Мудрый Юрист

Организация системы бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации

Алексеева Елена Сергеевна, главный специалист по правовым вопросам территориального органа Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации по Республике Бурятия.

Несмотря на многоуровневый характер и сложность решаемых задач, бюджетная система страны должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого должны осуществляться согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечиваться сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом.

Единство бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается наличием единой правовой базы, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, применением санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации и территорий. На основе указанных параметров построения и функционирования бюджетной системы страны достигается необходимое единство в управлении государственными финансами Российской Федерации. Единство в управлении логично требует создания стройной системы бюджетно-финансового контроля, которая обеспечит законность и единообразие контроля за денежными средствами во всей бюджетной системе России и позволит сопоставить показатели экономичности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов на разных ее уровнях.

Большую роль в обеспечении единообразия бюджетно-финансового контроля играют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В первую очередь, это органы Федерального казначейства. Основными функциями Федерального казначейства, согласно Кодексу и Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", являются правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, учет и распределение доходов от уплаты федеральных, региональных и местных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Задачами органов Федерального казначейства являются:

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в Российской Федерации. Минфин России осуществляет проверку эффективности проводимых операций с государственными средствами на основе контрольно-ревизионных действий, разрабатывает методическое обеспечение и проверяет деятельность органов ведомственного контроля, предпринимает необходимые меры по реализации контрольных мероприятий. Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Росфиннадзора, Федерального казначейства, других госорганов.

Важной функцией Федеральной службы финансово-бюджетного надзора является организация и проведение финансового контроля по линии органов исполнительной власти. Основной задачей территориальных управлений Росфиннадзора в субъектах Федерации является осуществление в пределах своей компетенции последующего бюджетно-финансового контроля на территории соответствующего субъекта Федерации. Ряд других федеральных органов исполнительной власти прибегает к бюджетно-финансовому контролю на несистематической основе, например органы прокуратуры, органы внутренних дел.

Несмотря на единство бюджетной системы Российской Федерации, которая обеспечивается едиными бюджетными классификациями и формами бюджетной документации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой и другими параметрами, необходимо создавать на уровне территорий децентрализованные органы финансового контроля, ответственные перед населением соответствующих территорий.

Ситуация, когда сложные процессы развиваются не за счет централизованного воздействия, а за счет локального взаимодействия элементов, широко распространена в управленческих процессах. В больших, сложных системах часто приходится переходить от централизованного управления к децентрализованному. Такая необходимость определена как плата за сложность, присущую большим системам. Так и в организации бюджетно-финансового контроля не следует выстраивать централизованную систему органов бюджетно-финансового контроля. Польский ученый С. Ковалевски отметил, что "чем шире координация, тем меньше потенциальная норма управляемости" <*>.

<*> Ковалевски С. Научные основы административного управления. М.: Экономика, 1973. С. 65.

Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает создание высшего органа финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации, а предполагает создание системы органов бюджетно-финансового контроля, которая состоит из органов, создаваемых законодательными органами субъекта Российской Федерации, и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Данная система органов бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации должна обеспечить полный и всесторонний бюджетно-финансовый контроль.

"Координацию контроля следует рассматривать не только на предмет взаимодействия одного с каждым и не каждого с каждым, а всех вместе... Определение одного объекта координируемой системы субъектом координации - дело нереальное и может нивелировать назначение самой координации" <*>.

<*> Мелкадзе О.В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси: Сабчота Сакартвело, 1986. С. 156.

"В юридической литературе под координацией понимается установление согласованности, целесообразного соотношения действий подсистем той или иной системы для достижения общих целей с наименьшими затратами (в данных условиях) усилий и средств" <*>. С учетом отмеченного Е.В. Шорина определяет, что координация контроля означает согласование и установление целесообразного соотношения действий органов контроля <**>.

<*> Айвазян С.И., Веденеев Ю.А., Супатаев О.А. Правовые вопросы управления научными исследованиями. М.: Наука, 1980. С. 38.
<**> Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М: Наука, 1981. С. 274.

Организованные исполнительной властью и ей подотчетные органы финансового контроля проводят внутренний контроль деятельности ее структур, помогают более эффективно организовать управление республиканскими ресурсами. Наделенные сравнительно более широкими полномочиями счетные палаты субъектов проводят внешний, независимый от исполнительной власти контроль. Созданные законодательные условия способствуют замкнутости финансового контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, что приводит к развитию положений о внешнем финансовом контроле в рамках законодательства субъектов Российской Федерации.

Полномочия Контрольно-счетной палаты Республики определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Республики Бурятия "О Счетной палате Республики Бурятия" от 07.09.1995 N 191-I (в ред. Закона Республики Бурятия от 28.12.2004 N 1002-III). В соответствии с данным Законом Счетная палата Республики Бурятия является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Народным Хуралом Республики Бурятия и подотчетным ему.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, разработки методологии контрольно-ревизионной деятельности, результатов проверок, утверждения отчетов и информационных сообщений, направляемых Народному Хуралу Республики Бурятия, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят председатель Счетной палаты, заместитель председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты и по должности председатель Комитета Народного Хурала Республики Бурятия по бюджету, налогам, финансам и банкам.

Согласно статье 11 Закона "О Счетной палате Республики Бурятия" внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией по согласованию с Советом Народного Хурала Республики Бурятия.

