Мудрый Юрист

Судебный контроль за законностью нормативных актов органов местного самоуправления в области налогообложения

Полтавец И.Ю., ассистент кафедры гражданского права и процесса Института государства и права ТюмГУ.

Один из основных элементов успешности существования муниципального образования - это эффективная налоговая политика, представляющая собой деятельность органов местного самоуправления, направленную на регламентацию налоговых отношений. С древних времен налог был признаком несвободы человека. Сегодня наличие налогов свидетельствует о демократичности общества, поскольку юридическое оформление налогового бремени, в том числе и на местном уровне, законодательно закрепляет правовую границу вмешательства государства и местных властей в хозяйственную и личную жизнь. Таким образом, цель налогообложения кажется парадоксальной - ограничить право частной собственности, чтобы одновременно эту собственность защитить от потенциально безграничных притязаний государства и местных властей на доходы частных лиц.

Особенности налоговой политики на муниципальном уровне в значительной мере определяются объемом полномочий органов местного самоуправления. Реализуя предоставленные права, они осуществляют на практике законодательные возможности по установлению и взиманию местных налогов и сборов, опираясь на нормы права, формируют и реализуют налоговую политику, используя ее конкретные инструменты: налоговые ставки, налоговые льготы, определяя порядок и сроки уплаты налогов согласно принципам местного самоуправления.

Правотворческий процесс муниципальных органов порой сопровождается нарушениями, которые зачастую выражаются в издании незаконных нормативных актов в области налогообложения. Однако, как следует из ст. 57 Конституции РФ, каждый обязан платить лишь законно установленные налоги и сборы. Следовательно, если обязанность по уплате налогов была установлена незаконно, для уплаты налогов, а значит, и для лишения права собственности на имущество налогоплательщиков нет никаких оснований. Иными словами, те суммы, что были перечислены в местный бюджет на основании нормативных актов органов местного самоуправления, признанных впоследствии незаконными, налогами в их действительном смысле не являются <*>.

<*> Конституция РФ (с изм. от 25.03.2004) // Российская газета. 25.12.1993. N 237.

Осуществление идеи построения правового государства предполагает в соблюдение законов не только гражданами, но и органами государственного управления и местного самоуправления, в частности при издании ими нормативных актов. Несоблюдение же законов вышеуказанными органами должно повлечь наступление ответственности. Такая ответственность и механизм ее реализации предусмотрены, в частности, гл. 24 (п. 2 ст. 253 ГПК РФ), позволяющей гражданам, организациям, считающим, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурору в пределах его компетенции обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части <*>.

<*> Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) (ред. от 07.06.2004) // Собрание законодательства РФ. 18.11.2002. N 46. Ст. 4532.

Необходимость судебного контроля за законностью нормативных актов органов местного самоуправления объясняется различными политическими и идеологическими причинами и в том числе получившей с 19 века распространение идеей построения правового государства. Судебная власть обладает монополией на разрешение любых споров, наделена достаточной властью для осуществления своих полномочий, независима, защищает права граждан и организаций, в том числе и от местных властей, осуществляет контроль за соблюдением принципа законности и конституционности нормативных актов, осуществляя такую защиту в рамках института административной юстиции (судебного контроля за законностью данной сферы управления).

Оспаривание нормативных актов органов местного самоуправления в области налогообложения осуществляется в судах общей юрисдикции, т.к. не отнесено к исключительной подведомственности Конституционного Суда РФ, а также не отнесено федеральным законом к подведомственности арбитражных судов. Это соответствует характерной для России англосаксонской модели административной юстиции. Профессор Елистратов отмечал, что "английский тип состоит в более или менее последовательном осуществлении начал единой юстиции - в подчинении актов управления контролю общих судов" <*>. В отличие от континентальных стран английская правовая система развивалась на основе доктрины господства права. Согласно основному положению этой доктрины, защита субъективных прав должна осуществляться судами общего права, судьи обязаны следить за соблюдением законности, а все должностные лица и органы власти равны перед судом, и недопустимо изъятие органов управления, чиновников из-под юрисдикции тех же судов, что и для прочих граждан.

<*> Цитата по: Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 34.

Остановимся на отдельных проблемах, связанных с оспариванием нормативных актов органов местного самоуправления в области налогообложения. В ст. 245 ГПК РФ не определено, о каких нормативных правовых актах идет речь. Этот вопрос уточнен в ст. 251 ГПК РФ: имеются в виду принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими правовыми актами. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом <*>.

<*> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ" // Российская газета. 25.01.2003. N 15.

