Мудрый Юрист

Государственно-частное партнерство в российском праве

Лисица В.Н., заведующий кафедрой правоведения экономического факультета Новосибирского государственного университета, старший научный сотрудник сектора гражданского права и процесса Института философии и права СО РАН, кандидат юридических наук, доцент.

В последние годы в специальной литературе и деятельности органов государственной власти широкое использование получило понятие "государственно-частное партнерство" (ГЧП), или public-private partnership (PPP). В законодательстве Российской Федерации данный термин отсутствует, тогда как на уровне ряда субъектов Российской Федерации (в частности, в Республиках Алтай, Дагестан, Калмыкия, Тыва, Удмуртия, в Ставропольском крае, Кемеровской, Курганской, Томской, Челябинской областях, г. Санкт-Петербурге) приняты законы, устанавливающие основы правового регулирования и общие принципы организации отношений в рамках государственно-частного партнерства.

Определение. В указанных актах государственно-частное партнерство обычно рассматривается как организационное взаимодействие (сотрудничество) между публичными образованиями, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории субъектов Российской Федерации <1>. Тем не менее можно встретить примеры определения этого понятия и через другие категории. Так, в подпункте 1 пункта 1 статьи 4 Закона Удмуртской Республики от 09.10.2009 N 39-РЗ "Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах" <2> оно характеризуется как привлечение Удмуртской Республикой российского или иностранного юридического лица, либо объединения юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции или новому строительству объектов общественной инфраструктуры, оказанию услуг (проведению работ, реализации товаров) с их использованием на условиях разделения рисков, компетенции и ответственности путем заключения и исполнения соглашения о взаимовыгодном сотрудничестве участников в государственно-частном партнерстве. Представляется, что сотрудничество государства и субъекта предпринимательской деятельности, предполагающее равноправие и взаимный интерес, в большей степени отражает суть государственно-частного партнерства, чем простое привлечение государством бизнеса для выполнения последним работ (услуг) для государственных нужд.

<1> См., например: статья 1 Закона Томской области от 04.12.2008 N 240-03 "О государственно-частном партнерстве в Томской области" // Собрание законодательства Томской области. 2008. N 12 (41).
<2> Известия Удмуртской Республики. 2009. 30 октября.

Структура законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве является однотипной и может включать в себя такие положения, как:

  1. основные понятия, используемые в законе;
  2. законодательная основа государственно-частного партнерства;
  3. цели и задачи государственно-частного партнерства;
  4. принципы государственно-частного партнерства;
  5. стороны государственно-частного партнерства;
  6. полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений государственно-частного партнерства;
  7. формы государственно-частного партнерства;
  8. объекты соглашений о государственно-частном партнерстве;
  9. условия и порядок участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношениях государственно-частного партнерства;
  10. конкурс на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве;
  11. государственная поддержка развития государственно-частного партнерства;
  12. гарантии прав партнеров при заключении и исполнении соглашений о государственно-частном партнерстве.

Сторонами государственно-частного партнерства являются публичное образование и партнер. В качестве публичного образования выступает субъект Российской Федерации, от имени которого действует уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации - правительство или администрация субъекта Российской Федерации или иной орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации). На стороне субъекта Российской Федерации может выступать и муниципальное образование в лице уполномоченного органа местного самоуправления (например, местной администрации), что прямо предусмотрено, к примеру, в пункте 2 статьи 4 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 N 15-РЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай" <3>, статье 4 Закона Томской области от 04.12.2008 N 240-03 "О государственно-частном партнерстве в Томской области" и статье 6 Закона Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-КЗ "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае" <4>.

<3> Звезда Алтая. 2008. 18 марта.
<4> Ставропольская правда. 2009. 14 октября.

Другая сторона партнерства - партнер. Это российское или иностранное юридическое или физическое лицо либо действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединение юридических лиц, осуществляющее деятельность на основании соглашения, - об этом говорится в подпункте 3 пункта 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" <5>, пункте 3 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 01.02.2008 N 5 "Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах" <6>, пункте 3 статьи 1 Закона Челябинской области от 24.09.2009 N 475-30 "Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве" <7>.

<5> Санкт-Петербургские ведомости. 2006. 28 декабря.
<6> Дагестанская правда. 2008. 5 февраля.
<7> Южноуральская панорама. 2009. 8 октября.

