Мудрый Юрист

Правовой статус лиц, привлекаемых к административной ответственности (проблемы теории и практики) *

<*> Noskov B.P. Legal status of persons brought to administrative responsibility (problems of theory and practice).

Носков Б.П., кандидат юридических наук, профессор.

Изучение правового статуса лиц, привлекаемых к административной ответственности, имеет значение для развития административного права. В статье анализируются практические вопросы привлечения лиц к административной ответственности. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной деятельности.

Ключевые слова: правовой статус, административная ответственность, субъект правонарушений, правонарушения.

The study of legal status of persons brought to administrative responsibility is important for development of administrative law. The article analyses practical issues of bringing the persons to administrative responsibility. The author's conclusions might be used in law-application practice.

Key words: legal status, administrative responsibility, subject of legal violations, legal violations.

Правовой статус лиц, привлекаемых к административной ответственности, является основным понятием, раскрывающим содержание института административной ответственности, с учетом своих специфических особенностей и актуальности, так как ежегодно в сферу производства по делам об административных правонарушениях вовлекаются десятки миллионов граждан.

В юридической литературе между понятиями "статус лиц, привлекаемых к административной ответственности" и "статус субъекта правоотношений" существенных различий не проводится, и обобщенно под ними понимаются "лица, участвующие в правоотношении и имеющие в нем права и обязанности" <1>.

<1> Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 84. Фактически ту же мысль высказывает и С.С. Алексеев (см., например: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138 - 139); Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968. С. 16; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 31, 114 - 115.

Мы придерживаемся юридической конструкции, аргументированной А.Ю. Якимовым, что под "субъектом права целесообразно понимать абстрактное лицо (физическое или юридическое), предусмотренное правовыми нормами, которое наделено определенным объемом абстрактных юридических прав и обязанностей" <2>. Юридический статус лиц, привлекаемых к административной ответственности, представляет собой сложный и многосторонний правовой механизм, в котором правовое положение личности зависит от того, насколько совершенно законодательство об административных правонарушениях, и, по справедливому мнению Н.Ю. Хаманевой, представляет "комплекс прав и обязанностей граждан, закрепленных нормами административного права, а также гарантии реализации права и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления) <3>.

<2> Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4. С. 10.
<3> Хаманева Н.Ю. Административно-правовой статус человека и гражданина (Седьмые Лазаревские чтения) // Государство и право. 2003. N 11. С. 8.

Понятие правового статуса личности является основополагающим в правовой науке, ведь все многообразие связей права и человека может быть отражено именно через определение правового статуса, в котором содержатся все основные стороны юридического бытия индивида: его интересы, потребности, взаимоотношения с государством, трудовая и общественно-политическая деятельность, социальные притязания и их удовлетворение. Гражданин как субъект административного права - это участник общественных отношений, выступающий в качестве носителя содержащихся в нормативных актах конкретных прав и обязанностей, которыми он наделен для реализации своих жизненных потребностей, участия в управлении делами общества и государства <4>.

<4> Попов Л.Л. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2005. С. 120 - 123.

Именно права и обязанности гражданина образуют его правовой статус в своей совокупности. В свою очередь, в основе правового статуса лежит фактический социальный статус, т.е. реальное положение человека в данной системе общественных отношений. Право служит лишь для закрепления таких отношений, вводит его в законодательные рамки. Юридическое оформление фактического положения индивида осуществляется различными путями и способами, с помощью ряда специфических средств. Оно начинается уже с того, что человек признается субъектом действующего в обществе права и наделяется при этом особыми качествами: правоспособностью и дееспособностью, благодаря которым он непосредственно может вступать в соответствующие правоотношения, нести ответственность за свои поступки. Понятия "правовой статус" и "правовое положение личности" равнозначны. Во всяком случае, законодательство, юридическая практика, печать, а также международные акты о правах человека не проводят между данными понятиями какой-либо границы. Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина <5>.

<5> Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2007.

Становление в России института правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства как субъектов административной ответственности уходит корнями глубоко в прошлое, вплоть до обычаев Древней Руси.

Свое же правовое закрепление данный институт получил в советский период. Именно из опыта тех лет были заимствованы некоторые положения, использующиеся в современном законодательстве. Некоторые авторы, такие, как, например, В.П. Басик, предлагают выделить в периоде советского законодательства о правовом положении иностранцев всего четыре этапа его развития <6>.

<6> Басик В.П. Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8.

Нам представляется, что в процессе регулирования отношений с иностранными гражданами государство, помимо определения их прав и обязанностей, также обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса. Это осуществляется в первую очередь с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Необходимо отметить, что наиболее отчетливо специфику правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства можно проследить в административных правоотношениях. Именно в данных правоотношениях государство, наделяя иностранных граждан и лиц без гражданства широким кругом возможностей для реализации предоставленных прав, требует от них соблюдения соответствующих правил, за невыполнение которых они подлежат административной ответственности. Так, в частности, в "интересах обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны страны установлены режимы охраны Государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через Государственную границу, режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, главной основой введения которых является суверенная концепция собственной национальной безопасности России, опирающаяся на внутренние экономические и политические факторы и принимающая во внимание соответствующие международно-правовые условия сосуществования мирового сообщества. Посредством введения этих режимов в государстве должен обеспечиваться достаточный уровень личной, общественной и государственной безопасности, необходимый для защиты собственных национальных интересов от любых посягательств со стороны других государств" <7>.

<7> См.: Степенко В.Е., Степенко А.В. Особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов нарушения режима охраны Государственной границы и режима пребывания на территории РФ // Административное право и процесс. 2006. N 3.

Иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие на территории России, являются субъектами управленческих общественных отношений, обладают специальным правовым статусом и обычно подлежат ответственности за совершение административных правонарушений на тех же основаниях, что и российские граждане <8>, за исключением тех лиц, которые не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами. Это правило вытекает из содержания нормы ч. 1 ст. 2.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно.

<8> См.: Там же.

Вопрос же об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые согласно действующему закону и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешается дипломатическим путем в соответствии с нормами международного права <9>.

<9> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Ч. 3 ст. 2.6.

Следует также отметить, что иностранные граждане и апатриды не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан <10>.

<10> Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2001. С. 140.

Административные правонарушения, которые совершаются иностранными гражданами и лицами без гражданства в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания на территории России, могут быть подразделены на две основные группы:

а) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (нарушение режима Государственной границы РФ (ст. 18.1 КоАП РФ); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4 КоАП РФ); нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания (ст. 18.12 КоАП РФ));

б) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того что иностранные граждане и лица без гражданства обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан, в силу чего последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений (ст. 18.8 КоАП РФ "Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации"; ст. 18.11 КоАП РФ "Нарушение иммиграционных правил").

Исходя из содержания составов административных правонарушений, включенных в гл. 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях "Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации", административными правонарушениями, совершаемыми в области защиты Государственной границы и обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, являются:

  1. нарушения правил пересечения Государственной границы РФ;
  2. нарушения установленного порядка следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении;
  3. нарушения правил въезда в пункты пропуска через Государственную границу РФ, пребывания и выезда из них, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля;
  4. нарушения, выразившиеся в несоблюдении установленного порядка регистрации (передвижения), порядка выбора места жительства; уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания; в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации (со стороны иностранного гражданина и лица без гражданства);
  5. нарушения иммиграционных правил;
  6. нарушения правил проживания на территории России со стороны беженцев и вынужденных переселенцев.

В общем виде данные административные правонарушения, совершаемые достаточно часто со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, по факту совершения которых уполномоченные органы и должностные лица назначают те или иные административные наказания, изложены в ст. 18.1, 18.4, 18.8, 18.11, 18.12 КоАП РФ.

Административная ответственность, которая наступает в случае нарушения установленного режима Государственной границы, пунктов пропуска через нее, режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан или апатридов, рассматривается в данной статье как один из видов юридической ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за совершенные ими противоправные виновные деяния в форме нарушения установленных правил соблюдения режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, а также порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, уклонения от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории РФ, иммиграционных правил, изложенных в статьях Особенной части КоАП РФ (гл. 18), за которые уполномоченными должностными лицами Государственных органов назначаются административно-правовые санкции.

Институт административной ответственности значительно расширен по сравнению с ранее действовавшим КоАП РСФСР, в связи с тем что расширена сфера общественных отношений, подлежащих административно-правовой охране путем установления административной ответственности за некоторые деяния в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России <11>. Так, к примеру, впервые в КоАП предусмотрены противоправные деяния, объектом посягательства которых являются порядок привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы <12>, иммиграционные правила <13>. Кроме того, в Кодексе РФ об административных правонарушениях по сравнению с ранее действовавшим законодательством были не только увеличены максимальные размеры штрафов, налагаемых за ряд правонарушений, но и смягчены отдельные жесткие санкции, принятые в последние годы.

<11> Степенко В.Е., Степенко А.В. Особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов нарушения режима охраны Государственной границы и режима пребывания на территории РФ // Административное право и процесс. 2006. N 3.
<12> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Ч. 1, 2 ст. 2.6, ст. 18.10, 18.11, 18.12.
<13> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Ч. 1, 2 ст. 2.6, ст. 18.10, 18.11, 18.12.

Следует отметить, что административные правонарушения, которые посягают на установленный режим Государственной границы и режим пребывания на территории РФ иностранцев и апатридов, могут быть совершены как в форме активных действий, так и в форме бездействия. Так, в качестве действия будет рассматриваться активное невыполнение иностранным гражданином или лицом без гражданства правового предписания в виде выполнения возложенной обязанности или законного требования; нарушение конкретного запрета, правила, нормы (например, несоблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного порядка пересечения Государственной границы, правил, образующих режим в пунктах пропуска через Государственную границу, порядок регистрации, передвижения и выбора места жительства; уклонение от выезда из РФ по истечении определенного срока пребывания, несоблюдение правил транзитного проезда; нарушение должностным лицом порядка регистрации иностранных граждан и пр.) <14>.

