Мудрый Юрист

К вопросу о государственном финансовом контроле

Саттарова Н.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры налогового права ВГНА Минфина России.

Имеющиеся на сегодняшний день фундаментальные исследования по изучению различных аспектов финансовой деятельности государства и муниципальных образований, финансово-правовой ответственности убеждают нас в том, что важную роль в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства играет государственный контроль.

О роли финансового контроля в государстве, его месте в системе управления властные структуры, по справедливому мнению Ю.М. Воронина, вспоминают лишь в случае необходимости усиления механизма принуждения <*>.

<*> См.: Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль. Вопросы теории и практики. М., 2005. С. 19.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в октябре 1977 г. на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ - International Organization of Supreme Audit Institutions), указано, что организация государственного финансового контроля - это обязательный элемент управления, который влечет за собой ответственность перед обществом <*>.

<*> См.: Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М., 1998.

Как показывает зарубежный опыт, финансовый контроль в условиях рынка и экономической свободы хозяйствующих субъектов отличают многоплановость целей и многогранность задач. В таких условиях финансовый контроль - это не только проверка правильности ведения финансовой документации и соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Это прежде всего основанная на строгом соблюдении норм финансового права деятельность заинтересованных лиц и организаций (в том числе и государства), ориентированная на проверку законности и эффективности распоряжения управляющими (и соответствующими государственными должностными лицами) доверенной им в управление (собственниками или обществом в целом) собственностью, важнейшая функция управления финансовыми, а через них и экономическими процессами, имеющая специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления <*>.

<*> См.: Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. М., 2002. С. 11 - 12.

Анализ действующего законодательства и основных вопросов финансового контроля позволяет отметить, что повышение роли государственного финансового контроля на этапе формирования правового государства, укрепления рыночных отношений в современных условиях обусловлено следующими факторами: необходимостью динамичного развития страны на базе совершенствования бюджетно-налогового и социально-экономического федерализма; необходимостью эффективного контроля за рациональным и эффективным использованием государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, в том числе государственной и муниципальной собственности, и законностью ее приватизации; децентрализацией управления формированием органов государственного финансового контроля нового качества на всех уровнях властной иерархии, определением и законодательным закреплением их места и роли в системе единого государственного финансового контроля; необходимостью совершенствования действующего финансового законодательства.

Сущность контроля, в том числе финансового контроля, состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является предупреждение и пресечение отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении таких отклонений целью является приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов <*>.

<*> См.: Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. С. 11.

Представляется необходимым рассматривать государственный финансовый контроль как элемент финансовой деятельности государства.

Как справедливо отмечает О.Н. Горбунова, "началом и концом всей финансовой деятельности государства является учетная деятельность бухгалтерий. Эта деятельность лежит в основе финансового контроля и, конечно, является основой финансового мониторинга, на который обращено особое внимание в новой концепции регулирования бюджетного процесса" <*>.

<*> Горбунова О.Н. Доклад на международной научно-практической конференции "Финансовое право в условиях рынка в ХХI веке", посвященной юбилею кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА.

Между тем особо следует отметить отсутствие в действующем бюджетном, валютном и таможенном законодательстве соответственно понятий "бюджетный контроль", "валютный контроль", "таможенный контроль". Использование в их отношении категории "финансовый контроль" не позволяет законодательно отразить специфику их проявления в соответствующей сфере финансового управления, а также не позволяет четко разграничить, без пересечения и дублирования полномочий, компетенцию органов власти по отдельным видам финансового контроля.

Финансовый контроль принято рассматривать в двух аспектах: а) строго регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; б) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Государственный финансовый контроль - комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов государственной власти, базирующихся на положениях основных законов государства <*>.

<*> См.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учебное пособие. М., 2004. С. 16.

Как отмечает М.В. Карасева, государственный и муниципальный финансовый контроль отличается от экологического, различных видов технического контроля по объекту. Объектом государственного и муниципального финансового контроля являются не состояние окружающей природной среды, не технические механизмы, а денежные процессы, имеющие место при формировании, распределении и использовании государственных и муниципальных фондов денежных средств <*>.

<*> См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 2000. С. 164.