Объединение юридических лиц на основе договора простого товарищества (договора о совместной деятельности) не является правосубъектной организацией. Согласно пункту 2 статьи 1044 Гражданского кодекса Российской Федерации <8> (ГК РФ) в отношениях с третьими лицами полномочие товарища совершать сделки от имени всех товарищей удостоверяется доверенностью, выданной ему остальными товарищами, или договором простого товарищества, совершенным в письменной форме. В этой связи положения о субъектном составе государственно-частного партнерства других законов субъектов Российской Федерации, к примеру статьи 6 Закона Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае", о том, что стороной партнерства являются действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более юридических лица, являются, на наш взгляд, более правильными.

<8> СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

Ряд законов субъектов Российской Федерации ограничивает круг лиц, которые могут выступать на стороне партнера. К примеру, пункт 3 статьи 4 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 N 15-РЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай", статья 1 Закона Кемеровской области от 29.06.2009 N 79-03 "Об основах государственно-частного партнерства" <9>, статья 6 Закона Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае" вместо физического лица предусматривают индивидуального предпринимателя. Статья 4 Закона Томской области от 04.12.2008 N 240-03 "О государственно-частном партнерстве в Томской области" и пункт 2 статьи 2 Закона Курганской области от 02.11.2009 N 495 "О государственно-частном партнерстве в Курганской области" <10> используют понятие "хозяйствующий субъект", к которым они относят индивидуальных предпринимателей, коммерческие организации, а также некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую доход. Такие ограничения, по нашему мнению, являются обоснованными, поскольку на партнеров возлагаются обязанности по осуществлению частных инвестиций в экономику региона и реализации социально значимых проектов.

<9> Кузбасс. 2009. 8 июля.
<10> Новый мир. 2009. 10 ноября.

Принципы государственно-частного партнерства, закрепленные в законах субъектов Российской Федерации, в целом являются похожими. К примеру, в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона Челябинской области от 24.09.2009 N 475-30 "Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве" участие Челябинской области в государственно-частном партнерстве основывается на принципах:

  1. законности;
  2. максимальной эффективности использования средств областного бюджета при осуществлении государственно-частного партнерства;
  3. равноправия сторон государственно-частного партнерства;
  4. равных условий доступа хозяйствующих субъектов к участию в государственно-частном партнерстве;
  5. соблюдения прав и законных интересов сторон государственно-частного партнерства;
  6. добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон государственно-частного партнерства;
  7. прозрачности деятельности сторон государственно-частного партнерства.

Цирин А.М.

Комментарий

Рассуждая о сторонах государственно-частного партнерства, мы зачастую упускаем один важный аспект - проблему неравнозначности правовых статусов субъектов отмеченного партнерства. С одной стороны, органы государственной власти участвуют в гражданских правоотношениях наряду с другими их субъектами, с другой стороны - реализуют свои властные полномочия.

Тем не менее могут устанавливаться и другие принципы, например добровольности принятия сторонами государственно-частного партнерства на себя обязательств, обеспечения их исполнения (пункт 6 статьи 2 Закона Республики Тыва от 02.11.2009 N 1552 ВХ-2 "Об участии Республики Тыва в государственно-частных партнерствах" <11>); обязательности исполнения принятых решений; взаимной ответственности сторон государственно-частного партнерства; поддержания конкуренции, оценки и поддержки органами государственной власти эффективных проектов; обеспечения доступности информационного ресурса о проектах государственно-частного партнерства, открытости принятия органами государственной власти решений о выборе партнеров (статья 4 Закона Кемеровской области от 29.06.2009 N 79-03 "Об основах государственно-частного партнерства"); эффективности государственно-частного партнерства (пункт 6 статьи 5 Закона Курганской области от 02.11.2009 N 495 "О государственно-частном партнерстве в Курганской области"); взаимовыгодного сотрудничества сторон государственно-частного партнерства; договорной основы взаимоотношений сторон государственно-частного партнерства; свободы договорных отношений между сторонами государственно-частного партнерства; сбалансированности государственных и частных интересов (статья 5 Закона Томской области от 04.12.2008 N 240-03 "О государственно-частном партнерстве в Томской области"); консолидации финансовых, материальных, организационных ресурсов; разделения ответственности, рисков, достигнутых результатов между сторонами государственно-частного партнерства в заранее определенных пропорциях; эффективности реализации проектов государственно-частного партнерства; публичной, общественной направленности государственно-частного партнерства (статья 4 Закона Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае"); развития социально-экономических, производственных, политических, финансовых, инновационных, инфраструктурных факторов, определяющих степень привлекательности инвестиционного рынка Республики Алтай и снижающих инвестиционные риски (пункт 7 статьи 5 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 N 15-РЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай") и т.д.

