Мудрый Юрист

Актуальные проблемы правового регулирования административной ответственности в сфере предоставления государственных услуг

Бесчастнова Л.В., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин филиала СГАП в г. Астрахани, кандидат юридических наук.

Проблема ответственности власти перед человеком была предметом многих научных исследований <1>. В настоящее время в рамках проведения административной реформы особую актуальность приобретает проблема административной ответственности государственных органов перед потребителями в сфере оказания государственных услуг.

<1> См., например: Зражевская Т.Д. Проблемы реализации Конституции РФ // Государственная и местная власть: правовые проблемы (Россия - Испания): Сб. науч. трудов / Под ред. М.В. Карасевой. Воронеж, 2000. С. 19 - 25; Мордовец А.С. Права человека и юридическая ответственность должностных лиц // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвузовский сборник научных работ. Ростов-на-Дону; Саратов, 1995. С. 46 - 57; Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 4 - 5.

Административная ответственность может быть определена как вид юридической ответственности, установленной законодательством, состоящий в претерпевании лицами, совершившими административные правонарушения, неблагоприятных последствий, возникших в результате назначенных административных наказаний (санкций), отнесенных к таковым перечнем ст. 3.2 КоАП РФ.

Так как задачами законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) являются: 1) охрана прав и свобод человека и гражданина; здоровья граждан; санитарно-эпидемиологического благополучия населения; окружающей среды; установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка, общественной безопасности, собственности; 2) защита личности, общественной нравственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений; 3) предупреждение административных правонарушений - и этот перечень объектов охраны и защиты следует рассматривать в качестве общих родовых объектов посягательств со стороны субъектов административных правонарушений. Можно сделать вывод, основываясь также и на анализе раздела второго КоАП РФ <2>, что ответственность за ненадлежащее оказание государственных услуг предусмотрена практически во всех сферах, охраняемых и защищаемых нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

<2> См.: раздел II Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2002 г. N 187-ФЗ, 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, 30 декабря 2006 г. N 279-ФЗ, 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ, 16 мая 2008 г. N 74-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1, N 1. Ст. 2, N 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 45; 2006. N 1. Ст. 10; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 33, N 50. Ст. 6246; 2008. N 20. Ст. 2259.

Конституция РФ (п. "к" ст. 72) относит административное, административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, соответственно, говоря об административной ответственности в сфере оказания государственных услуг, нельзя обойти стороной региональное законодательство. Так, например, в Законе Астраханской области "Об административных правонарушениях" <3> закреплена ответственность за ненадлежащее оказание государственных услуг, выражающееся в нарушении порядка постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, снятия с учета и предоставления жилых помещений (ст. 7), нарушении правил уборки и содержания территории городов и других населенных пунктов (ст. 10), нецелевом использовании бюджетных средств (ст. 16) и др. В Законе Саратовской области "Об административных правонарушениях на территории Саратовской области" предусмотрена ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов (ст. 5.1); за непредставление сведений (информации) (ст. 5.3) и др. <4>. Таким образом, можно констатировать тот факт, что законы большинства субъектов в вопросе регулирования административной ответственности не отличаются особым разнообразием - либо это дублирующие КоАП РФ составы административных правонарушений, либо "конкретизирующие" составы проступков. Следует отметить, что введение в законодательство термина "государственная услуга" все же повлекло принятие на уровне субъектов РФ нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность непосредственно в сфере оказания государственных услуг. Так, законы Нижегородской, Новосибирской, Орловской областей, Алтайского края установили административную ответственность за нарушение правил о квотировании рабочих мест <5>.

<3> См.: Закон Астраханской области от 14 октября 2004 г. N 53/2004-ОЗ "Об административных правонарушениях" (в ред. от 25 декабря 2007 г. N 83-2007/ОЗ, 25 декабря 2007 г. N 84-2007/ОЗ, 29 февраля 2008 г. N 2-2008/ОЗ, 29 февраля 2008 г. N 3-2008/ОЗ, 27 марта 2008 г. N 12-2008/ОЗ) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2004. N 40; 2007. N 59; 2008. N 10, N 16.
<4> См.: Закон Саратовской области от 29 марта 20006 г. N 34-ЗСО "Об административных правонарушениях на территории Саратовской области" (в ред. от 8 декабря 2006 г. N 129-ЗСО) // Саратовская областная газета. 2006. 4 апр., 14 дек.
<5> См.: Фалалеев М. Наказание в вине // Российская газета. 2007. 27 июня.

В вопросе регулирования административной ответственности в сфере оказания государственных услуг особое значение приобретают административные регламенты предоставления государственных услуг. Анализ последних свидетельствует о положительной, на наш взгляд, тенденции детального описания отдельных действий государственных служащих. Такая детализация описания действий в регламенте позволяет достичь задачи по выявлению конкретных ответственных лиц. Причем подобная детализация должна позволить осуществить логический переход к должностным регламентам государственных служащих. Но есть и определенные недостатки данной детализации - излишний формализм, например, "информирование должно проводиться без больших пауз, лишних слов, оборотов и эмоций" <6>.