Еще до принятия ГПК РФ в судах стала формироваться практика отказа в принятии заявлений и жалоб по основаниям неподсудности дела конкретному суду, когда оспаривались акты, нормативные по своему характеру, но принятые с нарушением установленного порядка их принятия и опубликования. То есть оспариваемые нормативные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, не опубликованные в установленном порядке (в соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ), а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, еще не прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, не признавались нормативными актами.

Указанная практика нашла свое нормативное закрепление в ГПК РФ: согласно п. 1 ст. 251 теперь допускается оспаривание в суде лишь тех нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке. Таким образом, нормативные по своему содержанию акты (создающие правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение), но принятые с нарушением установленного порядка их принятия и опубликования, вообще не могут рассматриваться в порядке абстрактного нормоконтроля, по правилам главы 24 ГПК РФ.

Такой подход законодателя представляется неверным, поскольку непонятно, где и в каком порядке должны рассматриваться подобные акты. Если в районном суде (по правилам главы 25 ГПК РФ, регламентирующей производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), то, учитывая нормативный характер оспариваемого акта, неясно, какого содержания решение должно приниматься, каким образом оно будет исполняться и т.д.

На практике может сложиться такая ситуация, когда один и тот же такой акт - в соответствии с правилом об альтернативной подсудности, предусмотренной главой 25 ГПК РФ, - будет обжалован в различных районных судах с вынесением противоположных по своему содержанию решений. Указанная глава ГПК РФ, безусловно, не учитывает нормативного характера подобных правовых актов, что неизбежно породит правоприменительную неразбериху при рассмотрении данной категории дел.

В связи с этим вряд ли можно согласиться с мнением В.М. Жуйкова о том, что правовой акт, хотя и содержащий определенные правила поведения, но не отвечающий требованиям закона по форме, порядку принятия и опубликования, не может признаваться нормативным и оспариваться в таком качестве <*>. Представляется, что подобные акты, несомненно, являются нормативными, на что прямо указано в Конституции РФ. Согласно п. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально. Таким образом, Конституция РФ не связывает нормативность правового акта с его официальным опубликованием. На наш взгляд, такие правовые акты должны рассматриваться по тем же правилам, что и нормативные акты, отвечающие требованиям закона о порядке их принятия и опубликования. Нарушение же такого порядка должно являться основанием для признания этого акта недействующим со дня принятия. Полагаем, что такое положение должно быть законодательно закреплено.

<*> См.: Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 121.

Что касается территориальной подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов, то положительным моментом в ГПК РФ является то обстоятельство, что дела данной категории, подсудные районным судам, должны рассматриваться судом по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт (п. 4 ст. 251 ГПК РФ). Таким образом, применение правила об альтернативной подсудности к данной категории дела, что имело место на практике, установленного Законом РФ от 27.04.93 N 4866-1 "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14.12.95), в настоящее время невозможно <*>. Это исключает возможность вторичного оспаривания в другом районном суде нормативного акта, законность которого ранее уже проверялась <**>.

<*> Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 (ред. от 14.12.1995) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // Российская газета. 12.05.1993. N 89.
<**> Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. 2003. N 3.

Особое внимание хотелось бы уделить вопросу о том, какие правовые последствия влечет за собой признание положений нормативного акта органа местного самоуправления о налогах незаконным. Если судом указанный нормативный акт был признан незаконным, а значит незаконным было и взимание местного налога или сбора, то подлежат ли возврату денежные средства, уплаченные в качестве местных налогов, в том числе налогоплательщиками, не обратившимися с жалобой в суд?

Незаконный нормативный акт является неправомерным не с момента его признания таковым, а с момента его принятия, поскольку уже тогда он порочен (не обладает необходимым признаком нормативного правового акта - законностью) и, следовательно, не должен обладать юридической силой. Поэтому признание нормативного акта не соответствующим закону означает, что данный акт неправомерен и не порождает правовых последствий (не подлежит применению) с момента его принятия.

Судебные органы вправе лишь установить факт правомерности (законности) или неправомерности (незаконности) того или иного акта, то есть подтвердить либо опровергнуть презумпцию правомерности действий органов местного самоуправления и принимаемых ими актов. Не следует говорить и о прекращении действия нормативного акта, признанного незаконным, поскольку законное действие его и не начиналось. Необходимо вести речь именно об утрате силы.

