Мудрый Юрист

Правовые основы финансового контроля

Варфоломеева Ю.А., к.э.н., доцент кафедры финансового права ГУ - ВШЭ, научный сотрудник ИМЭМО РАН.

Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений выступает финансовый контроль, являющийся составной частью единого механизма государственного контроля <*>. Наличие финансового контроля обусловлено тем фактом, что финансам присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Осуществляют финансовый контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные контрольные органы при участии общественных организаций и граждан.

<*> См.: Ялбулганов А.А. Государственный финансовый контроль // Материалы научно-практической конференции "Пять лет региональному законодательству". Тюмень: Тюменская областная Дума, 1999. С. 289.

Несмотря на то что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную (публичную) часть совокупного продукта, он в определенной форме (путем проверки составления налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполнения ими государственных заказов и т.п.) касается и деятельности граждан и организаций.

В основе финансового контроля лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следует выделить:

  1. осуществление финансового контроля компетентными органами. Данный принцип состоит в том, что осуществлять финансовый контроль могут только специально уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации. Однако следует отметить, что инициатором проведения финансового контроля могут быть любые заинтересованные лица, а привлекаться к осуществлению контрольных мероприятий могут граждане и организации, способные оказать действенную помощь.
  2. результативность финансового контроля - проявляется в своевременности проведения контрольных мероприятий, выявлении реальных результатов финансово-хозяйственной деятельности, нарушений финансовой дисциплины, в своевременности доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранению причин финансовых правонарушений и привлечении виновных к юридической ответственности. Конечным результатом финансового контроля должно стать совершенствование финансово-хозяйственной деятельности.
  3. гласность финансового контроля - состоит в обнародовании результатов финансового контроля, в их публичном обсуждении, привлечении к ним внимания государственных органов, общественных организаций и граждан. Есть необходимость также в обнародовании тех мер, которые были приняты по выявленным в процессе финансового контроля нарушениям и недостаткам.

Сущность финансового контроля также находит свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечение финансовой дисциплины в сфере публичных финансов, предполагающее проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней, операций по использованию централизованных и децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов. При этом финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнения бюджетов различных уровней, налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Эффективность контроля неразрывно связана с ответственностью за нарушения финансовой дисциплины, предусматривающей административные и финансово-правовые меры воздействия.

Финансовый контроль - это не только средство обеспечения законности и правопорядка при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Таким образом, мы можем говорить о второй не менее важной задаче финансового контроля - повышении эффективности публичных финансов.

Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, обменом, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов <*>. При этом необходимым условием эффективности финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей, т.е. всех тех элементов, которые составляют механизм финансового контроля.

<*> Финансовое планирование и контроль: Пер. с англ. / Под ред. М.А. Поукока, А.Х. Тейлора. М., 1996. С. 14 - 15.

Одним из наиболее существенных недостатков современного механизма финансового контроля является слабый уровень регулирования контрольной деятельности. Развитие рыночных отношений в России, появление новых организационно-правовых форм юридических лиц и видов хозяйственной деятельности потребовало коренного реформирования финансового контроля. В то же время деятельность некоторых контрольных органов до сих пор регламентируется нормами, установленными в советский период. Ряд вновь созданных институтов финансового контроля длительное время функционировал или до настоящего времени функционирует без соответствующей нормативной базы. Только в 2001 году, например, был принят Федеральный закон "Об аудиторской деятельности". Встречаются и такие случаи, когда деятельность отдельных институтов финансового контроля нашла свое урегулирование в правовых актах, а сами органы остаются долгое время существующими только на бумаге. Очевидно, что неразвитость юридической базы финансового контроля не может способствовать эффективному управлению финансовой системой страны.

В юридической литературе наиболее распространенным является следующее определение финансового контроля: финансовый контроль - это осуществляемая с использованием специфических организационно-правовых форм и методов деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а в ряде случаев и иных организаций, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях обеспечения законности, обоснованности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджеты всех уровней и сохранности государственного и муниципального имущества <*>.

<*> См., например: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2001. С. 112; Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2002. С. 108 - 109.

