Мудрый Юрист

Вопросы регламентации деятельности полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере реализации кадровой политики главы государства в регионах 1

<1> Статья подготовлена с использованием результатов работ по гранту Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук и молодых российских ученых - докторов наук на тему "Межрегиональное государственное управление в современной России: состояние и перспективы" (МК-4020.2010.6).

Черкасов К.В., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", доктор юридических наук, доцент.

Ишеков К.А., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", кандидат юридических наук, доцент.

Одной из ключевых задач, стоящих перед полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, является обеспечение реализации в федеральных округах кадровой политики Президента России <2>. Участие полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в осуществлении кадровой политики проявляется уже на первоначальном этапе комплектации персонального состава исполнительной власти субъектов России - в процессе представления Президенту Российской Федерации кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для их дальнейшего направления в региональный парламент.

<2> О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 (в ред. от 19 января 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 20. Ст. 2112; 2010. N 4. Ст. 369.

Современным законодательством предусмотрено два способа внесения Президенту России указанных кандидатур. Один из них инициируется политическими партиями, другой - по линии Президента Российской Федерации. Согласно действующим редакциям Федерального закона "О политических партиях" (ст. 26.1) <3> и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 18) <4> приоритет отдан инициативе политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и был допущен к распределению депутатских мандатов. Именно она обладает преимущественным правом внесения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Президенту Российской Федерации. Другой способ, связанный с определением кандидатуры высшего должностного лица "по президентской линии", используется по остаточному принципу в случае, если политическая партия не воспользовалась правом внести Президенту свои предложения о кандидатурах или воспользовалась им частично и не внесла предложения о кандидатурах повторно либо внесла такие предложения с нарушением законодательно установленных требований. Президент Российской Федерации самостоятельно определяет кандидатуру, в том числе из лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров. В данном случае предусматривается следующий порядок представления Президенту России претендентов на должность высшего должностного лица. Предполагаемые кандидатуры вносятся Президенту Российской Федерации Руководителем Администрации Президента. В свою очередь предложения по представленным кандидатурам направляются Руководителю Администрации полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе, в пределах которого расположен соответствующий субъект Федерации.

<3> О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (в ред. от 4 июня 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950; 2010. N 23. Ст. 2798.
<4> Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2010. N 15. Ст. 1736.

По нашему мнению, участие полномочных представителей Президента Российской Федерации в процедурах возведения на должность руководителей региональной исполнительной власти целесообразно и в первом случае. Действующий Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" <5> переносит все процедурные моменты внесения и обсуждения кандидатур сразу на верхний уровень взаимодействия. Наиболее важные и необходимые процедуры, связанные с представлением кандидатов на должность высшего должностного лица, "замыкаются" на руководстве политической партии, имеющей большинство в органе законодательной власти субъекта, Администрации Президента Российской Федерации и самом Президенте России. Парламент субъекта, управомоченный принимать окончательное решение по наделению полномочиями высшего должностного лица региона, фактически исключается из процесса предварительного согласования кандидатур на пост руководителя региональной исполнительной власти. Проведение консультаций с парламентом субъекта возможно только "постфактум", когда кандидатура, предложенная Президентом, отклонена на заседании регионального парламента. Между тем реализацию этой дополнительной стадии, отодвигающей во времени вступление в должность руководителя региональной исполнительной власти, можно было бы избежать.

<5> Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. N 441 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 17. Ст. 2053.

Как представляется, первоначальный выбор кандидатов должен осуществляться политической партией при необходимом согласовании кандидатур с региональным парламентом. При этом консультации целесообразно проводить с полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе, который территориально приближен к данному субъекту России и в большей мере владеет информацией о кандидатах. Только в том случае, если парламентом не поддержаны кандидаты на должность руководителя исполнительной власти, инициативу о представлении и обсуждении кандидатур разумно передавать на более высокий уровень.

Еще одно направление кадровой политики Президента Российской Федерации в регионах связано с согласованием полномочными представителями Президента России в федеральных округах кандидатур на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности, если назначение на эти должности осуществляется Президентом России, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти. Как представляется, данная функция полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах нуждается в расширении и нормативно-правовой конкретизации. В частности, требует ясности вопрос о должностях, включенных в формулировку "иные должности", в части распространения ее не только на федеральные государственные должности, но и на должности государственной службы субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, к числу таких лиц следует отнести руководителей органов исполнительной власти субъектов России в случае передачи им полномочий Российской Федерации по предметам исключительного ведения России и совместного ведения Российской Федерации и субъектов России.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах проводят кадровую политику Президента России в субъектах не только лично, но и через вспомогательную деятельность своих аппаратов, призванных обеспечивать реализацию их основных полномочий. Следует отметить, что участие государственных служащих аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в осуществлении региональной кадровой политики регламентируется не только в федеральных нормативных правовых актах, но и в правовых документах уровня субъектов Федерации.

В отдельных субъектах Российской Федерации в указах и постановлениях высших должностных лиц определены формы участия государственных служащих аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в деятельности по формированию резерва управленческих кадров. В Самарской области сотрудники аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе вправе давать рекомендации по содержанию требований к оценке профессиональных и личностных характеристик, а также определению перечня оценочных инструментов кандидатов в состав резерва управленческих кадров <6>. В Чеченской Республике, Саратовской области главные федеральные инспекторы аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах входят в состав комиссий по формированию и подготовке резерва управленческих кадров соответствующих регионов <7>. В Республике Северная Осетия - Алания в составе комиссии при главе Республики по формированию и подготовке резерва управленческих кадров находится руководитель общественной приемной аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе <8>.

<6> Об утверждении Программы формирования и подготовки резерва управленческих кадров в Самарской области: Постановление губернатора Самарской области от 19 декабря 2008 г. N 143 // Волжская коммуна. 2008. 24 дек.
<7> О комиссии по формированию и подготовке резерва управленческих кадров Чеченской Республики [Электронный ресурс]: Указ Президента Чеченской Республики от 26 ноября 2008 г. N 383 (в ред. от 11 февраля 2009 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ. правовой системы "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство"; О Комиссии при губернаторе Саратовской области по формированию и подготовке резерва управленческих кадров: Постановление губернатора Саратовской области от 16 октября 2008 г. N 135 (в ред. от 26 февраля 2010 г.) // Собр. законодательства Саратовской области. 2008. N 20.
<8> О формировании и подготовке резерва управленческих кадров Республики Северная Осетия - Алания [Электронный ресурс]: Указ Главы Республики Северная Осетия - Алания от 22 октября 2008 г. N 234 (в ред. от 22 января 2009 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ. правовой системы "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Общая конструктивная направленность участия аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах в формировании резерва управленческих кадров в регионах не представляет сомнений. Указанная деятельность способствует обеспечению единства исполнительной власти, последовательности осуществления кадровой политики Президента России в Российской Федерации и ее субъектах. Вместе с тем необходимо отметить, что аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации <9> и в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации <10>. Государственные служащие аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются федеральными государственными служащими и не обязаны подчиняться подобным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта, иные органы государственной власти регионального уровня не имеют права привлекать полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и сотрудников его аппарата к участию в деятельности региональных органов власти в обязательном порядке. Вместе с тем в региональном законодательстве может быть предусмотрена такая диспозитивная возможность. Окончательное решение по вопросу участия сотрудников аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе должно приниматься самим полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.

<9> Об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. N 400 (в ред. от 12 января 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 13. Ст. 1188; 2010. N 3. Ст. 274.
<10> Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 (в ред. от 12 января 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 15. Ст. 1395; 2010. N 3. Ст. 274.