<11> Тувинская правда. 2009. 17 ноября.

Правовые формы государственно-частного партнерства, предусмотренные в законах субъектов Российской Федерации, многообразны. Так, согласно статье 3 Закона Челябинской области от 24.09.2009 N 475-30 "Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве" Челябинская область на условиях соглашений и (или) в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области может участвовать в государственно-частном партнерстве за счет средств областного бюджета в следующих формах:

  1. финансирование работ по подготовке конкурса на заключение соглашения;
  2. областные государственные гарантии по кредитам, привлекаемым партнером с целью реализации соглашения;
  3. оплата по регулируемым тарифам (ценам) определенного объема товаров (работ, услуг), предусмотренных соглашением и произведенных партнером;
  4. предоставление имущества, находящегося в государственной казне Челябинской области, в доверительное управление, аренду, в том числе на льготных условиях;
  5. предоставление партнеру земельных участков, находящихся в государственной собственности Челябинской области, на которых располагается или должен располагаться объект соглашения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
  6. заключение концессионных соглашений в соответствии с Федеральным законом "О концессионных соглашениях";
  7. участие в соглашениях о разделе продукции в пределах полномочий, установленных Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции";
  8. участие в создании особых экономических зон в соответствии с Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации";
  9. заключение государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
  10. участие в уставных капиталах открытых акционерных обществ в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области.

Статья 9 Закона Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае" предусматривает следующие формы государственно-частного партнерства:

  1. государственные и муниципальные контракты;
  2. инвестиционная деятельность, в том числе в форме капитальных вложений;
  3. инвестиционные фонды, в том числе венчурные фонды;
  4. агентства инвестиций и развития;
  5. инновационная деятельность;
  6. лизинговая деятельность;
  7. концессионные соглашения;
  8. функционирование особых экономических зон;
  9. долевое участие в уставных (складочных) капиталах юридических лиц посредством предоставления им бюджетных инвестиций;
  10. организации со смешанной формой собственности;
  11. предоставление имущества, находящегося в государственной собственности Ставропольского края, в аренду, доверительное управление в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края;
  12. иные формы, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края.

Другими формами государственно-частного партнерства могут также выступать: совместное участие в реализации инвестиционных проектов, в том числе имеющих статус регионального значения (пункт 2 статьи 6 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 N 15-РЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай", пункт 2 статьи 6 Закона Республики Калмыкия от 18.12.2008 N 59-IV-3 "О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия" <12>, подпункт 1 пункта 1 статьи 9 Закона Курганской области от 02.11.2009 г. N 495 "О государственно-частном партнерстве в Курганской области"); соглашения (договоры) о совместной деятельности органов государственной власти Кемеровской области и партнеров, направленной на социально-экономическое развитие территорий Кемеровской области, а также соглашения (договоры) о профессиональной подготовке и переподготовке кадров (статья 9 Закона Кемеровской области от 29.06.2009 N 79-03 "Об основах государственно-частного партнерства").

<12> Хальмг Унн. 2008. 20 декабря.

В статьях 7 и 8 Закона Томской области от 04.12.2008 N 240-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Томской области" отдельно предусматривается соглашение об осуществлении государственно-частного партнерства, которое заключается по инициативе органов государственной власти Томской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области в целях осуществления полномочий органов государственной власти Томской области, решения вопросов местного значения соответственно в отношении объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на следующих условиях:

  1. предоставление Томской областью или муниципальными образованиями в лице уполномоченных органов права владения и пользования (на возмездной или безвозмездной основе) объектом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, на срок до 25 лет;
  2. участие хозяйствующих субъектов в осуществлении полномочий органов государственной власти Томской области, решении вопросов местного значения посредством:

вложения инвестиций в объекты государственной или муниципальной собственности (за исключением отношений, связанных с заключением и реализацией концессионных соглашений);

оснащения объектов государственной или муниципальной собственности необходимым оборудованием;

благоустройства земельных участков, на которых расположены объекты государственной или муниципальной собственности;

бесплатного обслуживания населения в объемах, согласованных сторонами государственно-частного партнерства;

иного участия.