Международный опыт показывает, что основной целью финансового контроля является такое управление общественными финансовыми средствами, которое обеспечивает прозрачность их использования и обеспечивает ответственность исполнительной власти перед обществом. Контроль при этом является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы управления, задачей которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и выявление нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии, в целях принятия корректирующих мер, а в отдельных случаях - привлечения виновных к ответственности, получения компенсации за причиненный государству ущерб или проведения мероприятий по предотвращению или сокращению нарушений в будущем <*>.

<*> См.: Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004. С. 95.

Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности государственного органа, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемый этим органам объем государственно-властных полномочий <*>. То есть под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед государственным органом, и основные направления его деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция как определенный вид деятельности власти характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Каждая функция власти имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, соответствующими методами <**>.

<*> Там же. С. 25.
<**> См.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 8 - 10.

В юридической литературе отмечается, что контрольная деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения через функции: выявления отклонения; анализа причин отклонения; коррекции деятельности объекта контроля; превенции и правоохраны.

Особого внимания заслуживает функция правоохраны, которая направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного принуждения. Однако в других указанных функциях меры государственного принуждения также имеют место, но они в основном не связаны с юридической ответственностью и являются мерами государственного воздействия организационно-процессуального характера.

Следовательно, принудительный механизм, реализуемый финансовым контролем в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, нацелен на достижение рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами.

Важно отметить, что в настоящее время определены учреждения и организации, осуществляющие отдельные функции государственного финансового контроля: Главное контрольное управление Президента РФ; Счетная палата Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Центральный банк РФ; Федеральная налоговая служба; Федеральная таможенная служба; Минэкономразвития России; Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации; система органов Федерального казначейства Минфина России; Федеральная служба по финансовому мониторингу Минфина России; Прокуратура РФ; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Минфина России, а также иные органы контроля за поступлением, расходованием и использованием средств и имущества государства. Отметим, что государственный финансовый контроль в ряде случаев осуществляют и коммерческие банки.

Вместе с тем анализ действующего законодательства позволяет отметить, что связи между институтами, опосредующими перечисленные виды контроля, незначительные. А это, по мнению специалистов, значит, что как таковая система финансово-хозяйственного контроля отсутствует <*>. Бесспорно, многочисленность контролирующих органов не обеспечивает уменьшения правонарушений, а сами органы обладают ограниченными возможностями воздействия на правонарушителей. Кроме того, следует признать, что в сфере контроля финансово-хозяйственной деятельности имеется ряд ведомств, дублирующих друг друга.

<*> См.: Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. N 2(170). С. 61.

По мнению специалистов, правовые принципы взаимодействия между субъектами и объектами контроля в настоящее время регламентированы достаточно подробно, хотя в условиях реформирования бюджетного процесса система этих принципов нуждается в совершенствовании <*>. Однако взаимодействие между субъектами контроля, соответствующее координационному аспекту анализа институционально-экономической модели, регламентировано в меньшей степени.

<*> См.: Бирюков А.И. Институционально-экономическое моделирование казначейского контроля: координационный аспект // Финансы и кредит. 2005. N 5(173). С. 41.

По справедливому мнению С.О. Шохина, общая информационная база, на которой основывается финансовый контроль всеми контролирующими органами, является веским основанием для координации их деятельности. Дело не только в том, что в отсутствие координации возможны многократные отвлечения сил контролирующих органов и объектов контроля, а в том, что, имея различные задачи, контрольные органы на основе одних и тех же исходных данных, с позиций одних и тех же принципов контроля (эффективность, законность, тотальность) могут сделать разные выводы, которые с разных позиций призваны исключать корни финансовых нарушений. С другой стороны, обеспечить тотальный контроль разрозненными силами попросту невозможно. Только скоординированные действия всех контрольных органов способны добиться этих целей <*>. Правда, благодаря мобильной и достаточно отлаженной системе контроля информация о фактическом состоянии управляемых объектов хотя и не в каждый данный момент (контроль - процесс прерываемый, он делится на предварительный, текущий и последующий), но имеется. Однако условия контроля не дают возможности осуществлять постоянное слежение за управляемыми объектами, а поэтому невозможно учесть и скорректировать внешние и внутренние условия их функционирования, где очень сильны и синергетические воздействия. Поэтому управленческие решения принимаются на таком уровне детерминированности, когда считается, что заранее известны последствия этих решений <**>.