Счетная палата Республики Бурятия строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением доходов и расходов республиканского бюджета по всем видам и направлениям. Контрольно-счетный орган не должен ограничиваться в рамках государственных финансов в выборе конкретных направлений контроля. Это в большей степени способствует маневренности и эффективности контроля и обеспечивает возможность быстрого реагирования на все процессы накопления и перераспределения финансовых ресурсов Республики.

Обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты подлежат поручения Народного Хурала Республики Бурятия, обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов Народного Хурала Республики Бурятия. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений Народного Хурала Республики Бурятия, по обращению не менее одной пятой от общего числа депутатов Народного Хурала Республики Бурятия или на основании решения Коллегии Счетной палаты.

Способом воздействия Счетной палаты на выявленные в ходе контрольных мероприятий нарушения выступает представление. Счетная палата не наделена правом давать администрации проверяемых предприятий, организаций обязательные для исполнения предписания. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Народный Хурал Республики Бурятия. Сама же Счетная палата применять санкции не правомочна. Это положение Палаты снижает эффективность ее деятельности.

Кроме того, Счетная палата Республики Бурятия: 1) проводит финансово-экономическую экспертизу законов и нормативных актов перед их рассмотрением законодательными органами; 2) оказывает помощь законодательным органам, подготавливая информационные материалы для обсуждения; 3) разрабатывает методы и подходы, применяемые при оценке предложенной программы; 4) прогнозирует возможные результаты реализации предлагаемых программ.

Счетная палата в процессе исполнения республиканского бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями республиканского бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ.

Следует отметить, что Счетная палата, находясь вне структуры исполнительной власти, должна более полно осуществлять внешний финансовый контроль за рациональным формированием государственных ресурсов, целевым и эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности высшими исполнительными органами власти, министерствами и ведомствами при реализации крупных стратегических программ, межведомственных программ.

Во главе исполнительной пирамиды в Республики Бурятия стоит Президент, который непосредственно или через республиканские органы исполнительной власти осуществляет управление социально-экономическим развитием Республики, и в рамках этой задачи реализует контрольную составляющую процесса управления. Администрация Президента и Правительство Республики Бурятия для повышения эффективности использования имеющихся в их распоряжении государственных средств, обеспечения надлежащего исполнения нижестоящими органами и должностными лицами решений вышестоящих органов и должностных лиц создали свой контрольно-ревизионный орган - контрольное управление Президента Республики Бурятия, которое является функциональным органом исполнительной власти Республики Бурятия, подведомственным Администрации Президента и Правительству Республики Бурятия.

В рамках исполнительной ветви власти Правительство Республики обладает обширными полномочиями в области бюджетно-финансового контроля, поскольку контроль является одним из звеньев возложенной на него функции управления финансовыми и материальными ресурсами. Его задачей является также организация системы финансового контроля в исполнительной власти Республики, включающей органы межведомственного и ведомственного контроля, и обеспечение эффективности ее функционирования. В соответствии с Законом Республики Бурятия от 21 июня 1995 года N 140-I "О Правительстве Республики Бурятия" Правительство Республики Бурятия обеспечивает исполнение республиканского бюджета; готовит отчеты об исполнении республиканского бюджета для внесения Президентом Республики Бурятия на рассмотрение Народного Хурала Республики Бурятия. Уполномоченным финансовым органом является Минфин Республики. Согласно Постановлению Правительства Республики Бурятия от 8 апреля 2005 г. N 119 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Бурятия" Министерство финансов Республики Бурятия осуществляет:

Минфин Республики Бурятия осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль за ведением операций с республиканскими бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, других участников бюджетного процесса.

Главные распорядители, распорядители республиканских бюджетных средств осуществляет бюджетно-финансовый контроль в отношении подведомственных получателей бюджетных средств согласно законодательству. Таким образом, на уровне субъекта Федерации выстраивается самостоятельная система органов бюджетно-финансового контроля, которая ответственна перед населением соответствующих территорий.

Но надо стремиться к тому, чтобы общественные финансы были защищены в одинаковой мере независимо от уровня их территориального использования. Кроме того, на сегодняшний день информировать граждан о результатах контрольных мероприятий обязана только контрольно-счетная палата территории. Опираясь на эту информацию, граждане могут выразить свое отношение к должностным лицам органов управления в средствах массовой информации, путем обращений в органы исполнительной власти, а также в ходе выборов.

На сегодняшний день степень вовлечения граждан в процессы управления небольшая. Это объективно обусловлено. Наблюдается тенденция снижения интереса населения к участию в общественной жизни. По мере снижения возможностей и желания населения участвовать в социально-политической жизни решение все большего числа вопросов в этой сфере концентрируется в аппарате управления <*>. С другой стороны, управление не информационная и не разъяснительно-популяризаторская деятельность <**>. По результатам контроля должны осуществляться управляющие воздействия. Принять соответствующие меры могут, как правило, вышестоящие органы управления. При этом следует учитывать основной структурно-функциональный принцип государственного управления - "принцип концентрации, обусловливающий необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государственно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управляемые объекты" <***>.

<*> Василенко В.И., Жовтун Д.Т., Петренко Е.Л. Управление модернизаторскими процессами и характеристиками. М: РАГС, 2002. С. 85.
<**> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. С. 48.
<***> Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 276 - 277.

Согласно действующему законодательству Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Думается, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является координирующим органом в осуществлении надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, так как должна контролировать исполнение указанного законодательства всеми контрольными органами, за исключением Счетной палаты Российской Федерации. Следует регламентировать последствия проверки Счетной палатой Российской Федерации бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета, порядок взаимодействия между контролирующими органами при осуществлении надзора за исполнением органами финансового контроля органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.