Мудрый Юрист

К вопросу о социально-правовых ограничениях государства *

<*> Milusheva T.V. On the issues of social-law limitations of the state.

Милушева Т.В., доцент Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (г. Саратов), кандидат юридических наук.

Ограничение как обратная сторона свободы является важным инструментом регулирования общественных отношений. В статье анализируются вопросы о системе социально-юридических ограничений государственной власти. Раскрывается связь между социальными и правовыми ограничениями, подчеркивается, что социальные ограничения носят базовый, системообразующий характер и материализуются в праве. В статье определяются цели и функции ограничений, дается их классификация.

Ключевые слова: государство, социальное ограничение, правовое ограничение, система ограничений, запрет, юридическая обязанность, ответственность.

Limitation as a reverse side of freedom is an important instrument of regulation of social relations. The article analyses the issues of the system of social-law limitations of state power; reveals the connection between social and legal limitations, stresses that social limitations are of basic, strategic character and materialize in law. The article determines purposes and functions of limitations, give classification thereof.

Key words: state, social limitation, legal limitation, system of limitations, prohibition, legal obligation, responsibility.

Всякая власть стремится к расширению своих полномочий, властного пространства, что ведет, как правило, к ущемлению интересов личности. Формирование идеи ограничения государственной власти имеет длительную историю, но наиболее последовательно она отражена в учении о правовом государстве, являясь, по сути, его составной частью. Среди ученых-правоведов нет однозначной позиции по вопросу о пределах границ власти. В советской юридической литературе существовало мнение о том, что социалистическая государственная власть независима в своей деятельности <1>. В то же время высказывалась мысль, что свободное усмотрение государства при решении своих внутренних вопросов имеет объективные пределы <2>.

<1> См.: Копейчиков В.В. Механизм Советского государства. М., 1968. С. 71.
<2> См.: Витченко А.М. Теоретические проблемы исследования государственной власти. Саратов, 1982.

Между тем еще Гегель отмечал, что если бы кто-нибудь получил возможность абсолютно свободного выбора формы поведения, то он получил бы не свободу, а несвободу, ибо в таком случае его поведение определялось бы случайным содержанием <3>.

<3> См.: Гегель. Соч. М.-Л., 1934. Т. 7. С. 45.

Принцип ограничения государственной власти получил нормативное закрепление в конституциях некоторых государств. Так, согласно ч. 1 ст. 4 Конституции Албании "закон составляет основу и ограничивает деятельность государства", в ч. 1 ст. 5 Конституции Швейцарии в качестве принципа правового государства провозглашается, что "основой и пределом государственных действии является право", ч. 2 ст. 35, развивая это принципиальное положение для публичных субъектов, гласит: "Тот, кто выполняет государственные задачи, связан основными правами и обязан содействовать их осуществлению". Идеи связанности власти воспринимаются и на постсоветском пространстве, например, утверждая основы Азербайджанского государства, Основной Закон предусматривает, что "в Азербайджанской Республике государственная власть ограничивается во внутренних вопросах только правом, во внешних вопросах - только положениями, вытекающими из международных договоров, стороной которых является Азербайджанская Республика".

Исследование проблематики ограничения государственной власти с теоретической и практической точек зрения требует выяснения сути понятия ограничения, его признаков, видов, классификаций.

Содержание понятия ограничения в современных словарях определяется как: 1) поставить в какие-нибудь рамки, границы, определить какими-нибудь условиями; 2) правило, ограничивающее какие-нибудь действия, права <4>; стеснение, ограничивающее права, возможности <5>. В. Даль определяет понятие "граница" как "рубеж, предел, конец и начало, межа, край, грань" <6>.

<4> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 21-е изд., перераб. и доп. М., 1989. С. 442.
<5> Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М., 2000.
<6> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: В 2 т. М.: Русский язык, 1979. Т. 1. С. 390 - 391.