Иногда в законах субъектов Российской Федерации можно встретить попытку осуществить классификацию вышеуказанных форм. К примеру, статьи 5 и 6 Закона Удмуртской Республики от 09.10.2009 N 39-РЗ "Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах" подразделяют их:

  1. на имущественное участие путем:

предоставления Удмуртской Республикой в аренду частному партнеру находящихся в собственности Удмуртской Республики земельных участков, на которых располагаются или должны располагаться объекты соглашения о партнерстве и (или) которые необходимы для осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением о партнерстве, в целях создания или реконструкции частным партнером объекта соглашения о партнерстве, осуществления частным партнером его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, которые определены соглашением о партнерстве, а также в течение срока, определенного соглашением о партнерстве, по истечении которого партнер передает его в собственность Удмуртской Республики на условиях и в порядке, предусмотренных соглашением о партнерстве;

передачи частному партнеру в доверительное управление, владение и пользование иного недвижимого и (или) движимого имущества, находящегося в собственности Удмуртской Республики, либо принадлежащих Удмуртской Республике исключительных прав в целях создания или реконструкции частным партнером недвижимого (движимого) имущества (объекта соглашения о партнерстве), осуществления частным партнером его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, а также в течение срока, определенного соглашением о партнерстве, по истечении которого партнер передает его в собственность Удмуртской Республики на условиях и в порядке, предусмотренных соглашением о партнерстве;

  1. на финансовое участие путем:

осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Удмуртской Республики в соответствии с бюджетным законодательством;

предоставления налоговых льгот в соответствии с налоговым законодательством;

заключения соглашений об участии Удмуртской Республики в лице уполномоченных органов в реализации инвестиционных, инновационных проектов в соответствии с бюджетным законодательством.

Другая классификация форм государственно-частного партнерства, которая предусмотрена в ряде законов субъектов Российской Федерации, основана на зарубежном опыте деления договоров в зависимости от их условий, предусматривающих возложение на инвестора совершения определенных действий, а именно: строительства (Build); реконструкции (Rehabilitate); владения (Own); передачи (Transfer); управления (Operate) и др. Соответственно, принято различать соглашения BOT (строительство - управление - передача), ROT (реконструкция - управление - передача), BTO (строительство - передача - управление), RTO (реконструкция - передача - управление), BOO (строительство - владение - управление), ROO (реконструкция - владение - управление), BOOT (строительство - владение - управление - передача) и т.д. К примеру, согласно статье 5 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" участие Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах может осуществляться в следующих формах:

  1. Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, на которых располагается объект соглашения и (или) которые необходимы для осуществления партнером деятельности, предусмотренной соглашением (далее - земельные участки), иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие Санкт-Петербургу исключительные права в целях создания партнером объекта недвижимого (движимого) имущества (объекта соглашения), право собственности на который будет принадлежать партнеру, и осуществления партнером его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, определенных соглашением, в течение определенного в соглашении срока, по истечении которого партнер передает его в собственность Санкт-Петербурга;
  2. Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие Санкт-Петербургу исключительные права в целях осуществления партнером реконструкции объекта недвижимого (движимого) имущества (объекта соглашения), право собственности на который будет принадлежать партнеру, и осуществления партнером его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, определенных соглашением, в течение определенного в соглашении срока, по истечении которого партнер передает его в собственность Санкт-Петербурга;
  3. Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие Санкт-Петербургу исключительные права в целях создания партнером объекта недвижимого (движимого) имущества (объекта соглашения), право собственности на который будет принадлежать партнеру, и осуществления партнером его последующей эксплуатации в течение определенного в соглашении срока, в порядке и на условиях, определенных соглашением;
  4. Санкт-Петербург передает партнеру земельные участки, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, в целях осуществления партнером реконструкции и последующей эксплуатации в порядке и на условиях, определенных соглашением, объекта недвижимого (движимого) имущества (объекта соглашения), право собственности на который будет принадлежать партнеру;
  5. Санкт-Петербург предоставляет партнеру определенные соглашением исключительные права или имущество (объект соглашения) в целях предоставления партнером в порядке и на условиях, которые определены соглашением, товаров, работ или услуг потребителям с использованием объекта соглашения;
  6. Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие Санкт-Петербургу исключительные права в целях создания партнером объекта недвижимого (движимого) имущества (объекта соглашения), право собственности на который будет принадлежать партнеру в течение определенного срока, по истечении которого партнер передает объект соглашения в собственность Санкт-Петербурга;
  7. Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие Санкт-Петербургу исключительные права в целях осуществления партнером реконструкции объекта недвижимого (движимого) имущества (объекта соглашения), право собственности на который будет принадлежать партнеру в течение определенного срока, по истечении которого партнер передает объект соглашения в собственность Санкт-Петербурга;
  8. в иных формах, предусмотренных Федеральным законом "О концессионных соглашениях", законами Санкт-Петербурга, а также нормативными правовыми актами правительства Санкт-Петербурга.

