Мудрый Юрист

О некоторых аспектах правового регулирования права граждан на обращение в органы государственной власти

Савосина Н.Г., кандидат юридических наук.

Начало XXI в. в России ознаменовано различными реформами органов исполнительной власти, направленными на повышение эффективности их деятельности. Важнейшей целью проводимых реформ является достижение "информационной открытости" деятельности государственных структур и совершенствование диалога "гражданин и государство". Необходимость работы с обращениями граждан озвучена в реализуемой в настоящее время Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. В Концепции <1> отмечено, что "одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями". В связи с этим было предложено "разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти" <2>.

<1> См.: Концепция Административной реформы Российской Федерации на 2006 - 2010 годы. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. N 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008 г. N 221).
<2> Там же.

Обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностным лицам основывается на положениях ст. 33 Конституции Российской Федерации <3>, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В праве на обращение проявляется возможность удовлетворения личных, государственных и общественных интересов. Обращения граждан способствуют усилению контроля граждан за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с различными недостатками в их работе. Праву граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены, в установленном законом порядке и сроки рассмотреть обращения и принять по ним обоснованное и законное решение.

<3> См.: Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 дек.; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 152; N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 1; N 30. Ст. 3745; 2009. N 1. Ст. 1; N 1. Ст. 2; N 4. Ст. 445.

Сегодня наметились значительные сдвиги в вопросах совершенствования механизма работы с обращениями граждан. Наиболее значимым стало формирование нормативно-правовой базы. Длительное время на территории Российской Федерации действовали Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2830-VII "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, N 27, ст. 237) и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" <4>. Федеральный закон, регулирующий данную категорию правоотношений, был подготовлен по прямому поручению бывшего Президента РФ В.В. Путина и принят только 2 мая 2006 г. Это Закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <5>.

<4> См.: Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 17. Ст. 143.
<5> См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.

Также были приняты законодательные и подзаконные акты на уровне субъектов Российской Федерации. Например, Закон Пензенской области от 4 сентября 2007 г. N 1332-ЗПО "О порядке рассмотрения обращений граждан органами государственной власти Пензенской области" <6>, Закон Томской области от 11 января 2007 г. N 5-ОЗ "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления" <7> и др.

<6> См.: Закон Пензенской области от 4 сентября 2007 г. N 1332-ЗПО "О порядке рассмотрения обращений граждан органами государственной власти Пензенской области". Принят Законодательным Собранием Пензенской области 31 августа 2007 г.
<7> См.: Закон Томской области от 11 января 2007 г. N 5-ОЗ "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления". Принят Постановлением Государственной Думы Томской области от 28 декабря 2006 г. N 3834.

Принятие данных законодательных актов потребовало разработки "нормативно-методических документов", регламентирующих данную деятельность более подробно. Право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, озвучено в регламентах нескольких видов. Это типовые регламенты взаимодействия органов исполнительной власти, регламенты государственного органа, должностные регламенты, а также административные регламенты исполнения государственной функции. Первые два вида регламентируют общие вопросы, связанные с реализацией функции государственного органа по работе с обращениями граждан. Должностные регламенты закрепляют основные обязанности должностных лиц при работе с обращениями граждан. Последняя разновидность названных регламентов представляет особый интерес, так как содержит не только описание управленческих процедур и действий по работе с обращениями, но и требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационных журналов и т.д.

Административный регламент исполнения государственной функции по рассмотрению обращений граждан в органах исполнительной государственной власти (далее - регламент) разрабатывается в целях повышения результативности и качества исполнения государственной функции по рассмотрению обращений граждан в органах исполнительной государственной власти, определяет единый порядок учета, регистрации и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также организацию личного приема граждан.

Разрабатываются и утверждаются административные регламенты в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 <8> органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

<8> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

Например, можно назвать Регламент Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции организации приема граждан, обеспечения своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок <9>, Административный регламент исполнения государственной функции по рассмотрению обращений граждан в органах исполнительной государственной власти Орловской области <10> и др.

<9> См.: Приказ ФТС России от 10 сентября 2009 г. N 1660 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции организации приема граждан, обеспечения своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок".
<10> См.: Постановление коллегии Орловской области от 29 декабря 2008 г. N 404.

Введение в действие административных регламентов в практике работы с обращениями граждан привело к следующему.

Во-первых, расширились возможности обращения граждан в органы государственной власти, согласно административным регламентам установлена возможность обращения в органы власти и управления: в письменном виде на официальный сайт в сети Интернет; в письменном виде на адрес электронной почты; в письменном виде (факсимильной связью). В сети Интернет созданы сайты органов государственной власти, где размещается нормативно-правовая и справочная информация, в том числе сведения об оказываемых ими услугах. Также была разработана Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", действие которой направлено на расширение возможностей доступа граждан к сведениям о деятельности органов государственной власти, повышение эффективности предоставления государственных услуг и функций, в том числе обеспечение их предоставления в электронной форме.

Во-вторых, конкретизированы обязанности должностного лица, осуществляющего информирование при обращении граждан и рассматривающего обращения граждан, в круг последних отнесены: корректно и внимательно относиться к гражданам, не унижая их чести и достоинства; не консультировать граждан по вопросам, выходящим за рамки стандартных процедур и условий исполнения государственной функции, и прямо или косвенно влиять на индивидуальные решения граждан; принимать все необходимые меры для полного и оперативного ответа на поставленные вопросы, при необходимости предлагать гражданину обратиться за информацией о порядке исполнения государственной функции в письменном виде либо назначить другое удобное для него время для устного информирования; обеспечивать объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение письменных обращений граждан, а в случае необходимости - с участием граждан, направивших обращения; запрашивать необходимые для рассмотрения письменных обращений граждан документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан; давать письменные ответы по существу поставленных в обращении вопросов; обеспечивать конфиденциальность сведений, ставших известными при рассмотрении обращений граждан.

