Мудрый Юрист

Законодательство о конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации нуждается в участии президента России

Кожевников Олег Александрович - доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, начальник отдела правового обеспечения Комитета по юридической работе Администрации города Екатеринбурга.

Аннотация: Статья посвящена одной из актуальных проблем современной России - формированию конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ. В ходе проведенного исследования автором делается вывод о том, что современное правовое регулирование порядка образования, формирования и деятельности конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ на уровне тех же субъектов РФ противоречит Конституции РФ, правовым позициями Конституционного Суда РФ, федеральному законодательству и настоятельно нуждается в совершенствовании.

Ключевые слова: юриспруденция, право, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Конституция РФ, Президент РФ, судебная система, право на судебную защиту, правовой статус судьи, глава субъекта РФ.

Legislation on constitutional (Ustav) justice of the subjects of the Russian Federation calls for participation of the President of the Russian Federation

O.A. Kozhevnikov

Kozhevnikov Oleg Aleksandrovich - doctor of legal sciences, head of the department of legal guarantees of the committee on legal work of the Administration of the city of Ekaterinburg, associate professor of the Department of the Constitutional Law of the Urals state legal academy.

The article is devoted to one of the topical problems of the modern Russia, that is, to the formation of constitutional (Ustav) justice of the constituent subjects of the Russian Federation. As a result of the studies, the author then comes to a conclusion that the current legal regulation on the order of formation and activities of the constitutional (Ustav) justice of the subjects of the Russian Federation contradicts the Constitution of the Russian Federation, legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation and federal legislation, and therefore needs to be amended.

Key words: jurisprudence, law, constitutional (Ustav) courts of the constituent subjects of the Russian Federation, Constitutional Court of the Russian Federation, President of the Russian Federation, judicial system, right for judicial protection, legal status of a judge, Head of the Constituent Subject of the Russian Federation.

В последние годы достаточно много было сделано для развития и укрепления судебной власти как в законодательном плане, так и в организационно-практическом аспекте: закреплены конституционные и отраслевые основы судебной власти, принято немало федеральных законов, направленных на повышение независимости судей, финансирование и материально-техническое снабжение судов и т.п. Эти меры в значительной степени способствовали улучшению работы судебных органов, повысили их востребованность в обществе, о чем свидетельствует постоянное и заметное увеличение числа обращений в судебные органы с целью разрешения различных споров. Однако большая часть граждан по-прежнему недовольна низким уровнем осуществления правосудия. С одной стороны, это естественно, поскольку судебное решение не может удовлетворить обе конфликтующие стороны, с другой - следует признать их правоту. После той работы, которая была проделана для улучшения деятельности судов, общество вправе было ожидать более качественного улучшения правосудия. Однако этого не произошло, о чем свидетельствуют результаты многочисленных социологических исследований, отражающие мнение не только большей части общества, но и специалистов.

Свое недовольство ходом судебной реформы неоднократно высказывали бывший и действующий Президенты Российской Федерации. В свете их выступлений о необходимости кардинальных изменений в судебной системе и ее работе полагаем возможным обратить взгляд на некоторые проблемы формирования регионального конституционного правосудия, которое уже длительное время находится в "младенческом" состоянии. В качестве примера автор хотел бы взять правовое регулирование порядка формирования и деятельности Уставного суда Свердловской области.

Из Конституции Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77, часть 1), другим положениям Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие.

Правовую базу для образования конституционных (уставных) судов составляют и федеральные законы. В первую очередь Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", в котором в ст. 4 (ч. 4) прямо предусмотрено, что к судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды, которые "создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации" (ч. 2 ст. 17) и могут создаваться субъектами Российской Федерации согласно ст. 27 (ч. 1) указанного Закона.

Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" в порядке реализации компетенции Российской Федерации, установленной статьей 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации, наряду с федеральными судами, действующими в субъектах Российской Федерации, предусматривает и суды субъектов Российской Федерации, а именно конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 4), которые вместе с федеральными судами входят в судебную систему Российской Федерации (пункт 2 статьи 4). Следовательно, конституционные (уставные) суды и мировые судьи действуют на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта Российской Федерации, не входящей в судебную систему Российской Федерации.