При этом перечень объектов таких соглашений обычно ограничивается определенным имуществом, образующим ту или иную инфраструктуру, что имеет место, в частности, в статье 6 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах", статье 9 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 N 15-РЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай", статье 9 Закона Республики Калмыкия от 18.12.2008 N 59-IV-3 "О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия", статье 4 Закона Челябинской области от 24.09.2009 N 475-30 "Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве", статье 7 Закона Удмуртской Республики от 09.10.2009 N 39-РЗ "Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах", статье 9 Закона Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае". Последний к объектам государственно-частного партнерства относит:

  1. автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев автотранспортных средств;
  2. объекты железнодорожного транспорта;
  3. объекты трубопроводного транспорта;
  4. аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;
  5. объекты производственной и инженерной инфраструктуры аэропортов;
  6. гидротехнические сооружения;
  7. объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;
  8. системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения;
  9. транспорт общего пользования;
  10. объекты, используемые для сельскохозяйственной деятельности, хранения сельскохозяйственной продукции и производства пищевых продуктов, включая напитки;
  11. объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения;
  12. объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения;
  13. объекты инновационной деятельности;
  14. объекты в сфере массовых коммуникаций, информационных технологий;
  15. иные объекты, необходимые для социально-экономического развития Ставропольского края и (или) муниципальных образований Ставропольского края.

Данный перечень практически в полной мере охватывает недвижимое имущество, которое является объектом концессионного соглашения согласно статье 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <13>. Это позволяет сделать вывод о том, что концессионное соглашение в данном случае является той необходимой правовой формой государственно-частного партнерства, которая предусмотрена в действующем федеральном законодательстве. Как следствие, устанавливать отдельно на уровне федерального закона иные самостоятельные договорные формы в отношении указанных объектов, на наш взгляд, не представляется необходимым.

<13> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3126.

Более того, если внимательно проанализировать каждую из вышеназванных форм государственно-частного партнерства, то нельзя не увидеть преимущественно их договорной (гражданско-правовой) характер. Большая часть из них охватывается договорами, предусмотренными ГК РФ, в частности:

  1. договорами купли-продажи (пункт 1 статьи 454 ГК РФ);
  2. договорами аренды (статья 606 ГК РФ);
  3. договорами строительного подряда (пункт 1 статьи 740 ГК РФ);
  4. договорами возмездного оказания услуг (пункт 1 статьи 779 ГК РФ);
  5. договорами доверительного управления имуществом (пункт 1 статьи 1012 ГК РФ);
  6. договорами простого товарищества (пункт 1 статьи 1041 ГК РФ);
  7. договорами о создании хозяйственных обществ (статьи 52, 89, 98 ГК РФ);
  8. договорами поручительства (статья 361 ГК РФ).

Государственно-частное партнерство может оформляться и иными договорами, не поименованными в ГК РФ. К последним, получившим законодательное закрепление в других федеральных законах, следует, к примеру, отнести:

  1. договор участия в долевом строительстве - договор, в силу которого одна сторона (застройщик) обязуется в предусмотренный договором срок своими силами и (или) с привлечением других лиц построить (создать) многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости и после получения разрешения на ввод в эксплуатацию этих объектов передать соответствующий объект долевого строительства участнику долевого строительства, а другая сторона (участник долевого строительства) обязуется уплатить обусловленную договором цену и принять объект долевого строительства при наличии разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости (часть 1 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <14>);
<14> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 40.
  1. договор о развитии застроенной территории - договор, в силу которого одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц подготовить проект планировки застроенной территории и в соответствии с ним осуществить строительство на застроенной территории, создать либо приобрести, а также передать в государственную (муниципальную) собственность благоустроенные жилые помещения и уплатить выкупную цену за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах и земельные участки, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для утверждения проекта планировки застроенной территории, изъятия путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах и земельных участков на застроенной территории, а также предоставления указанному лицу без проведения торгов для строительства земельных участков в границах застроенной территории (часть 1 статьи 46.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации <15>);
<15> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.
  1. соглашение о разделе продукции - это договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" <16>);
<16> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18.
  1. концессионное соглашение - договор, в силу которого одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (часть 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <17>
<17> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3126.
  1. соглашение об осуществлении (ведении) деятельности в особой экономической зоне - договор, в силу которого резидент особой экономической зоны обязуется в течение срока его действия осуществлять в особой экономической зоне особый вид деятельности - промышленно-производственную, технико-внедренческую, туристско-рекреационную или портовую деятельность, а орган управления особой экономической зоной - в согласованный срок заключить с резидентом особой экономической зоны договор аренды земельного участка и (или) государственного (муниципального) имущества, расположенного на земельных участках в границах особой экономической зоны, для ведения указанного вида деятельности (часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 22, часть 1 статьи 31.1, часть 1 статьи 31.11 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <18>).
<18> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3127.