Разновидностью ограничений в целом являются социальные ограничения, которые определяются как "проявление социальной необходимости в виде системной совокупности эксплицитных (явных) и имплицитных (скрытых) социокультурных правил и норм, моделей поведения, стереотипов мышления, средств, способов, а также результатов самовыражения людей, которым сознательно или бессознательно подчиняются люди и за пределы которых они не могут или не хотят выходить даже тогда, когда это необходимо для них самих или общества, в котором они живут" <7>.

<7> См.: Михайлов В.В. К проблеме социальных ограничений // Социологические исследования. 2005. N 7. С. 124.

Ограничение (в экономике) - это вытекающие из законов и других нормативных актов, из решений государственных органов пределы, границы, за которые не должна выходить деятельность экономических субъектов <8>; средство государственной защиты интересов национальных товаропроизводителей и потребителей, а также обеспечения общегосударственных интересов и выполнения международных обязательств <9>. Пределы политики (политическая сфера) определяются прежде всего экономическими, правовыми, моральными факторами. Ограничения в праве (пределы правового регулирования) представляют собой границы властно-волевого влияния государства в лице его органов на общественные отношения, поведение человека. Рубежи правовой регламентации определяются как самой материей права, так и особенностями отношений, которые регулируются, интересами государства и субъектов права, уровнем культуры и цивилизованности общества, экономическими, культурно-национальными, религиозными и другими факторами.

<8> См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
<9> Финансовый словарь // URL: dic.academic.ru.

Ограничения, определяющие границы каких-либо действий, прав, таким образом, являются необходимым элементом любой сферы общественных отношений и выступают в форме правила, модели поведения, а также способа упорядочения социальных отношений.

Ограничение есть проявление необходимости. Философ и юрист Б.П. Вышеславцев писал: "...причинная необходимость не только не противоречит свободной целесообразности, не только не уничтожает ее, но, напротив, является необходимым условием ее возможности. Человек только тогда может осуществлять свои цели при помощи ряда средств, если законы причинной необходимости остаются ненарушимыми, ибо ряд средств есть ряд причин... Если бы природа действовала свободно и произвольно, человек окончательно потерял бы свободу действия: он стал бы рабом случая или же рабом населяющих природу и свободно действующих духов. Результат ясен: свободная воля, действующая по целям, возможна только в таком мире, который насквозь причинно детерминирован. Индетерминизм уничтожил бы свободу действия" <10>. Очевидно, что злоупотребление властью возможно, в частности, из-за дефектов законодательства, наличия множества противоречивых, финансово не обеспеченных норм, не имеющих механизмов реализации и санкций за их нарушение. Правовое государство не может состояться и в условиях постоянного изменения законодательной системы, поскольку этим подрываются основы целерационального поведения в обществе.

<10> Вышеславцев Б.П. Сочинения. М., 1995. С. 72.

Ограничение диалектически связано со свободой. Это означает, что c любой системой социальных ограничений корреспондирует система социальных свобод, или, точнее, системой социальных возможностей. Именно их диалектическое единство "дает жизнь", придает смысл ограничению, которое фактически имеет вторичный характер, однако от этого его социальная и инструментальная ценность не уменьшается. Государство как коллективный субъект располагает определенным пространством публичной свободы, без которой оно бы не могло реализовывать свои функции, что в конечном итоге делает существование государства бессмысленным, в то же время свобода государства дозирована, определена системой ограничений.

В контексте нашего исследования мы исходим из того, что пределы свободной деятельности государства обусловлены множеством естественно-биологических (природных) и социальных факторов (политических, экономических, этических, культурных, правовых и т.п.), которые взаимно влияют друг на друга. Специфика их воздействия на государство различна. Природно-биологические явления и процессы оказывают опосредованное влияние, в то время как социальные причины могут воздействовать на государство непосредственно. Вместе с тем всякая классификация носит условный характер. Природные факторы, например, могут преображаться, изменяться под влиянием человеческой деятельности, в этом случае они становятся природно-социальными.