В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

В свою очередь государственный и муниципальный финансовый контроль может быть:

Следует также отметить, что в зависимости от уровня государственной власти, органы которого осуществляют контрольную деятельность, государственный финансовый контроль может быть федеральным и региональным <*>.

<*> См.: Ялбулганов А.А. Государственный финансовый контроль // Материалы научно-практической конференции "Пять лет региональному законодательству". Тюмень: Тюменская областная Дума, 1999. С. 290.

Парламентский контроль как орган государственного финансового контроля

Одной из основных форм общего государственного и муниципального финансового контроля является парламентский контроль. Он осуществляется законодательными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления, в первую очередь при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и отчетов об их исполнении. С этой целью в структуре законодательных и представительных органов создаются бюджетные комиссии, в задачу которых входит проверка законности, обоснованности и полноты, предусмотренных в бюджете государственных расходов и доходов, эффективности и целесообразности использования государственных средств. Законодательные и представительные органы могут осуществлять выборочный контроль через отраслевые комитеты и комиссии, проверяющие финансовую деятельность отдельных звеньев публичного сектора финансовой системы. При необходимости депутаты могут образовывать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. При этом подконтрольные органы, организации и должностные лица обязаны неукоснительно выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые документы и информацию.

Счетная палата как орган финансового контроля

При законодательных органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления также могут образовываться специальные контрольно-счетные органы <*>. Так, Федеральное Собрание формирует Счетную палату. Закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <**> определяет ее как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. К основным задачам Счетной палаты относятся:

<*> Более подробно о контрольных органах, образуемых при законодательных и представительных органах см.: Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 167.

Решая перечисленные задачи, Счетная палата осуществляет следующие виды деятельности:

Структура Счетной палаты включает в себя Председателя, заместителя Председателя, аудиторов и аппарат Счетной палаты. Государственная Дума на шесть лет назначает Председателя и шесть аудиторов Счетной палаты. Совет Федерации также на шесть лет назначает заместителя Председателя и еще шесть аудиторов. Аудиторы Счетной палаты являются должностными лицами, возглавляющими основные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных общим назначением. Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников, в служебные обязанности которых входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты. Осуществляя мероприятия, необходимые для эффективного проведением бюджетно-финансового контроля, инспектор Счетной палаты наделяется правом беспрепятственно посещать любой контролируемый объект, входить в любые помещения, опечатывать кассы, служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов и хищений - изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и опись изъятых документов.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и организации Российской Федерации, а также на федеральные внебюджетные фонды. Кроме того, Счетной палате подконтрольны органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и иные юридические лица вне зависимости от их организационно-правовой формы; деятельность общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета, используют либо управляют федеральной собственностью, а также имеют налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений. В случаях выявления в ходе проверки и ревизии фактов хищения государственных средств и иных злоупотреблений Счетная палата передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы. При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой и коммерческой деятельности, наносящих ущерб Российской Федерации, Счетная палата имеет право давать руководству проверяемых предприятий, организаций и учреждений обязательные для исполнения предписания. Такое предписание может быть обжаловано в судебном порядке. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых лиц.

Главное контрольное управление Президента Российской Федерации

Президент РФ для реализации своих функций формирует Администрацию Президента РФ, структурным подразделением которой является Главное контрольное управление (ГКУ) Президента РФ, которое реализует контрольную функцию главы государства. Должностные лица ГКУ Президента РФ организуют контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их руководителей. В процессе этой деятельности они осуществляют в том числе финансовый контроль.

Министерство финансов в системе государственного финансового контроля

Особое место в системе органов общего государственного финансового контроля занимает Министерство финансов Российской Федерации, осуществляющее многогранную контрольную деятельность в процессе формирования федерального бюджета - при рассмотрении проектов финансовых планов и смет, на этапе его исполнения - при аккумуляции доходных поступлений и финансировании из бюджета расходов, а также при проведении различных проверок и ревизий. Финансовый контроль возложен на различные подразделения Министерства финансов, а также на специально созданный в его структуре контрольно-ревизионный аппарат. В 1998 году на базе Контрольно-ревизионного управления и Департамента аудиторской деятельности был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации в настоящее время действуют территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов Российской Федерации, образованные на базе аппаратов главных контролеров-ревизоров Министерства финансов Российской Федерации. Основной задачей этих органов является осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории субъектов Российской Федерации. В качестве одной из важнейших функций территориальных управлений закрепляется осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство

В целях усиления контроля за поступлением, целевым и эффективным использованием государственных средств в 1993 году началось формирование единой централизованной системы органов Федерального казначейства, подчиняющейся Министерству финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство включает в себя Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и его территориальные органы. На Федеральное казначейство возложена организация и осуществление оперативного (текущего) контроля за исполнением федерального бюджета России, а также контроль за внебюджетными федеральными средствами. В целях укрепления бюджетной дисциплины Федеральное казначейство при осуществлении финансового контроля наделено следующими правами:

Казначейские ревизии могут проводиться в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, образованных на основе любых организационно-правовых форм, включая совместные предприятия, которые являются главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.

Налоговые органы

В конце 1991 г. была образована одна из наиболее мощных служб финансового контроля - налоговая служба, призванная обеспечить эффективный контроль за полнотой и своевременностью перечисления налогов в бюджет всеми организациями и физическими лицами. В настоящее время налоговые органы, проверяя за год каждого третьего налогоплательщика, доначисляют значительные суммы причитающихся бюджету средств <*>.

<*> См.: Зерщиков Ю.С., Макрушина О.Ю. Модернизация налоговых органов области - шаг к налогоплательщику // Налоговый вестник. 2001. N 10. С. 48.

Система налоговых органов включает в себя Федеральную налоговую службу, а также ее территориальные и местные органы (управления и инспекции). Налоговые органы находятся в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Основными задачами налоговых органов являются:

В целях их выполнения налоговые органы контролируют правильность определения налогооблагаемого дохода (прибыли); осуществляют учет налогоплательщиков, а также регистрируют потенциальные объекты налогообложения и т.п. Для осуществления своих функций налоговые органы организуют проверку необходимых документов, наделяются правом обследовать все помещения, используемые для извлечения доходов. В случае непредставления документов налоговый орган имеет право приостанавливать все операции предприятий и граждан. Документы, свидетельствующие о нарушении налогового законодательства, могут быть изъяты должностными лицами налоговых органов.

Банковский контроль

К осуществлению государственного финансового контроля в качестве агентов привлекаются банки и иные кредитные организации. Банковский контроль - наиболее гибкая и всеобъемлющая форма финансового контроля за деятельностью клиентов кредитных организаций, который осуществляется коммерческими банками и небанковскими кредитными организациями в ходе осуществления банковских операций. Этот вид финансового контроля нацелен на повышение эффективности использования банковских кредитов и укрепление платежной дисциплины. Возвратность кредита создает основу для банковского контроля в процессе кредитования, а контроль, в свою очередь, служит необходимым условием возвратности кредита.

Кредитные организации осуществляют предварительный и текущий контроль в ходе проведения денежных операций через проверку представленных документов, устанавливая право хозяйствующего субъекта на получение кредита, проведение платежей по счетам. При оформлении кредита банк проверяет наличие у заемщика собственных оборотных средств и знакомится с важнейшими показателями хозяйственной деятельности. Предоставляя кредит, банк проверяет его обеспечение, т.е. наличие у заемщика товарно-материальных ценностей, под которые она получается. Проверка осуществляется по данным бухгалтерского учета, отчетным балансам хозяйственных органов, а также в натуре на месте с проверкой условий хранения кредитуемых ценностей. Она не прекращается на протяжении всего срока пользования кредитом. Банк может отказать в выдаче средств, если обеспечением кредита служит продукция, не имеющая сбыта, нестандартная, некомплектная, хранящаяся в плохих условиях или не подлежащая кредитованию согласно уставу банка. Обеспечение кредита позволяет контролировать также целевое использование заемных средств.