Необходимо отметить, что отдельные вопросы создания конституционных (уставных) судов регулируются и другими федеральными законами, среди них можно выделить Федеральный закон от 14.03.2002 "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", Закон РФ от 26.06.1992 "О статусе судей в Российской Федерации" и др.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 27 декабря 2005 г. N 491-О "По запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ", Закона РФ "О статусе судей в РФ" и Федерального закона "Об органах судейского сообщества в РФ" довольно четко и определенно высказался о месте конституционных (уставных) судов субъектов РФ в современной системе государственной власти в РФ и порядке их формирования. Так, в частности, Конституционный Суд РФ указал на то, что Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (статья 2), к которым относятся и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - в случае их учреждения субъектом Российской Федерации на основе Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, в отличие от федеральных судов, входят, таким образом, в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии с принципом разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации является самостоятельным конституционным (уставным) органом государственной власти, поскольку учреждается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации, а его решения, вынесенные в пределах его полномочий, в силу части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" являются обязательными для всех органов публичной власти, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в вышеуказанном Определении четко устанавливает принципы формирования и порядок правового регулирования статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В частности, Конституционный Суд РФ указал: "Согласно Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются только полномочиями и компетенцией; особенности правового положения отдельных категорий судей определяются федеральными законами, а в случаях, ими предусмотренных, - также и законами субъектов Российской Федерации (статья 12); порядок наделения полномочиями председателей, заместителей председателей, других судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 13).

Федеральный закон, определяющий правовое положение (статус) судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, к настоящему времени не принят. Действующий же Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", принятый 26 июня 1992 года, т.е. тогда, когда субъекты Российской Федерации не обладали правомочием создавать свои конституционные (уставные) суды, регламентирует прежде всего статус судей федеральных судов, что вытекает также из контекста большинства его статей.

Следовательно, в отсутствие специального федерального закона, регламентирующего правовое положение (статус) судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, на них распространяются те предписания Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", в том числе устанавливающие требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, процедуру отбора кандидатов на эту должность, порядок наделения судей полномочиями, основания и порядок прекращения полномочий судьи, которые адресованы непосредственно им, а также другие предписания, если они, по смыслу соответствующих норм, согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих конституционный (уставный) контроль, а также их статусом и полномочиями, определенными конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Этим предопределяется обязанность субъектов Российской Федерации по урегулированию при учреждении конституционных (уставных) судов статуса указанных судов и их судей, которое может и должно осуществляться без ущерба для принципов разделения властей и независимости судебной власти, с учетом правовой природы данных судов как института конституционной юстиции, их места в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, законодатель субъекта Российской Федерации вправе избрать ту или иную организационную модель конституционной юстиции как в части определения компетенции, так и в части определения порядка наделения полномочиями и прекращения полномочий судей конституционного (уставного) суда, ориентируясь в том числе и на нормы Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", однако при этом обязан предусмотреть необходимые гарантии сохранения баланса властей, не предоставляя каких-либо преимуществ одной из них, а также создав применительно к избранной модели достаточные гарантии самостоятельности и независимости конституционного (уставного) суда, включая материальные и иные гарантии независимости судей".

В силу статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" решения Конституционного Суда Российской Федерации являются окончательными, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после их провозглашения. Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Необходимо отметить, что, принимая свои решения, Конституционный Суд Российской Федерации оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации, в сфере которого по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6) только Конституционный Суд Российской Федерации выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение, а также обязывает всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, конституционные (уставные) суды являются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирующими в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе принципа разделения властей и самостоятельно осуществляющими конституционный (уставный) контроль. Учреждение (создание) указанных судов в субъектах РФ не исключает конституционной обязанности регионального законодателя соблюдать конституционные принципы разделения властей, самостоятельность и независимость судебной власти.

Однако на практике региональный законодатель и высшие должностные лица субъектов РФ игнорируют нормы Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ. Так, например, правовое положение Уставного суда Свердловской области определено Уставом Свердловской области и Областным законом от 06.05.1997 N 29-ОЗ (в ред. от 10.06.2010) "Об Уставном суде Свердловской области".

Согласно статье 59 Устава Свердловской области и статье 18 Областного закона "Об Уставном суде Свердловской области" судьи Уставного суда Свердловской области избираются областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области по представлению Губернатора Свердловской области. Предложения о кандидатах на должность судьи Уставного суда могут вноситься Губернатору Свердловской области палатами и депутатами палат Законодательного Собрания Свердловской области, представительными органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, юридическими научными и учебными заведениями, находящимися на территории Свердловской области, объединениями профессиональных юристов, действующими на территории Свердловской области.

Полагаем, что данные положения регионального законодательства противоречат Конституции РФ и действующему федеральному законодательству. Прежде всего, как было указано ранее, в отсутствие специального федерального закона, регламентирующего правовое положение (статус) судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, на них распространяются предписания Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". Так, ст. 119 Конституции РФ и ст. 4 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" предусматривают, что судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший определенного возраста, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей.