В настоящей статье внимание уделено прежде всего социальным ограничениям. В философской литературе проблеме ограничений посвящено исследование В.В. Михайлова, который через призму системного подхода выстраивает следующую структуру социальных ограничений. Высшим ее уровнем являются концептуальные ограничения. Ниже расположены идеологические. Задача последних заключается в приспособлении абстрактной концепции к условиям реальной жизни и психоментальным особенностям социума. Идеология реализуется в четырех основных формах: языке, этике, эстетике, онтологическо-гносеологических представлениях. Названные формы идеологических ограничений, в свою очередь, находят конкретизацию и материализацию в блоках вторичных социальных ограничений: политико-управленческих, правовых, информационно-образовательных, экономических, военно-силовых, технико-технологических и структурно-демографических <11>.

<11> Михайлов В.В. Социальные ограничения: содержание, структура, функции: Автореф. дис. ... д-ра филос. наук. М., 2007. С. 21 - 22.

В целом с позицией ученого следует согласиться. Действительно, концептуальные горизонты развития социума, идеологическая составляющая предопределяют формальную и содержательную конфигурации правовой системы. Необходимо, однако, критически оценить роль и место правовых ограничений в этой системе, и в частности тезис о вторичности их по отношению к политико-управленческим ограничениям. Хотя следует оговориться: такой вывод верен применительно к тоталитарному государству.

Анализируя концепцию правового государства, приходим к несколько иным выводам. Здесь следует учитывать, что идеологемой правового государства является тезис о верховенстве права, правового закона, поэтому в сфере должного правовые ограничения перемещаются в разряд идеологических. Кроме того, соотношение политики и права в правовом государстве разрешается в сторону первичности права и вторичности, подчиненности ему политики.

Социальные ограничения в литературе классифицируются по различным основаниям: объективные и субъективные; материальные и идеальные; качественные и количественные; внешние и внутренние; позитивные (системосохраняющие) (диалектически связаны с подлинной свободой, ведущей общество и личность к эволюции) и негативные социальные ограничения (связаны с ложной свободой, ведущей общество и личность к деградации) <12>. Представленный подход в некотором смысле универсален и вполне применим к познанию пределов государственной деятельности.

<12> См.: Михайлов В.В. Указ. соч. С. 23.

Г.Н. Бутырин подразделяет ограничения в управленческом процессе на внешние (определяемые природой и обществом рамки, границы, условия сосуществования его членов) и самоограничения (например, стереотипы, рефлексы и т.п.) <13>.

<13> См.: Бутырин Г.Н. Значение ограничений и норм в управлении // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. 2008. N 1. С. 74 - 89.

Исходя из приведенной классификации, для отдельной личности внешними социальными ограничениями могут выступать общепринятые в той социальной среде нормы социального поведения, морально-этические, ценностные установки, обычаи, традиции, юридические нормы. Внутренними социальными ограничениями являются усвоенные и принятые личностью (выделено мной. - Т.М.) нормы социального поведения, морально-этические, эстетические, правовые и прочие ценностные установки.

Для государства как коллективного субъекта в роли внешних социальных ограничений могут выступать международное законодательство, мировое общественное мнение, международные организации, другие государства, а внутренними социальными ограничениями - им же принятые законы, его собственная культура и т.п.

Ученый считает, что принципиальной разницы в существовании внешних и внутренних социальных ограничений для отдельной личности и "соборной личности" (государства) не существует. С этим вряд ли можно согласиться. Как верно заметил В.П. Малахов, самоограничение - не юридический, а моральный механизм <14>. Государство как политическая организация не может ограничивать свою власть, руководствуясь соображениями морали, поскольку не является ее носителем. Всякое ограничение для государства навязано извне структурами гражданского общества, международного сообщества и иными институтами, под давлением которых оно вынуждено установить пределы своей собственной деятельности. Поэтому, на наш взгляд, представленная выше классификация актуальна для индивидуального субъекта власти. Для государства как "соборного" субъекта логичнее было бы выделить внешние и внутренние ограничения, критерием в данном случае является сфера закрепления ограничения.