Банковский контроль в процессе кредитования сочетается с контролем, осуществляемым при организации расчетов. Принимая поручение хозяйствующего субъекта на перечисление денег другому предприятию или организации, банк проверяет законность этой сделки: платеж должен производиться за поставленный товар, произведенные работы в соответствии с договором или на другом указанном в нормативном акте основании. Объектом банковского контроля выступает оборачиваемость платежных средств. Банки проверяют своевременность предъявления платежных документов поставщиком и оплату их покупателем в установленные сроки. Отказ плательщика от оплаты счетов должен быть обоснованным, иначе причитающиеся суммы списываются со счета заказчика.

Особое место в системе субъектов банковского контроля занимает Центральный банк Российской Федерации, которому, помимо прочего, поручено осуществлять надзор за соблюдением банками и иными кредитными организациями действующего законодательства о банковской деятельности. Банк России может назначить и осуществить проверку операций банков, поручить проведение таких проверок аудиторским организациям. Банк России устанавливает для банков объемы и сроки предоставления бухгалтерской и статистической отчетности, необходимой для надзора.

Центральный банк Российской Федерации вправе давать банкам обязательные для исполнения предписания об устранении обнаруженных нарушений. В случае неисполнения своих предписаний Центральный банк Российской Федерации может предъявить виновным банкам требования о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению; о реорганизации (ликвидации) банка, о замене его руководства. За нарушение банковского законодательства Банк России имеет право взыскивать денежный штраф; повысить нормы обязательных резервов для банков, нарушающих установленные экономические нормативы; отозвать лицензию на совершение банковских операций; назначить временную администрацию по управлению банком на период, необходимый для его финансового оздоровления.

Кредитные организации, в первую очередь при осуществлении международных расчетов, играют заметную роль в осуществлении валютного контроля. Основными направлениями валютного контроля являются:

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля. Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством Российской Федерации. Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации, а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы.

Вступивший в силу в 2004 году новый Таможенный кодекс Российской Федерации наделяет широкими полномочиями в сфере налогового и валютного контроля таможенные органы: Федеральную таможенную службу, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты.

Ведомственный финансовый контроль

В отличие от общегосударственного, ведомственный контроль проводится в организациях и учреждениях, находящихся в административной (ведомственной) подчиненности от контролирующего ведомства. В министерствах и ведомствах существуют контрольно-ревизионные службы, осуществляющие в отношении подчиненных им предприятий и организаций систематический финансовый контроль и периодические документальные ревизии, как правило, не реже одного раза в год.

Устаревшая нормативная правовая база - одно из наиболее серьезных препятствий на пути развития ведомственного контроля, приведшее к его ликвидации в целом ряде министерств, ведомств и других органах управления. В отдельных случаях ведомственный контрольно-ревизионный аппарат переходит на хозрасчетные отношения, создаются контрольные службы типа внутреннего аудита.

Внутрихозяйственный контроль представляет собой проверку производственной и хозяйственной деятельности предприятий в целом, отдельных его структурных подразделений, осуществляемую бухгалтерией, финансовым отделом и некоторыми другими экономическими службами самого хозяйствующего субъекта.

Аудиторский контроль

Наряду с государственным финансовым контролем осуществляется аудиторский контроль. Субъектами аудиторского контроля могут быть как независимые аудиторы, так и аудиторские компании. Основной целью аудиторского контроля является установление достоверности бухгалтерского учета и отчетности организаций и соответствие совершаемых ими операций законодательству Российской Федерации.

Аудиторский контроль осуществляется в форме аудиторских проверок. Аудиторские проверки бывают обязательные или инициативные. Обязательные аудиторские проверки проводятся в случаях, прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации, например, при продаже предприятия как имущественного комплекса или акционерным обществом по итогам финансового года. Обязательная аудиторская проверка также может осуществляться по поручению органов предварительного расследования, прокуратуры, суда, при наличии возбужденного уголовного, гражданского или арбитражного дела. Инициативные проверки проводятся по решению самой организации или ее учредителей. Результаты аудиторской проверки находят свое закрепление в аудиторском заключении.

Качество аудиторского заключения может быть проверено органом, выдавшим лицензию. В случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, которая привела к убыткам государства, муниципального образования или организации, с аудитора (аудиторской компании) могут быть взысканы на основании решения суда по иску соответствующего органа, выдавшего лицензию: