общественно опасные деяния ("взрывы, поджоги или иные действия, создающие опасность гибели людей...") и "угрозу совершения указанных действий" на основной состав и привилегированный.
  2. Подавляющее число уголовных дел по ст. 205 УК РФ - 78%, а в некоторые годы и более - совершены с использованием взрывчатых веществ. При их применении существует опасность гибели большого количества людей и причинения значительного материального ущерба. Такие действия вызывают широкий общественный резонанс и как следствие - панику, дезорганизацию, хаос. В ряде зарубежных стран совершение теракта с использованием взрывного устройства приравнивается к государственной измене и влечет наказание по соответствующей санкции статьи. Поэтому представляется важным в уголовно-правовом запрете соотнести соразмерность уголовной ответственности и наказания за терроризм, связанный с применением взрывных устройств (ч. 1 ст. 205 УК) и огнестрельного оружия (п. "в" ч. 2 ст. 205 УК).
  3. Законодателю следует пересмотреть положение о конфискации, введя данное наказание вновь в УК и распространив его назначение за преступления террористического характера. Это продиктовано необходимостью возмещения причиняемого терроризмом вреда, а также для сужения по возможности материальной базы террористических организаций.
  4. Нелишним было бы установление в качестве дополнительного наказания за исследуемые преступления пожизненного запрета занимать публичные должности (включая госслужбу) и пользоваться правами, полученными в результате свободных выборов (в УК ФРГ, например, это урегулировано нормой, содержащейся в § 129). Для реализации этого и нужны соответствующие изменения и дополнения в законы о госслужбе, о выборах и т.д.
  5. Следует внести изменения и в ст. 84 и 85 УК РФ о неприменении амнистии и помилования к лицам, совершившим акты терроризма и другие наиболее опасные проявления экстремистской деятельности. Круг этих деяний требуется четко очертить. Кстати, зарубежное законодательство знает такое препятствие на пути освобождения террористов и лиц, исповедующих насильственный экстремизм, как институт судебного запрета на их помилование.
  6. Институты гуманистической направленности УК РФ распространяются на совершивших любые преступления. Как представляется, необходимо исключить применение условно-досрочного освобождения к лицам, осужденным за совершение любого из деяний, предусмотренных ст. 205 УК РФ, внеся соответствующие изменения в ст. 79 УК РФ. Причем это должно касаться как осужденных к лишению свободы на определенный срок, так и осужденных к пожизненному лишению свободы.
  7. Становится очевидной тенденция перехода деятельности террористических организаций от осуществления отдельных террористических актов к масштабным международным акциям, приобретающим характер диверсионно-террористической войны, жертвами которой становятся сотни и тысячи мирных граждан <*>. Возросшая масштабность террористических проявлений как внутри России, так и за ее пределами позволяет констатировать, что на сегодняшний день террористические преступления зачастую являются преступлениями, имеющими международный характер и направленными против гражданского населения многих стран. При этом жестокость указанных преступлений, а равно их направленность на подрыв самих основ существования государств и народов вполне сопоставимы с преступлениями против мира и безопасности человечества.
<*> В качестве примеров уместно упомянуть захват заложников в г. Беслан, атаку на Всемирный торговый центр в г. Нью-Йорке, взрывы на железнодорожном транспорте в Испании и др.

В то же время отечественный и зарубежный опыт предупреждения и пресечения деятельности международных террористических организаций показывает, что выявление и привлечение к ответственности их организаторов и участников крайне затруднено, т.к. они зачастую скрываются на территориях третьих стран, используя поддельные документы, изменяют внешность и т.д. При этом применение сроков давности к данной категории преступлений в значительной мере снижает вероятность наступления наказания за их совершение.

В этой связи представляется целесообразным внести в ч. 4 ст. 78 УК РФ и в ч. 4 ст. 83 УК РФ дополнения, исключающие возможность применения сроков давности для лиц, осужденных за совершение преступлений террористического характера, а также иным образом содействующих их совершению (ст. 205, 205.1 УК РФ). В настоящее время данные нормы в кодифицированном нормативном акте установлены для преступлений против мира и безопасности человечества.

  1. Одним из направлений работы по ужесточению уголовного наказания для виновных в совершении преступлений террористического характера должно стать исключение для них возможности гуманизации санкций, предусмотренных соответствующими статьями УК России.

Так, положения ст. 64 УК России, предусматривающие назначение в некоторых исключительных случаях более мягкого наказания, чем это предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК России, исходят из того, что в некоторых случаях действия участника преступления могут способствовать уменьшению степени общественной опасности или способствовать раскрытию совершенного преступления. Эта норма позволяет гражданам, случайно вовлеченным в преступную группу и активно сотрудничающим со следствием, быть освобожденными от уголовного наказания частично или полностью.