<14> См.: Малахов В.П. Право в его универсальности, особенности и конкретности. М., 2005. С. 72.

Внутренние социальные ограничения являются первичными, более значимыми, чем внешние, хотя с последними они находятся в диалектическом взаимодействии. Весьма важно, чтобы внутренние и внешние ограничения максимально совпадали. В противном случае, как справедливо замечено, для человека (общества), государства возникает состояние социального отчуждения, аномии, развивается психология внутреннего эмигранта со свойственными ей двойными стандартами и деструктивно-разлагающим отношением к внешнему миру <15>. Многие ученые, характеризующие феномен власти в постперестроечной период, обращают внимание на ее неустойчивость, зависимость, замкнутость на себе, оторванность от общих социальных проблем и самого социума <16>.

<15> См.: Трубецкой Н.С. Наследие Чингисхана. М., 2000. С. 532 - 542.
<16> См.: Глебова И.И. Политическая культура современной России: облики новой русской власти и социальные расколы // Полис. 2006. N 1. С. 37.

Таким образом, во-первых, внешнее право должно проистекать из внутренней морали, традиций человека и общества и соответствовать им. В то же время очевидно, что необходимость в детальном правовом регулировании отпадает, если в обществе сильны этические ограничения <17>. Нравственность призвана помогать праву, так как закон не может учитывать всех деталей каждого конкретного случая. Если же правовые нормы прописаны нечетко и двусмысленно, противоречат иным социальным ограничениям, то закон не может адекватно выполнять свои социально-ограничительные функции, что сказывается на эффективности правового регулирования. Выходом из подобного правового тупика является повышение роли духовно-нравственных ценностей в обществе. Китайский мыслитель Лао-цзы предупреждал о том, что, если законы насаждаются искусственно, появляется много разбойников и повстанцев, по этой причине воспитание важнее законотворчества <18>.

<17> Значение этических установок и ограничений показано в работе М. Вебера "Протестантская этика и дух капитализма" (Вебер М. Избранные произведения. М., 1990).
<18> См.: История политических и правовых учений / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 2002. С. 25 - 26.

Во-вторых, для субъекта, чьи права, объем действий ограничиваются, весьма важно осознать данные ограничения, принять их как органически ему присущие. Как уже отмечалось выше, данное положение касается индивидуальных властных субъектов.

Правовые ограничения как подсистема социальных ограничений обладают особыми свойствами, обусловленными спецификой самого права, в котором находят свое опосредствованное выражение многие другие социальные регуляторы. Категория "правовые ограничения" основательно представлена в работах А.В. Малько, который исследовал стимулы и ограничения с точки зрения информационно-психологического подхода, и В.А. Сапуна, разрабатывающего инструментальный подход к праву. Некоторые аспекты вопроса исследовали представители отраслевых юридических наук: А. Шайо, М.М. Султыгов, В.П. Грибанов, С.А. Зинченко, В.П. Камышанский, О.М. Олейник, С.В. Белых и др.

Правовые ограничения, отмечает А.В. Малько, есть правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать; исключение определенных возможностей в деятельности лиц <19>.

<19> См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд. перераб. и доп. М., 2004. С. 91.

С точки зрения С.В. Белых, это содержащиеся в правовых нормах ограничения, обременения и запреты <20>. Такая трактовка, однако, не учитывает в качестве ограничения, например, юридическую ответственность, кроме того, общие принципы права - гуманизм, справедливость и др. могут быть и не выражены в правовых нормах, однако их ограничительный потенциал сомнению не подвергается.

<20> См.: Белых С.В. Свобода предпринимательской деятельности как конституционно-правовая категория в Российской Федерации. СПб., 2005. С. 130.

Правовые ограничения сообщают об уменьшении объема возможностей свободы и сводят разнообразие в поведении субъектов до определенного предельного состояния <21>.

<21> См.: Цыбулевская О.И. Свобода и ответственность: нравственно-правовое измерение // Доктрина права. 2009. Февраль. С. 57.

Правовым ограничениям присущи следующие признаки: 1) взаимосвязанность с неблагоприятными условиями (угроза или лишение определенных ценностей) для осуществления собственных интересов субъекта; 2) сообщение об уменьшении объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности, что осуществляется с помощью обязанностей, запретов, наказаний, приостановлений и т.п., сводящих разнообразие поведения субъектов до определенного предельного состояния; 3) выражение собой отрицательной правовой мотивации; 4) направленность на защиту общественных отношений, выполнение охранительной функции; 5) снижение негативной активности <22>.

<22> Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 91.

Соглашаясь в целом с профессором А.В. Малько, думается, есть все основания перечень указанных признаков расширить: во-первых, следует "вывести из тени" регулятивную функцию ограничений, которая достигается путем закрепления и добровольной реализации субъектами обязанностей и запретов как средств правового упорядочения общественных отношений, обеспечение устойчивости, стабильности социально-правовой системы путем уравновешивания социальных связей; во-вторых, следует отметить процедурную форму реализации правовых ограничений, связь с государственным принуждением. По мнению С.С. Алексеева, регулирующее воздействие права на общественные отношения выражается прежде всего в том, что право путем возложения на лиц пассивных и активных юридических обязанностей закрепляет существующие общественные отношения и оформляет их динамику. Охранительная же функция права как бы "растворена" во всех институтах права, и основным средством ее проявления является принуждение лиц к юридической ответственности <23>. Поэтому представляется, что зона специально-юридического воздействия правового ограничения гораздо шире и не исчерпывается лишь охранительной функцией.

<23> См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Введение. Сущность социалистического права. Свердловск, 1963. С. 64 - 67.

Правовые ограничения осуществляются путем реализации запретов, обязанностей, санкций юридической ответственности. Кроме того, ограничение может выступать самостоятельным правовым средством. В этом ключе оно представляет собой ограничение какого-либо субъективного права, которое обеспечивается обязанностями соответствующих должностных лиц <24>.

<24> См.: Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979.

Так, ст. 16 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит перечень ограничений, на основании которых гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на ней. В данном конкретном случае ограничивается субъективное право доступа к государственной гражданской службе или право прохождения государственной гражданской службы. Указанные ограничения связаны с наличием или отсутствием обстоятельств, выступающих препятствием к реализации права (факты-ограничения).

Вызывает некоторые вопросы ч. 2 ст. 16 вышеназванного Закона, которая допускает наличие "иных ограничений, связанных с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением". Представляется, что всякие ограничивающие средства, сужающие возможности субъекта, должны быть четко прописаны, процедурно определены. Поэтому произвольно расширять перечень зафиксированных в Законе ограничений недопустимо. Это грозит злоупотреблением полномочиями со стороны нанимателя, а также в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы может рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора <25>.

<25> См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов с целью выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" // URL: http:// www.government.ru/ gov/ results/ 6784/.

Кроме того, в указанном Законе в качестве ограничений регламентированы обязанности (ст. 15), запреты (ст. 17), а также требования к служебному поведению, которые выражают, по сути, те же обязанности служащего, только в особой сфере (ст. 18). Что касается ответственности государственного гражданского служащего, то она сформулирована эклектично (не охватывает всех регламентированных ограничений, кроме того, нормы об ответственности носят бланкетный характер, что не позволяет публичному субъекту иметь четкие представления о тех санкциях, которым он может быть подвергнут за ненадлежащее поведение). А это вряд ли способствует дисциплине на госслужбе.