С учетом принципов равенства и справедливости, а также самой сути нормативных актов их применение (или, наоборот, неприменение) должно осуществляться одинаково в отношении неопределенного числа лиц. Таким образом, любые налогоплательщики, которые, руководствуясь нормативным актом, признанным впоследствии незаконным, фактически переплатили в местный бюджет денежные средства, вправе обратиться в компетентные органы или суд с заявлением о возврате уплаченных средств. Должны быть возвращены также суммы, взысканные с налогоплательщиков в принудительном порядке.

Признание акта недействующим по мотивам противоречия закону означает, что он не порождает правовых последствий со дня издания, о чем целесообразно указать в резолютивной части решения <*>. В ст. 253 ГПК РФ законодатель вновь не дал никаких указаний о том, в каких случаях нормативный правовой акт должен признаваться недействующим со дня его принятия, а в каких - с иного указанного судом времени, передав разрешение данного вопроса на усмотрение суда. К сожалению, при вынесении своих решений судебные органы редко указывают, что признанный недействительным нормативный акт недействителен с момента его издания, а такое умолчание позволяет органу, издавшему акт, признанный недействительным, манипулировать сроками. Это приводит к тому, что лицо, не уплатившее в срок местный налог на основании нормативного акта, признанного впоследствии незаконным, оказывается в более выигрышном положении по сравнению с теми, кто осуществил соответствующий платеж. В данном случае помимо нарушения принципа равенства нарушается также и принцип обязательности уплаты налога, установленный в ст. 57 Конституции РФ. Получается, что в отношении уплативших налоги они обязательны, а остальные оказались "освобождены" от их уплаты. Исходя из характера налоговых правоотношений, действие дисквалифицированного акта оправдывается финансовыми последствиями, то есть налицо подход с точки зрения экономической целесообразности. Однако целевой подход возможен только в рамках законности, а в отношении неправомерных актов какое-либо оправдание их действия, по нашему мнению, вообще недопустимо, поскольку противоречит провозглашенному в Конституции принципу правового государства и принципу единства законности, не допускающему каких-либо изъятий. Следует согласиться с С.А. Герасименко, что невозможно найти юридическое обоснование правомерности удержания государством имущества, в том числе денежных средств налогоплательщика, если на момент удержания у налогоплательщика отсутствуют какие-либо обязанности перед государством в части удерживаемого имущества. Не вызывает сомнений, что в качестве юридического обоснования подобных действий не может быть принята ссылка на вероятность возникновения у налогоплательщика обязанности уплатить соответствующие суммы впоследствии. Признание незаконными нормативных актов о налогах (в том числе и местных) непосредственно связано, с одной стороны, с восстановлением нарушенных прав налогоплательщиков, с другой стороны, с исполнением доходной части бюджета. По-видимому, именно экономическими последствиями признания нормативных актов недействительными и обусловлена острота поднятой проблемы. Однако решение названных проблем позволит реально обеспечивать защиту имущественных интересов граждан и их объединений, а также предусматривать соответствующие экономические и правовые механизмы, например, улучшение качества подготовки законопроектов, экспертизу финансовых нормативных актов до их опубликования и вступления в силу <**>.

<*> А.В. Брызгалин, В.М. Зарипов. Правовые последствия признания недействительными нормативных актов о налогах // Адвокат. 1999. N 8.
<**> Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 07.06.2004 // Российская газета. 23.07.1994. NN 138 - 139, Собрание законодательства РФ. 25.07.1994. N 13. Ст. 1447. Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (ред. от 13.08.1998) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 27.05.1996. N 22. Ст. 2663, Российская газета. 28.05.1996. N 99.

Сейчас Закон о Конституционном Суде (ст. 3) предусматривает возможность разрешения Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ, не вступивших в силу международных договоров с участием России, а Указ Президента от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" предписывает обязательную юридическую экспертизу соответствия законодательству нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в процессе регистрации их в Министерстве юстиции. В настоящее время обсуждается идея независимой правовой экспертизы федерального законодательства и создания компенсационно-резервного фонда, гарантирующего необходимую финансовую стабильность бюджетной системы. Представляется целесообразным применение подобного рода процедур и по отношению к нормативным актам органов местного самоуправления в налогово-бюджетной сфере.

Эти нормы не покушаются на самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, установленных законами, а направлены на создание надежного механизма обеспечения верховенства закона на всей территории Российской Федерации.

Необходимо отметить, что устранение перечисленных недостатков законодательства и наиболее полное использование гражданами предоставленных законодательством возможностей для судебной защиты принадлежащих им прав в налогово-бюджетной сфере представляют собой основные направления деятельности в области защиты российской финансовой системы на местном уровне.