<*> См.: Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 38.
<**> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 22.

Наряду с проходящими преобразованиями в настоящее время в Российской Федерации не сложилось и единое системное правовое регулирование государственного финансового контроля. Кроме того, отдельные сферы государственного финансового контроля имеют правовое оформление разрозненными нормативными правовыми актами разного уровня, в результате чего контроль за сферой государственной финансовой деятельности и управления государственной собственностью осуществляется на основе различных принципов, с использованием несогласованных методов и т.д. Происходит дублирование функций либо, напротив, возникают пробелы в деятельности органов государственного финансового контроля и как следствие - правовые ниши, позволяющие законным способом присваивать государственные средства <*>.

<*> См.: Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004. С. 13.

Ведущим звеном финансового контроля является Счетная палата, которая обладает организационной и функциональной независимостью и активно взаимодействует со всеми ветвями власти: Президентом РФ, двумя палатами Федерального Собрания, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления <*>. Вместе с тем в новых экономических условиях Счетная палата постепенно начинает испытывать потребность в дальнейшей модификации выстроенной ею системы контроля и приспособления ее задач и функций к современному бюджетному процессу, к современным требованиям повышения эффективности финансового управления <**>.

<*> Федеральный закон от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 14 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
<**> Васильев А.А. Перспективы развития финансового контроля Счетной палаты Российской Федерации // Финансовое право. 2004. N 1. С. 15.

Важно помнить, что контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.

Вместе с тем, по мнению многих авторов, Счетная палата РФ могла бы координировать работу всех проверяющих органов и составлять общий план контроля, который бы исключал дублирование и волюнтаризм. При этом Счетная палата могла бы иметь собственные региональные структуры в субъектах Федерации. В 2001 г. в 79 субъектах созданы контрольно-счетные органы, из них 46 имели статус юридических лиц, 32 - входили в состав законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. В 12 субъектах РФ созданы региональные счетные палаты, а в 10 - таких органов нет. Финансовый контроль не налажен вообще в дотационных регионах, где контроль за финансовыми потоками пущен на самотек <*>. Можно добавить, что вследствие отсутствия высшего руководящего и координирующего органа государственного контроля ведомственный контроль не выполняет своего предназначения, внутрихозяйственный контроль практически отсутствует <**>.

<*> См.: Городецкий А., Морукова А. Формирование единой системы государственного финансового контроля // Вопросы экономики. 2001. N 1.
<**> См.: Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. N 2(170). С. 59.

В последние годы проблема противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, стала одной из приоритетных задач внутренней политики государства, а также предметом интенсивных международных контактов и сотрудничества. Важность этой темы, а также необходимость контроля за указанными процессами имеют непосредственное отношение и к деятельности Счетной палаты Российской Федерации, так как отмывание доходов относится к числу тех проблем, которые затрагивают как самые разнообразные сферы общественного развития и государственной политики, так и слабые места в управлении экономикой и финансами, в управлении федеральным бюджетом, а также в области их правового обеспечения.

Поэтому необходимость контроля со стороны Счетной палаты за этой проблемой проявляется явно и прежде всего через охват государственным контролем всех компонентов всей системы формирования и использования государственных финансов, включая вопросы эффективности управления финансовыми ресурсами банковского сектора <*>.

<*> См.: Шохин С.О. Противодействие легализации доходов, полученных преступным путем: роль Счетной палаты Российской Федерации // Банковское право. 2004. N 3. С. 7.

Как уже было отмечено, почти все органы государственной власти занимаются финансовой деятельностью, почти все органы осуществляют финансовый контроль. Следовательно можно сделать вывод, что один из главных пороков ныне действующей системы государственного финансового контроля - ее раздробленность на отдельные изолированные звенья как с точки зрения ее содержательной сущности, так и по организационной составляющей.

Ю.А. Данилевский справедливо отмечает, что "за годы реформ не удалось создать эффективной системы государственного регулирования и контроля. Организация и состояние финансового контроля в стране находятся на низком уровне. Такого слабого контроля со стороны государства за своими собственными финансовыми ресурсами в истории России еще не было" <*>.