<6> Пункт 2.1.5 Административного регламента предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги "Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра", утв. Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 13 июля 2006 г. N 186 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 45.

Однако данная детализация в некоторых случаях, как было показано выше, даже излишняя, позволяет указывать на конкретное основание подачи жалобы заинтересованным лицом на действия (бездействие) государственных служащих, допустивших нарушения в ходе предоставления государственной услуги.

Необходимо указать еще на один плюс административных регламентов оказания государственных услуг - указание на лиц, осуществляющих то или иное действие (сотрудник, осуществляющий прием и информирование, сотрудник, осуществляющий письменное информирование, и т.д.). Конечно, в регламентах не указывается конкретная должность, и это, на наш взгляд, правильно, так как тогда регламент получится чрезмерно жестким. А так как административные регламенты предоставления государственных услуг утверждаются федеральным органом исполнительной власти в виде нормативного правового акта, то любое изменение должности в процессе потребует соответствующего изменения регламента, что является нерациональным в условиях только лишь формирующегося законодательства в данной области.

Так как каждая административная процедура в административном регламенте предоставления государственных услуг последовательно описана, то это, соответственно, ведет к возникновению формальной связи с должностным регламентом. Таким образом, если должность, для которой разрабатывается должностной регламент, присутствует в исполнении урегулированной административным регламентом функции оказания государственных услуг, для описания обязанностей данной должности достаточно в должностном регламенте обозначить ее действенную характеристику, например ответственный за личный прием и соответственно персональную ответственность при ненадлежащем исполнении описанных обязанностей. Тем самым описание действий не нужно дублировать в должностном регламенте.

На настоящий момент исходя из проведенного анализа проектов должностных регламентов, а также рекомендаций по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах следует, что достичь цели персональной ответственности за каждое действие все же не удалось, несмотря на то, что связь между административным регламентом оказания государственных услуг и должностным регламентом все же прослеживается <7>. Это связано прежде всего с тем, что, как правило, в должностных регламентах упор делается на общие формулировки прав и обязанностей, в большинстве своем копирующие положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <8>, а не на положения административного регламента, предусматривающего конкретные действия должностных лиц. К тому же и основания административной ответственности сформулированы достаточно расплывчато, должностные регламенты не предусматривают административную ответственность за конкретные действия.

<7> См., например: п. 2.4.4.1 указанного Регламента; п. 3 Должностного регламента специалиста 1-го разряда территориального отдела по г. Астрахани, утв. руководителем Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Астраханской области 2 октября 2006 г. // URL: www.kadastr.ru.
<8> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2006. N 6. Ст. 636; 2007. N 10. Ст. 1151, N 16. Ст. 1828, N 49. Ст. 6070; 2008. N 13. Ст. 1186.

В соответствии с письмом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 10 августа 2005 г. N 3855-ВС "Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах" <9> государственный служащий может нести все виды ответственности "за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей; за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан; за несохранение государственной тайны, а также разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей" <10>. Сразу хотелось бы отметить, что все перечисленные в должностных регламентах основания применения различных видов ответственности не вызывают вопросов. Но основание привлечения к административной ответственности сформулировано, по нашему мнению, достаточно расплывчато. Так, административная ответственность наступает за снижение эффективности коллективного труда <11>. Причем данное основание предусмотрено как в примерном должностном регламенте руководителя органа, так и в примерном должностном регламенте специалиста, что, на наш взгляд, представляется не совсем оправданным. Понятно, что данное основание вполне объяснимо для руководителя федерального органа исполнительной власти как лица, обеспечивающего эффективность деятельности всего возглавляемого им органа. Но как соотнести это основание ответственности с деятельностью отдельных специалистов? В соответствии с Рекомендациями по разработке административных регламентов, результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего можно оценивать по следующим показателям: количество выполненных работ; качество выполненных работ; сложность служебной деятельности и выполненных работ; соблюдение сроков выполнения работ. В свою очередь, сложность служебной деятельности характеризуется следующими показателями: сложность объекта государственного управления; характер и сложность процессов, подлежащих государственному управлению; характер работ, составляющих содержание служебной деятельности; новизна работ; самостоятельность выполнения служебных обязанностей, дополнительная ответственность за принятие неадекватного решения и др. <12>. Сразу бы хотелось акцентировать внимание на последнем критерии сложности служебной деятельности - дополнительная ответственность за принятие неадекватного управленческого решения. На наш взгляд, данное основание является декларативным. Непонятно, что следует понимать под "неадекватностью" управленческого решения. По нашему мнению, правильнее было бы указать в качестве основания применения ответственности принятие нецелесообразного управленческого решения.