В то же время существование такой возможности будет способствовать осуществлению в некоторых случаях давления на судебные органы со стороны защиты и оставшихся на свободе сообщников террористов с целью назначения террористам предельно мягкого наказания. Это особенно вероятно в отношении терактов, не повлекших многочисленных жертв и в силу этого не получивших широкого общественного резонанса. Однако даже сама возможность назначения террористам наказания ниже минимально предусмотренного соответствующей статьей УК России будет способствовать распространению правового нигилизма, провоцировать новые более жестокие террористические акции с участием лиц, вероятно подпадающих под нормы УК России о применении более мягкого наказания (женщины, дети, инвалиды и т.д.).

В связи с этим предлагается дополнить ст. 64 УК России частью 3, согласно которой "назначение более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление, не может быть применено к лицам, виновным в совершении преступлений террористического характера, предусмотренных статьями 205, 205.1, 206 или 208 настоящего Кодекса".

При этом важно, что предлагаемые изменения не отменяют для лиц, находящихся в составе группы, осуществляющей планирование и подготовку к террористическому акту, возможности освобождения от уголовного наказания в случае сообщения ими в правоохранительные органы сведений о готовящемся преступлении, сложения ими оружия и при наличии других реабилитирующих оснований. Освобождение от уголовной ответственности в этом случае по-прежнему будет осуществляться в соответствии с п. 2 ст. 75 УК России и на основании примечаний к ст. 205, 205.1, 206 или 208 УК России.

Также существующие положения уголовного законодательства позволяют достаточно дифференцировано подходить к определению мер наказания в соответствии со степенью вины участника преступления. В каждой из статей УК России, устанавливающих меры наказания для преступлений террористического характера, наиболее мягкое возможное наказание легче наиболее жесткого в 2, 3, а в некоторых случаях и в 4 раза. Действия этих норм вполне достаточно для склонения к деятельному сотрудничеству с правоохранительными органами подследственных - участников террористических акций в случаях, когда это возможно.

Принятие предлагаемой поправки в ст. 64 УК РФ станет одной из необходимых мер по ужесточению наказания за участие в террористических акциях, будет способствовать профилактике преступлений террористического характера и увеличению уровня общественной безопасности.

  1. Депутатским корпусом предлагается привести диспозицию ч. 1 ст. 205 УК РФ в соответствии с определением терроризма, данным в ст. 3 Федерального закона от 25 июля 1998 г. "О борьбе с терроризмом", а также усилить уголовную ответственность за преступления террористического характера (ст. 205.1, 206, 208, 211, 360 УК) и иные деяния, предусмотренные ст. 209, 210, 278, 279, 281 УК, если они совершаются в террористических целях.

Согласившись с мнением экспертов Следственного комитета при МВД России, по данным предложениям могут быть высказаны следующие замечания.

Уточнение диспозиции ч. 1 ст. 205 УК РФ, предусматривающее включение в перечень целей совершения терроризма "удовлетворение неправомерных имущественных и (или) иных интересов", предлагается лишь по формальным основаниям и не может быть оценено положительно.

Во-первых, если требование террористов об удовлетворении их неправомерных имущественных интересов адресовано государству (в лице его представителей, органов власти), то это в определенной мере охватывается действующей редакцией ст. 205 УК РФ, так как в конечном счете оказывается воздействие на принятие решений органами власти.

Во-вторых, использование в диспозиции ст. 205 УК РФ термина "иные интересы" не отвечает требованиям определенности, ясности, недвусмысленности, которые, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, должны неукоснительно соблюдаться законодателем (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 7-П).

Учитывая возросшую опасность терроризма, представляющую угрозу безопасности Российской Федерации, предложение об усилении уголовной ответственности за совершение преступлений террористического характера следует признать оправданным и своевременным.

Вместе с тем без анализа и обобщения судебной практики по назначению наказания за совершение иных преступлений, перечисленных в законопроекте, и приведения обоснования роста общественной опасности данной категории преступлений нельзя сделать вывод о динамике их роста и объективной необходимости существенного ужесточения санкций за их совершение.

  1. Поддерживая необходимость сосредоточения усилий следователей органов Федеральной службы безопасности на расследовании преступлений террористической направленности, полагаем необходимым солидаризоваться с представителями силовых структур в следующем.

А. Терроризм как одно из самых опасных явлений современности представляет собой серьезную угрозу национальной безопасности страны. Проблема борьбы с терроризмом в последние годы превратилась в одну из первоочередных задач общества. Средства и методы террористов требуют адекватных мер со стороны правоохранительных органов, концентрации усилий по борьбе с данной категорией преступлений, специализации, надлежащей подготовки и оснащения сотрудников.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" к компетенции ФСБ России отнесено предупреждение, выявление и пресечение преступлений террористического характера, преследующих политические цели, а к компетенции МВД РФ - преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели.

В то же время диспозиция ч. 1 ст. 205 (терроризм) УК РФ предусматривает совершение перечисленных в ней действий в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, то есть не относит данное преступление к преследующим корыстные цели.

Вместе с тем с 1 июля 2002 г. в соответствии со ст. 151 УПК РФ уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 205 УК, отнесены к подследственности следователей как органов Федеральной службы безопасности и прокуратуры, так и органов внутренних дел.

