Мудрый Юрист

К вопросу о компетенции представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

Коняхин В.Г., соискатель кафедры юриспруденции Кемеровского государственного университета.

Важнейшим вопросом государственного и муниципального строительства в процессе становления и развития представительного органа местного самоуправления является вопрос о законодательном установлении его компетенции (т.е. о предметах ведения и полномочиях). Как известно, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> установил компетенцию представительных органов местного самоуправления в части предметов ведения и полномочий в форме вопросов местного значения. Несмотря на это, в настоящее время процесс формирования реальной компетенции представительных органов еще не завершен.

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Изучение практики показывает, что в определении компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации существуют определенные трудности. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию.

Компетенция как элемент правового статуса представительного органа включает функции и полномочия по предметам ведения, закрепленные за ним законодательством, необходимые для достижения целей деятельности. При этом не следует отождествлять понятия "функция" и "предметы ведения", так как одна функция может реализовываться по различным предметам ведения.

В теории права под полномочиями понимаются закрепленные нормами федерального законодательства, правовыми актами субъектов РФ и местных сообществ за представительным органом права и обязанности, необходимые для реализации его функций и достижения целей деятельности.

Полномочия представительного органа муниципального образования складываются из предметов ведения, прав и обязанностей.

Под предметами ведения представительного органа понимаются те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно представительного органа местного самоуправления. В этой связи следует отметить, что предметы ведения представительного органа местного самоуправления вытекают из предметов ведения местного самоуправления вообще и ограничиваются вопросами местного значения.

Вопросы местного значения - перечень вопросов, решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей <2>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. Ю.А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1999.

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М.: Норма, 1996. С. 16.

С учетом вышеизложенного, исходя из смысла ст. 2 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление имеет триединую систему предметов ведения, которую можно представить следующим образом:

  1. вопросы местного значения;
  2. вопросы, не отнесенные к вопросам местного самоуправления, но право решать которые возникает у органов муниципального образования в силу закона;
  3. отдельные государственные полномочия, переданные органам муниципального образования специально принимаемым законом.

Как представляется, нельзя отождествлять предметы ведения местного самоуправления с предметами ведения органов муниципального образования, так как иметь полномочия для органов муниципального образования - значит иметь определенный круг обязанностей и соответствующих прав в целях решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий.

Предметы ведения представительного органа муниципального образования - это вопросы в той сфере жизни местного сообщества, в которой он осуществляет деятельность по реализации своих полномочий в целях решения вопросов местного значения.

Что касается отдельных государственных полномочий, то они являются вопросами не местного, а государственного значения и поэтому не должны включаться в предметы ведения местного самоуправления. Отдельные государственные полномочия органы муниципального образования реализуют, действуя от имени государства, а не от имени муниципального сообщества, к тому же деятельность по их реализации финансируется за счет средств государственного бюджета <3>. Таким образом, правильным будет реализацию отдельных государственных полномочий относить к предметам ведения органов муниципального образования.

<3> Следует отметить, что деятельность местного самоуправления, которая направлена на решение вопросов местного значения, финансируется из местного бюджета.

Более подробная регламентация предметов ведения местного самоуправления и органов муниципальных образований осуществляется в уставах соответствующих муниципальных образований. Анализ ряда уставов позволяет также говорить о неопределенностях в правовом регулировании статуса органов муниципального образования вообще и представительных в частности. Так, например, в Уставе Иркутской области <4> есть ст. 45 "Предметы ведения местного самоуправления". В ней установлено, что предметом ведения местного самоуправления являются все вопросы местного значения, обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества и оказание услуг его членам.

<4> См.: Устав Иркутской области от 19 января 1995 года // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 2005.

К ведению местного самоуправления относятся: социально-экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; торговое и бытовое обслуживание населения; муниципальное здравоохранение; муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами; развитие физкультуры и спорта; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества; формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы; генеральные планы застройки территории местного сообщества; сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности; определение структуры органов местного самоуправления.

Большое значение в этом случае имеет вопрос о соотношении полномочий представительного и исполнительных органов муниципального образования. Принцип разделения государственной власти (ст. 10 Конституции РФ) зачастую не только фактически, но и юридически переносится на местное самоуправление. Так, Е.С. Шугрина указывает, что "принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления и затруднили бы оперативное принятие решений" <5>.

<5> Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 53.

Стоит согласиться также с мнением И.Э. Садчиковой, которая считает, что "конституционный принцип разделения властей касается по аналогии и местного самоуправления. По крайней мере органы местного самоуправления (представительные и исполнительные) наделяются в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14) и с уставом муниципальных образований собственной компетенцией. И так же, как и на других уровнях власти, между ветвями власти нередко идет борьба. Нужен механизм сдержек и противовесов, выравнивающий силы властей" <6>.

<6> Садчикова И.Э. Конституционно-правовое обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам муниципальных образований Московской области): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 97.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" учтены недостатки Федерального закона 1995 г. и определены основы территориального построения муниципальных образований, закреплена и расширена структура органов местного самоуправления, установлен полный перечень вопросов местного значения, который разграничен на уровни: поселение; муниципальный район; городской округ.

Закрепляя исключительные полномочия представительного органа, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. устанавливает ряд изъятий из его компетенции. Статья 35 запрещает представительному органу или отдельным депутатам (группам депутатов) управлять и (или) распоряжаться средствами местного бюджета в процессе его исполнения, за исключением тех средств, которые предназначены самому представительному органу. Установлено также ограничение на реализацию некоторых исключительных полномочий представительного органа. Нормативно-правовые акты представительного органа об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, а также об осуществлении расходов из средств местного бюджета вносятся на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

На основании анализа соответствующих положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" можно выделить следующие функции представительных органов, в рамках которых реализуются их полномочия:

Особенности полномочий представительных и других органов муниципального образования во многом обусловлены территориальной организацией местного самоуправления. Так, ст. 14 - 16 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. впервые определяют вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ). Таким образом, можно говорить о различном характере полномочий представительного органа в зависимости от вида муниципального образования, т.е. представительного органа поселения, представительного органа городского округа и представительного органа муниципального района. Соответственно, исходя из смысла ст. 2 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г., представительные органы должны обладать полномочиями по предметам ведения соответствующего вида муниципального образования:

Если соотносить предметы ведения муниципальных образований с функциями и полномочиями представительного органа муниципальных образований, то правотворческая, контрольная и организационная функции вполне вписываются в сферы реализации полномочий по решению вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения межпоселенческого характера.

В целом можно сделать общий вывод, что вопросы компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации законодательно еще не совсем проработаны. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию. Значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий указанных органов. Кроме того, многие положения попросту дублируются. И как справедливо отмечает Т.М. Бялкина, в будущем без теоретической проработанности рассмотренных вопросов и их надлежащего нормативного закрепления в процессе определения компетенции представительных органов местного самоуправления наше законодательство рискует находиться в состоянии подобной неопределенности правовой основы, что вызовет существенные проблемы в практической деятельности органов местного самоуправления <7>.

<7> См.: Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. N 10.