Возвращаясь к классификации ограничений, можно отметить, что правовые ограничения подразделяются в зависимости от расположения в структуре нормы права: на юридический факт - ограничение, запрет, обязанность, меры юридической ответственности (наказания); по отраслевой принадлежности - конституционные административные, уголовные и т.д.; в зависимости от сферы реализации - межгосударственные и внутригосударственные; в зависимости от субъекта, на которого они распространяются, - на общие, индивидуальные и специальные (государство в целом, должностные лица, судьи, прокуроры и т.д.) <26>; в зависимости от места в системе права - частноправовые (ограничения прав и свобод личности) и публично-правовые (ограничение государства); материальные и процессуальные; в зависимости от содержания - материально-правовые (штраф); морально-правовые (требования справедливости), организационно-правовые (разделение властей). В зависимости от субъекта, налагающего ограничения, - государственные, негосударственные (исходящие от институтов гражданского общества, муниципальных органов публичной власти). В зависимости от функций права - регулятивные (обязанность, запрет, ограничение) и охранительные (меры юридической ответственности).

<26> См.: Малько А.В. Указ. соч. С. 100 - 101.

Регулирование общественных отношений применительно к государству не замыкается лишь на ограничительных правовых средствах. Правовые ограничения группируются с правостимулирующим инструментарием, образуя тем самым тот или иной режим деятельности. Являясь более высоком уровнем проявления нормативности права, правовой режим, по выражению С.С. Алексеева, можно рассматривать как "укрупненный блок" в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств <27>.

<27> См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 171 - 172.

В отношении государства, как верно указывает А.В. Малько, формируется правовой режим, в котором доминируют ограничения, однако имеются и стимулирующие средства. В данном случае можно вести речь о внутреннем правовом ограничении государства, поскольку этот режим формируется для государства, самим государством с помощью права, им же созданного.

Кроме того, ограничивает государственную активность другой правовой режим, который формируется также государством, но в отношении личности, структур гражданского общества. В нем доминирующую роль играют субъективные права, дозволения, поощрения и т.п. Они по отношению к государству являются внешними ограничениями, ограничивают его не напрямую, а косвенно, например права и свободы человека и гражданина воздействуют на государственную власть опосредованно, стимулируя выполнение ею позитивных обязанностей. Так, уже упоминавшаяся выше Конституция Швейцарии в ч. 2 ст. 35 провозглашает: "Тот, кто выполняет государственные задачи, связан основными правами и обязан содействовать их осуществлению".

Ограничивают государство и функционирующие структуры гражданского общества, одной из важнейших функций которых является социальный контроль над государственной властью. Чем больше таких структур, чем активнее они в политической, хозяйственной сфере, тем меньше возможности у государства злоупотреблять своим доминирующим положением.

Резюмируя изложенное, отметим, что государство ограничено в своей деятельности социальными пределами. Условно их можно классифицировать на общесоциальные (этические, религиозные, экономические, культурные и т.д.) и специально-юридические (правовые). Общесоциальные и специально-юридические ограничения государства тесно связаны между собой. Например, этические ограничения, носящие, в общем, внутренний, рекомендательный характер, воплощаются в правовых ограничениях, имеющих уже обязательный характер. Как представления о добре и зле, хорошем и плохом, допустимом и недопустимом, должном и недолжном, этические социальные ограничения в значительной степени детерминируют не только правовые, но и экономические, политические, научно-технические и иные отношения общества.

Юридические и другие социальные ограничения могут находиться в гармонии, однако может наблюдаться и их конфликтность. В последнем случае вся социальная система находится под угрозой. Так, реформы начала 90-х годов XX в. являют собой не только конфликтность между фактическими и юридическими (социальными и правовыми ограничениями, устранение с арены социальных действий моральных ограничений, практическое отсутствие правовых ограничительных мер), но и, без преувеличения, - разрушение системы социальных ограничений, что в конечном итоге привело к разбалансировке соотношения "свобода - ограничение", явному перекосу в сторону неуправляемого хаоса.

Правовые ограничения выступают как особые специально-юридические средства регулирования общественных отношений. В условиях идеологической популяризации идеи правового государства и ее практической реализации в России функции правовых ограничений состоят, во-первых, в установлении четких рамок положительной государственной активности, а во-вторых, в "обуздании", нивелировании негативных последствий такой активности, установлении гарантий личности от злоупотреблений и произвола чиновников.