На практике данное положение влечет за собой излишние споры о подследственности, что отрицательно сказывается на качестве первоначальных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий по делам данной категории.

С учетом складывающейся обстановки и возлагаемых на ФСБ России задач представляется целесообразным, чтобы основным субъектом, осуществляющим борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера была именно данная служба, а предварительное расследование по уголовным делам о таких преступлениях осуществляли следователи органов Федеральной службы безопасности и прокуратуры, где в настоящее время сконцентрированы наиболее опытные специалисты по расследованию указанных преступлений.

МВД России, исходя из решаемых им задач, должно исполнять обязанности по осуществлению борьбы с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения относящихся к их ведению преступлений, совершаемых во время осуществления террористических акций либо предшествующих им, что позволит разграничить компетенцию субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом.

В связи с изложенным с целью концентрации сил по борьбе с терроризмом полагаем необходимым исключить из подследственности следователей органов внутренних дел преступления, предусмотренные ст. 205 УК РФ. По нашему мнению, это будет способствовать обеспечению своевременности возбуждения уголовных дел о данных преступлениях, обеспечению надлежащего качества, полноты и всесторонности их расследования, а также соответствующего оперативного сопровождения при производстве по уголовному делу.

Б. Из прямой подследственности следователей органов безопасности предлагается исключить ст. 211, 277, 278, 279, 280 и 359 УК России.

В этой связи вносятся изменения в пп. "а" п. 1 ч. 2 и п. 2 ч. 2 ст. 151 УПК России, предоставляющие следователям прокуратуры возможность возбуждения и расследования уголовных дел о преступлениях, касающихся посягательства на жизнь государственного и общественного деятеля, насильственного захвата власти или насильственного удержания власти и публичных призывов к осуществлению экстремистской деятельности.

Исключение вышеназванных статей из подследственности следователей органов безопасности обусловлено тем, что при совершении преступлений, предусмотренных ст. 277 и 278 УК России, как правило, совершаются и другие преступления, отнесенные к исключительной подследственности следователей прокуратуры (например, совершение убийства - ст. 105 УК России).

Исключение ст. 280 УК России из подследственности следователей органов безопасности позволит сконцентрировать усилия данных органов на противодействии крайней форме проявления экстремизма - терроризму.

Составы преступлений, закрепленные в ст. 211, 279 и 359 УК России, уже отнесены к прямой подследственности следователей прокуратуры, и их исключение из подследственности следователей органов безопасности позволит избежать возникновения возможных споров относительно компетенции указанных органов.

Кроме того, результаты анализа свидетельствуют о том, что следователям органов безопасности приходится расследовать значительный объем уголовных дел, возбуждаемых по преступлениям так называемой альтернативной подследственности в соответствии с предписаниями ч. 5 ст. 151 УПК России.

На практике это приводит к тому, что существенно снижается эффективность работы как оперативных, так и следственных подразделений органов безопасности в сфере борьбы с преступностью, поскольку "распыляет" силы и средства этих органов, отвлекая их от решения наиболее важных задач в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации.

В то же время за следователями органов безопасности сохранено право расследования преступлений, указанных в ч. 5 ст. 151 УПК России, но только при условии наличия возбужденного уголовного дела по преступлениям, отнесенным к их прямой подследственности. Данную проблему предлагается решить путем объединения ч. 5 и 6 ст. 151 УПК России. Такой подход отвечает и интересам других органов, наделенных правом производства предварительного следствия.

  1. Резкий рост количества и масштабов террористических актов сделал терроризм одной из наиболее значимых угроз национальной безопасности России. Так, если в 2001 г. жертвами террористических актов в России стал 61 человек, то за 2004 г. число погибших от рук террористов превысило 1000 человек.

Адекватное повышение эффективности противодействия террористической угрозе должно достигаться как за счет активизации работы спецслужб и правоохранительных органов, совершенствования уголовно-процессуального, уголовного законодательства, направленного на обеспечение неотвратимости и ужесточения наказания за совершение преступлений террористического характера, так и за счет потенциально возможного использования в будущем чрезвычайных мер. Так, в Законе о противодействии терроризму, по мнению Генерального прокурора В. Устинова, должна быть упрощена процедура судопроизводства, предусмотрены "контрзахват" заложников, институт агентов, защита свидетелей и лиц, внедренных в террористические структуры, страхование террористических рисков, денежное вознаграждение гражданам за информацию, которая способствует решению задач по борьбе с терроризмом. В Законе не должно быть общих норм и деклараций, считает Генеральный прокурор, там нужны только чрезвычайные меры противодействия террористам, меры, недопустимые в иных условиях и неприемлемые в борьбе с другими преступлениями. В.В. Устинов предлагает изымать у террористов все имущество - и то, которое было использовано для теракта, и то, что получено в порядке уплаты за совершенные преступления; задерживать родственников террористов и показывать, что может с ними произойти <*>.

<*> Шкель Т. Единым фронтом выступили министры и депутаты в борьбе с терроризмом // Российская газета. 2004. 30 октября.