<*> См.: Данилевский Ю.А. Чем дальше по пути реформ, тем важнее роль государственного контроля // Финансы. 1995. N 4. С. 5; Данилевский Ю.А. Приоритеты российской бюджетной политики // Бюджетная реформа в России: современный этап: Доклады и выступления на научно-практическом семинаре "Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства России". 25 февраля 2003 г. М., 2003. С. 15 - 16.

В теории и на практике до настоящего времени происходит смешение форм, видов, типов, методов, средств государственного финансового контроля. В стране полностью отсутствует единая методологическая база, единая технология проведения государственного финансового контроля <*>. Безусловно, это, в свою очередь, препятствует формированию общего информационного пространства в деятельности контрольных органов, выработке эффективной контрольной политики, концентрации сил на ключевых государственных проблемах, позволяет исполнительной власти на федеральном уровне и в отдельных регионах по своему усмотрению распоряжаться государственными и материальными ресурсами.

<*> См.: Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль. Вопросы теории и практики. М., 2005. С. 55.

Вместе с тем специалистами, занимающимися данной проблематикой, отмечается, что в Российской Федерации действует более 250 нормативных правовых актов - законов, указов и постановлений, в которых затрагиваются вопросы государственного контроля и надзора. В соответствии с этими документами функции государственного финансового контроля в той или иной степени присущи подавляющему большинству федеральных органов исполнительной власти. Однако при этом в нормативных правовых актах отсутствует четкая регламентация их функций и полномочий. Иными словами, в стране к настоящему времени сложилась, с одной стороны, излишне разветвленная, а с другой - недостаточно мобильная и эффективная, дееспособная <*> система органов государственного финансового контроля.

<*> См.: Там же. С. 57.

Следовательно, российское финансовое законодательство в сфере финансового контроля остро нуждается в упорядочении и кодификации объемного массива правовых норм, порой входящих в противоречие друг с другом, нередко оставляющих значительные пробелы права. В связи с этим представляется необходимым и целесообразным создать единый закон, который бы содержал все элементы и особенности контрольной деятельности, что, безусловно, соответствовало бы общей прогрессивной тенденции в развитии права, заключающейся в стремлении к систематизации и кодификации правовых норм.

На наш взгляд, в законе о государственном контроле прежде всего необходимо определить положение Счетной палаты как независимого органа с особым статусом, не входящего ни в одну из трех ветвей государственной власти. К исключительной компетенции Счетной палаты необходимо отнести контроль и надзор за образованием, распределением и использованием денежных фондов государства и муниципальных образований. По вопросам, отнесенным к компетенции Счетной палаты, она должна быть вправе принимать нормативные акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, всеми юридическими и физическими лицами.

Совершенствование системы управления государственным финансовым контролем Российской Федерации предполагает изменение функционирования как финансовой системы, так и системы использования государственных средств, обеспечения прозрачности финансовых потоков государства, оперативной и адресной доставки государственных средств. Система управления финансовым контролем государства должна охватывать управление не только государственными средствами, но и средствами юридических и физических лиц, поскольку существует налоговое, таможенное, валютное, банковское законодательство, регламентирующее отношения указанных лиц с государством.

Создание единой системы финансового контроля обязательно должно учитывать то обстоятельство, что Россия - федеративное государство и согласно Конституции РФ субъекты Федерации имеют собственные бюджеты. Однако при строгом соблюдении принципа бюджетного федерализма нельзя не учитывать, что и федеральный бюджет, и бюджет субъектов Федерации, и бюджеты муниципальных образований - это деньги, принадлежащие всему обществу, поэтому независимо от того, к какому звену бюджетной системы эти деньги относятся, они должны быть потрачены с максимальной эффективностью и только на удовлетворение собственных потребностей <*>.

<*> См.: Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. М., 2002. С. 299.

Следовательно, создание эффективной системы государственного финансового контроля позволит уменьшить негативные моменты, связанные с функционированием теневой экономики, нецелевым использованием бюджетных средств, уменьшением сбора налогов, вывозом капитала за границу и ростом экономических преступлений, что должно найти отражение в новом законе о государственном финансовом контроле.