Так же детально регламентированы некоторые управленческие действия и процедуры, чего не было ранее. Например, сроки исполнения государственной функции, способы передачи и направления письменных обращений гражданами и требования к письменным обращениям, последовательность административных процедур исполнения государственной функции, порядок и формы контроля за исполнением государственной функции.

Понятие "административная процедура" - это тоже своего рода "новелла" для данного вида правоотношений. Согласно регламенту "исполнение государственной функции по рассмотрению обращений граждан включает в себя следующие административные процедуры: прием, первичная обработка и регистрация обращений граждан; направление обращений на рассмотрение; рассмотрение обращений граждан; организация личного приема граждан; контроль исполнения обращений граждан; оформление ответов на обращения граждан; оформление дел по обращениям; предоставление справочной информации о ходе рассмотрения обращения; анализ обращений граждан". По сути, эти процедуры поспособствуют совершенствованию механизма обеспечения права гражданина на обращение.

Кроме того, важным и значимым является закрепление условий для реализации прав граждан при рассмотрении письменных обращений. Согласно Регламенту ФТС России <11> гражданин на стадии рассмотрения его обращения имеет право: представлять дополнительные документы по рассматриваемому обращению либо обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; получать на свое обращение письменный ответ по существу (за исключением случаев, указанных в п. 37 Регламента); получать уведомление о переадресации обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения; осуществлять иные действия, не противоречащие настоящему Регламенту.

<11> См.: Приказ ФТС России от 10 сентября 2009 г. N 1660 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции организации приема граждан, обеспечения своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок".

Возможно, регламентация такого рода положений в административных регламентах позволит избежать наиболее частых нарушений прав граждан на обращение, таких, как: "перенаправление обращений граждан тем должностным лицам или в те органы, которые некомпетентны принимать решение по поставленным вопросам; нарушение порядка рассмотрения обращений, не подведомственных адресату, когда вместо того, чтобы перенаправить обращение лицу или органу, уполномоченному его рассматривать, это обращение возвращается заявителю; уклонение органов и должностных лиц от рассмотрения всей совокупности доводов и требований заявителя, когда ответ затрагивает лишь часть доводов, в то время как нерассмотренные доводы свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов заявителей; придание ответу законообразной формы, когда большая часть ответа содержит изложение положений нормативно-правовых актов, либо не имеющих прямого отношения к сути рассматриваемого вопроса, либо хорошо известных заявителю; при этом обильные ссылки на данные акты заменяет собой рассмотрение доводов заявителя по существу; предъявление к обращениям общественных объединений, через которые заявитель обращается в органы власти, не предусмотренных федеральным законом требований представить доверенность от заявителя; неумение должностных лиц и органов власти различать обращения общественных объединений в интересах конкретного лица от обращений, направленных общественными объединениями в общественных интересах; введение заявителя в заблуждение в части того, что его права могут быть восстановлены только в судебном порядке, при наличии явной возможности внесудебного восстановления нарушенных прав и интересов, принуждение заявителя к использованию судебного способа восстановления своих прав и свобод". Именно эти нарушения признаются наиболее частыми, по мнению общественных организаций <12>.

<12> URL: http://www.zagr.org/649.html.

В настоящее время можно отметить некоторые положительные результаты правовых и организационных мер, внедренных в практику работы органов государственной (исполнительной) власти с обращениями граждан.

Так, например, по данным ФТС (Обзор обращений граждан в ФТС России за 2009 год <13>), в Центральный аппарат ФТС России поступило 3490 письменных обращений, что на 66,3% больше, чем в 2008 г. Письменных обращений поступило: от граждан России - 3240 (2008 г. - 1969); от иностранных граждан - 250 (2008 г. - 129).

<13> Федеральная таможенная служба России // URL: http://www.customs.ru/.

Принято на исполнение по таможенным вопросам из: Администрации Президента РФ - 1075 (2008 г. - 493); Аппарата Правительства РФ - 176 (2008 г. - 112); Совета Федерации Федерального Собрания РФ - 9 (2008 г. - 3); Государственной Думы Федерального Собрания РФ - 26 (2008 г. - 10).

В 2009 г. по социальным вопросам в ФТС России обратился 91 человек, что на 41 обращение больше, чем в 2008 г. В основном это обращения об улучшении жилищных условий, о выделении денежных средств на приобретение жилья, о выплате единовременных пособий при увольнении, о медицинском обслуживании, о выделении санаторно-курортных путевок и др.

Руководству ФТС России в 2009 г. доложено 1369 обращений граждан, что больше на 44,4% обращений, чем в 2008 г.

Несложно отметить рост числа обращений. Увеличение количества обращений в том числе можно связать со стремлением населения получать больше информации по вопросам деятельности органов государственной власти, а также с внедрением в практику работы государственных органов мер организационного и правового характера, направленных на должное обеспечение прав граждан на обращение в органы власти.

Несмотря на положительные моменты, не стоит забывать о том, что реформа не получила завершения. Преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать от государства и конкретных органов власти должного осуществления принадлежащей им функции. С нашей точки зрения, это позволит реализовывать гражданам право на обращение в полной мере, с соблюдением принципов гласности, доступности, своевременности, полноты и объективности рассмотрения обращений граждан, законности и обоснованности принимаемых по обращениям граждан решений, принятие в пределах компетенции государственного органа и органов местного самоуправления исчерпывающих мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, устранение причин, порождающих указанные нарушения. А также приведет к усовершенствованию работы в сфере обеспечения прав и свобод граждан и поспособствует установлению "четкой связи" между гражданами и государством.