Вместе с тем на должность судьи Уставного суда могут претендовать лишь лица, кандидатуры которых предложены только вышеназванными субъектами и без рекомендации высшей квалификационной коллегии судей. Полагаем, что данное положение входит в прямое противоречие с нормами ст. 119 Конституции РФ и ст. 4 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", поскольку не только ограничивает круг претендентов на должность судьи, но и вводит дополнительный круг лиц, которые могут представлять свои предложения Губернатору Свердловской области... Более того, как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 27 декабря 2005 г. N 491-О "По запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ", Закона РФ "О статусе судей в РФ" и Федерального закона "Об органах судейского сообщества в РФ", квалификационная коллегия судей может не принимать участие в процедурах прекращения полномочий судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, при установлении субъектом Российской Федерации такого рода особенностей, но Конституционный Суд РФ не говорил о том, что квалификационная коллегия судей не должна участвовать в выдаче рекомендации на назначение квалификационной коллегии судей. В силу обязательности предписания Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в части определения правового положения судей Уставного суда Свердловской области положения статьи 5 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 (в ред. от 29.03.2010) "О статусе судей в Российской Федерации" имеют большую юридическую силу, и именно они должны применяться, а не положения Устава Свердловской области и Областного закона от 06.05.1997 N 29-ОЗ (в ред. от 10.06.2010) "Об Уставном суде Свердловской области".

Считаем, что положения статьи 59 Устава Свердловской области и статьи 18 Областного закона "Об Уставном суде Свердловской области" не соответствуют статье 10 Конституции РФ по следующим обстоятельствам. В силу статьи 44 Устава Свердловской области Губернатор является высшим должностным лицом Свердловской области и возглавляет систему органов исполнительной власти области. Таким образом, высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее органы исполнительной власти Свердловской области, наделено полномочиями по формированию другой ветви государственной власти - судебной власти. Вместе с тем разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная ветвь власти. Именно поэтому на уровне субъекта РФ не проходит аналогия закона, в частности Федерального конституционного закона РФ "О Конституционном Суде РФ", в соответствии с которым предложение о назначении на должность судьи вносится в Совет Федерации Президентом РФ. Правовое положение Президента РФ и главы субъекта РФ далеко не идентичное, первый является главой государства и не возглавляет исполнительную ветвь власти в РФ, а второй, являясь высшим должностным лицом субъекта РФ, возглавляет исполнительную власть субъекта РФ. Таким образом, действующая модель наделения полномочиями судей Уставного суда Свердловской области через внесение в Областную думу Свердловской области представления Губернатора Свердловской области не соответствует принципу разделения властей, установленному статьей 10 Конституции РФ.

Какой же выход? Мы полагаем, что до вступления в действие специального федерального закона, регламентирующего правовое положение (статус) судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, процедура и порядок конкурсного отбора на должность судьи Уставного суда Свердловской области должны в точности соответствовать положениям Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 (в ред. от 29.03.2010) "О статусе судей в Российской Федерации". Кандидатуры судей конституционных (уставных) судей субъектов РФ, при наличии соответствующих рекомендаций квалификационных коллегий судей в субъектах РФ, могут вноситься Президентом РФ в представительные органы субъектов РФ для наделения полномочиями судей конституционных (уставных) судов РФ.

Данная модель требует внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Инициатором данных изменений мог бы быть Президент РФ как гарант Конституции РФ, он также может выступить инициатором приведения законодательства субъектов РФ в части правового регулирования конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ в соответствие с положениями Конституции РФ, решениями Конституционного Суда РФ и федерального законодательства.

Но такая работа нужна и необходима в целях недопущения грубейшего нарушения субъектами РФ принципов и норм Конституции РФ, позволит более тесно вовлечь конституционную (уставную) юстицию субъектов РФ в судебную систему РФ, а Президенту РФ как главе государства и гаранту Конституции РФ через участие в процедуре формирования судей конституционной юстиции в субъектах РФ обеспечить максимально возможную реализацию положения ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод.

Библиография:

  1. Конституция РФ // Российская газета. N 7. 21.01.2009.
  2. Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 (в ред. от 29.03.2010) "О статусе судей в Российской Федерации" // Российская газета. N 170. 29.07.1992.
  3. Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ (в ред. от 28.11.2009) "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // Российская газета. N 48. 19.03.2002.
  4. Определение Конституционного Суда РФ от 27.12.2005 N 491-О "По запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 2.