В силу пунктов 2 и 3 статьи 421 ГК РФ стороны могут заключить и другой договор, который не предусмотрен законом или иными правовыми актами, а также договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор).

В заключаемых соглашениях о государственно-частном партнерстве могут предусматриваться те или иные меры государственной поддержки. К примеру, пункт 1 статьи 10 Закона Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае" к ним относит:

  1. размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
  2. предоставление налоговых льгот;
  3. выделение субсидий за счет средств бюджета Ставропольского края;
  4. установление льготных ставок арендной платы за пользование имуществом, находящимся в государственной собственности Ставропольского края в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края;
  5. предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налогов;
  6. размещение бюджетных инвестиций;
  7. предоставление инвестиционных налоговых кредитов;
  8. предоставление на конкурсной основе государственных гарантий Ставропольского края;
  9. предоставление на конкурсной основе объектов залогового фонда Ставропольского края.

Представляется, что использование понятия "государственная поддержка" к государственно-частному партнерству является не совсем правильным. Дело в том, что поддержка как таковая направлена на развитие субъектов, самостоятельно осуществляющих предпринимательскую деятельность и не имеющих каких-либо обязательств по удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, как это имеет место, к примеру, при оказании поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <19>. Однако в рамках государственно-частного партнерства публичное образование и соответствующий субъект предпринимательской деятельности заключают государственный (муниципальный) контракт. Последний устанавливает взаимные права и обязанности сторон и зачастую может повлечь за собой обязанности государства по предоставлению налоговых льгот, выделению субсидий и субвенций за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, установлению льготных ставок арендной платы за пользование имуществом, находящимся в государственной собственности, предоставлению отсрочек и рассрочек по уплате налогов, осуществлению бюджетных инвестиций и т.д.

<19> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.

Наконец, соглашение о государственно-частном партнерстве может содержать определенные гарантии для партнеров, обеспечивающие стабильность условий осуществления предпринимательской деятельности. Так, согласно пункту 2 статьи 11 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 N 15-РЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай" условия соглашения могут изменяться, в том числе продлеваться срок его действия в целях обеспечения имущественных интересов партнера, существовавших на день подписания соглашения, в случае наступления следующих обстоятельств:

  1. нарушения или ненадлежащего исполнения Республикой Алтай какого-либо обязательства по соглашению;
  2. принятия решения или совершения действий каким-либо органом государственной власти Республики Алтай, препятствующих исполнению партнером своих обязательств по соглашению, включая необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность партнера;
  3. принятия в течение действия соглашения нормативного правового акта Республики Алтай, ухудшающего положение партнера, в том числе возлагающего на партнера дополнительные по сравнению с нормативными правовыми актами Республики Алтай, действующими на момент заключения соглашения, обязанности;
  4. установления несоответствия фактических данных данным, указанным в конкурсной документации, равно как обнаружения в ней иных ошибок или неточностей, препятствующих исполнению партнером обязательств по соглашению;
  5. обнаружения на предоставленном партнеру имуществе обременений, которые не были и не могли быть известны партнеру при заключении соглашения;
  6. в иных случаях, установленных федеральным законодательством и законодательством Республики Алтай.

Подобная оговорка о неизменных обстоятельствах (clausula rebus sic stantibus) была известна еще римскому праву, предусмотрена в настоящее время в статье 451 ГК РФ и пункте 2 статьи 17 Федерального закона от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". Применительно к инвестиционным контрактам между государством и инвестором она зачастую именуется как стабилизационная оговорка.

В целом отношения между государством и субъектом предпринимательской деятельности в рамках государственно-частного партнерства носят преимущественно договорный характер, а само государственно-частное партнерство, как правило, означает не что иное, как гражданский договор. Действующее гражданское законодательство Российской Федерации предусматривает широкий перечень правовых форм, в которых может найти свое юридическое закрепление практически любое сотрудничество между публичным образованием, с одной стороны, и хозяйствующим субъектом, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории субъектов Российской Федерации.