<9> Документ опубликован не был. КонсультантПлюс.
<10> Пункт 5 указанного письма.
<11> См.: п. 5.5.4 письма Федеральной таможенной службы от 6 апреля 2005 г. N 01-06/10562 "Пояснения о применении п. 14 Методических рекомендаций о разработке и утверждении должностного регламента государственного гражданского служащего таможенного органа Российской Федерации" // КонсультантПлюс.
<12> См.: раздел 9 приложения 1 к распоряжению Федерального дорожного агентства от 21 июня 2005 г. N ОБ-151-р "О введении в действие должностных регламентов государственных гражданских служащих Федерального дорожного агентства" // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс; п. 3.11 распоряжения Федерального агентства воздушного транспорта от 12 апреля 2005 г. N ШН-109-р "Об утверждении рекомендаций по разработке должностных регламентов государственных гражданских служащих Федерального агентства воздушного транспорта" // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс. www.consultant.ru.

Все вышеперечисленные показатели деятельности конкретного государственного служащего, в том числе и при оказании государственных услуг, учитываются при расчете абсолютных показателей оценки экономического эффекта принятых и реализованных государственных решений конкретным служащим. Расчет абсолютных показателей производится по формуле:

Эт = Рт - Зт,

где: Эт - экономический эффект за расчетный период;

Рт - стоимостная оценка результатов реализации решения за расчетный период;

Зт - стоимостная оценка затрат на реализацию решения за расчетный период <13>.

<13> См.: п. 5.11 письма Федеральной таможенной службы от 6 апреля 2005 г. N 01-06/10562 "Пояснения о применении п. 14 Методических рекомендаций о разработке и утверждении должностного регламента государственного гражданского служащего таможенного органа Российской Федерации" // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс.

Таким образом, определяется доля экономического эффекта за счет трудового вклада соответствующего государственного служащего в формирование соответствующих государственных решений. Соответственно, если доля вклада невелика, снижаются показатели эффективности коллективного труда и, как следствие, производится привлечение виновного к административной ответственности. Но сразу же возникает вопрос, где же конкретность основания административной ответственности, в чем заключается административное правонарушение виновного. По нашему мнению, данное положение требует детальной доработки и конкретизации. Так, при формулировке состава данного правонарушения, на наш взгляд, необходимо учитывать то, что конечный результат, в том числе и деятельности по оказанию государственной услуги, складывается не только из достижения поставленной цели, в отношении государственной услуги целью будет являться удовлетворение потребности получателя услуги, но и из процесса ее удовлетворения. Например, конечным результатом предоставления государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела является получение информации и удовлетворенность лиц качеством, своевременностью предоставления и полнотой полученной информации <14>. То есть все составляющие результативности деятельности государственных служащих должны учитываться при привлечении к ответственности. Это подтверждают и критерии результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, включающие наравне с количеством выполненных работ и их качество. Поэтому нам представляется целесообразным эффективность деятельности органа исполнительной власти оценивать путем анализа соотношения как объема, так и качества предоставляемых государственных услуг, полученных результатов и связанных с этим издержек. При этом показатель высокой эффективности будет являться многосоставным и основываться на заранее разработанных методиках анализа и подсчета.

<14> См.: п. 18 Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственных услуг по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов (в ред. от 10 января 2007 г. N 5, 21 марта 2007 г. N 328, 12 июля 2007 г. N 854, 14 ноября 2007 г. N 1399, 15 апреля 2008 г. N 417), утв. Приказом ФТС РФ от 24 мая 2006 г. N 469 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 42; 2007. N 10, N 17, N 32, N 50; Российская газета. N 101. 2008.

Во многом прояснить ситуацию в вопросе административной ответственности позволит принятие стандартов государственных услуг, регламентирующих порядок и качество предоставления государственной услуги. Так как стандарт должен содержать индикаторы оценки качества предоставляемой услуги, позволяющие проводить мониторинг эффективности деятельности как органа в целом, так и отдельных должностных лиц, то вполне логичным было бы включение в него ответственности должностных лиц за неправомерные действия в процессе предоставления государственных услуг. По нашему мнению, стандарты должны носить императивный характер, а показатели стандартов должны включаться в должностные регламенты.

По нашему мнению, для точного регулирования сфер ответственности государственных служащих за ненадлежащее оказание государственных услуг, привлечения к ответственности виновных и во избежание дублирования выполняемых ими действий следует точно определить виды решений, принимаемых служащим не только самостоятельно (причем необходимо точно определять, какие решения государственный служащий вправе, а какие обязан принимать самостоятельно), как указывается в ст. 47 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", но и совместно, по согласованию, во исполнение. Это позволит избежать ошибок в привлечении государственного служащего к административной ответственности за снижение эффективности коллективного труда в случае, если решение им принималось не единолично. В настоящее же время должностные регламенты содержат только общую формулировку: государственный служащий вправе или обязан самостоятельно принимать определенные решения в соответствии с замещаемой государственной гражданской должностью и со своей компетенцией.

Таким образом, в сфере применения административной ответственности все актуальнее становится проблема установления адекватной ответственности за неправомерные действия или бездействие должностных лиц, введение персональной ответственности государственных служащих за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре, позволяющей не только существенно усовершенствовать процедуры предоставления государственных услуг, но и обеспечивать формирование среды, подавляющей коррупцию, огромные масштабы которой являются одной из основных причин низкого качества государственных услуг и административных барьеров.