<14> Степенко В.Е., Степенко А.В. Особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов нарушения режима охраны Государственной границы и режима пребывания на территории РФ // Административное право и процесс. 2006. N 3.

Бездействие, которое, в свою очередь, предполагает пассивное поведение лица, будет, наоборот, выражаться в несовершении лицом тех действий, которые оно должно было и могло совершить в силу лежащих на нем обязанностей (в частности, объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 18.7 КоАП РФ, характеризует противоправное действие (бездействие), заключающееся в неповиновении законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ).

К иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим нормы действующего законодательства в области обеспечения установленных режима охраны Государственной границы, режима в пунктах пропуска через нее, режима пребывания на территории Российской Федерации, в интересах охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан применяются меры административного принуждения различной целевой направленности и правового содержания (меры административного принуждения, административно-правовые санкции в виде предупреждения, административного штрафа с выдворением за пределы Российской Федерации или без такового, а также меры обеспечительного характера) <15>.

<15> Степенко В.Е. Основные направления миграционной политики России на современном этапе // Миграционное право. 2006. N 1.

В главе 23 КоАП РФ закреплен перечень конкретных должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере охраны Государственной границы и обеспечения режима пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства и назначать в отношении виновных лиц меры административной ответственности.

Органы, которые занимаются реализацией механизма возложения мер административного пресечения и мер административной ответственности за нарушение установленных режимов в сфере обеспечения охраны Государственной границы РФ и пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, можно разделить на две группы <16>:

<16> Степенко В.Е., Степенко А.В. Особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов нарушения режима охраны Государственной границы и режима пребывания на территории РФ // Административное право и процесс. 2006. N 3.
  1. Должностные лица органов, уполномоченных возбуждать дело за данный вид правонарушения и составлять соответствующий административный протокол.
  2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать материалы дела о данном правонарушении (судьи (об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.11, 18.12 КоАП РФ), органы внутренних дел, пограничные органы, органы единой системы организации воздушного движения Российской Федерации). По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ в пределах предоставленной компетенции. Так, в частности, к ним относятся:

Помимо вышеперечисленных должностных лиц протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции населения (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.11, 18.12 КоАП РФ).

В настоящее время органы, осуществляющие охрану режима Государственной границы, борьбу с незаконной миграцией, сталкиваются в своей деятельности с рядом проблем, затрудняющих осуществление ими своих полномочий. К сожалению, в России на современном этапе отсутствует необходимый уровень взаимодействия между УФМС РФ, МОБ, КМ МВД, ОПС при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, которое должно быть непосредственно направлено на выявление организованных групп, занимающихся незаконной миграцией.

Кроме этого, существенные нарушения отмечаются и в самой деятельности органов исполнительной власти. Так, зачастую государственные органы исполнительной власти и их должностные лица далеко не в полной мере выполняют свои функции по должному информированию иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых возбуждено административное производство, относительно их прав и обязанностей, а также объяснения последствия тех или иных их действий. Проблема отсутствия информирования участников производства об их правах и обязанностях, по нашему мнению, приобретает особую актуальность на стадии возбуждения производства, так как сведения, поступившие в момент, предшествующий времени составления протокола об административном правонарушении, становятся основанием для последующих действий субъектов административной юрисдикции.

Определенные трудности возникают и с незаконными мигрантами, не имеющими документов, которые бы удостоверяли их личность, в связи с чем возникает проблема в привлечении данных лиц к административной ответственности в результате невозможности составления протокола об административном правонарушении. Часто на практике встречаются случаи использования иностранцами поддельных миграционных документов, паспортов с просроченными визами и других документов, которые подтверждают незаконность нахождения данных лиц на территории нашего государства. Вот почему для повышения эффективности работы органов исполнительной власти так необходимо внести изменения в организацию взаимодействия МВД РФ и ФМС РФ, а также определить приоритетные направления, связанные с предупреждением, выявлением и пресечением незаконной миграции.

Реализация прав и обязанностей государственных органов и иных участников производства по делу об административном правонарушении является одной из центральных при рассмотрении вопросов по делу об административном правонарушении. На наш взгляд, объективное и полное рассмотрение такого дела подразумевает не столько предоставление прав субъектам административной юрисдикции, сколько наложение на них определенных обязанностей. Решение данной проблемы связано прежде всего с надлежащим распространением информации, касающейся прав иностранных граждан и апатридов, которое может осуществляться не только путем опубликования законодательных актов в официальных источниках, но также и с помощью формирования информационных ресурсов для устранения правовой безграмотности, при этом особую роль в формировании таких ресурсов будет играть их общедоступность.

Соединение в одной главе норм, предусматривающих ответственность за нарушение трудовых прав граждан, с положениями, посвященными подготовке и проведению выборов, собраний и митингов, вероисповеданию и религиозным организациям, явно свидетельствует о неоднородности состава гл. 5 КоАП РФ. На наш взгляд, было бы более логично расположить нормы, регулирующие ответственность за нарушение трудового законодательства, в отдельной главе или выделить их структурно каким-либо иным образом. Именно выделение в структуре Кодекса норм института административной ответственности за нарушение трудового законодательства подчеркнуло бы значимость данного института.