Мудрый Юрист

Местное самоуправление в политико-правовой доктрине современной России

Земченков Н.Ф., кандидат философских наук, доцент кафедры гражданского права ТТИ ЮФУ, Таганрог.

Местное самоуправление - это универсальный способ представительства интересов социальных групп и территорий, сущность которого заключается в тесном взаимодействии содержания и формы общественного развития, которое позволяет устанавливать консенсус между властью и институтами гражданского общества на местном уровне. Понятие местного самоуправления включает в себя широкий круг политико-правовых вопросов и социокультурных установок, которые требуют дополнительных исследований и научного анализа в системе понятий науки муниципального права.

В основу политико-правовой концепции развития местного самоуправления России положен принцип совершенствования всех демократических институтов публичной власти, стремящихся к достижению законности и порядка для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ. Суверенитет народа как высшая ценность проявляется не только на государственном уровне, но и реализуется посредством институционализации народного представительства, главной целью которой является создание системы местного самоуправления, обеспечивающей достойную жизнь и всестороннее развитие человека в условиях исторических, культурных, национальных, религиозных и других особенностей регионов.

Понятие местного самоуправления достаточно подробно разработано в научной литературе, но остается довольно широкий круг вопросов, которые требуют дополнительных исследований и политико-правового анализа. В настоящее время теряет свое абсолютное значение централизация власти, так как в ее составе должны присутствовать представители местного самоуправления по принципу национальности, территориальности, квотирования, гендерности и т.д., поскольку именно на местном уровне осуществляется поддержка различных социальных слоев населения и аккумулируется его гражданская позиция и правосознание. Так как местная власть не входит в структуру государственной власти, то она имеет перспективы совершенствования своей социальной базы с целью наиболее полной реализации субъективного права граждан на участие в отправлении публичной власти. Полное самоуправление народа также не является конституционной целью, так как в данном случае между самоуправлением и анархией будет невозможно провести разграничительную черту. Следовательно, задачи науки о местном самоуправлении заключаются в достижении баланса самоуправленческих и властных полномочий с тем, чтобы они не исключали, а дополняли друг друга. Поэтому необходимо репрезентовать институт народного представительства как актуализацию принципа народовластия на местном уровне, охарактеризовав его функции, исследуя основы науки муниципального права и ее связи с современностью в процессе демократизации общественной жизни.

Местное самоуправление в политико-правовом пространстве современной России востребовано как в плане правового регулирования общественных отношений на местном уровне, так и в целях дальнейшей демократизации общественной жизни, включающей реализацию субъективных прав граждан России на участие в отправлении публичной власти. Право граждан на такое участие соответствует основным принципам демократии и привлекает все большее внимание в связи с процессами становления местного самоуправления в системе народовластия и самоуправления. Поэтому необходима дальнейшая разработка теории права граждан на местное самоуправление, обусловленное системой народного представительства, которое не может ограничиться пассивным участием в формировании публичной власти.

Внимание к проблемам местного самоуправления инициировано рядом авторов, в том числе Н.И. Матузовым, С.В. Масленниковой, П.А. Астафичевым и др. <1>, указывающими, что основой реализации субъективного права граждан на формирование местной власти должна являться юридически обеспеченная возможность, так как оно должно быть реальным, а не формальным, включая возможность активного поведения населения. Это право на местное самоуправление должно также содержать:

<1> См.: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2003; Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001; Гуторова А.А. Эволюция, особенности и современные проблемы становления представительной власти в России. М., 1996 и др.

Таким образом, основными носителями субъективных прав на местное самоуправление являются граждане, а также иные лица, законно проживающие на территории субъектов Федерации и муниципальных образований. Право граждан на местное самоуправление является одним из важнейших факторов их вовлечения в местную публичную деятельность, что способствует развитию муниципальных образований в направлении наиболее полного решения вопросов местной жизни. Этот вывод подтверждается значимостью этого субъективного права в системе российского законодательства и его связанностью с принципами суверенитета, демократии и народовластия. В РФ наметилась тенденция преимущественного развития именно местного самоуправления, для которого характерна передача ряда функций публичной власти органам местного самоуправления и общественным структурам в целях наиболее полной реализации субъективного права граждан на политико-правовое участие.

Эта тенденция развития местной демократии имела корни еще в теоретических изысканиях российских ученых конца XIX - начала XX в., в которых подчеркивалась роль местных представительных учреждений и их влияние на формирование самоуправления и гражданского общества. "В наше время, - писал Б.Н. Чичерин, - едва ли кто станет отрицать огромные и благодетельные последствия, истекающие из представительных учреждений для народов, к ним приготовленных, в странах, где установилось вожделенное согласие политической борьбы с властью, порядком и общей пользой. Прежде всего, права и интересы граждан находят здесь высшее обеспечение" <2>. Тесная взаимосвязь и взаимозависимость между самоуправлением и гражданским обществом, на которую указывал теоретик российской политико-правовой мысли, не отрицается и современными исследователями, сторонниками либеральной политико-правовой мысли.

<2> Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Конституционное право. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль XIX - начала XX века. 2-е изд. М.: Юридический колледж МГУ, 1996. С. 261.

"Народное представительство, - по мнению Т.Д. Садовниковой, - привлекая граждан-избирателей к решению государственных дел, к законотворчеству, способствует тем самым формированию институтов гражданского общества. В свою очередь, гражданское общество через свои институты, прежде всего общественные объединения, некоммерческие организации, инициативные группы, диаспоры, общества по защите интересов и т.д., оказывает влияние на принятие государственных решений и способствует развитию народного представительства" <3>. В нем реализуется баланс интересов разных слоев общества, что позволяет вырабатывать приемлемую правовую политику, обеспечивающую должный порядок в обществе, который складывается в глубинах народной жизни в процессе реализации самоуправления, а не насаждается извне.

<3> Садовникова Г.Д. Общественная палата РФ и ее роль в развитии институтов народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 1. С. 18.

Определенный интерес для изучения народного представительства в системе местного самоуправления и его истории представляют также идеи институционализации народовластия в исторических формах, пройденных Россией. В истории становления местного самоуправления в России сыграла заметную роль деятельность таких общественных организаций и движений, как земство, народничество, почвенничество, славянофильство и т.д., носивших демократический характер, но идеализирующих русскую общину и народный сход (собор) как единственные формы самоуправления, присущие русской идее народовластия. Но это не смогло противодействовать угрозе подмены представительства народной воли представительством воли и интересов профессиональных политиков, институционализированных в партиях и парламенте. В этом заключается главная причина неудачного начала трансформации народно-демократического движения в конкретные формы самоуправления, что привело к малоэффективности и малозначительности земских реформ.

В условиях монархии большей поддержкой пользовалась концепция Л.А. Тихомирова, в которой утверждалось, что Российское государство не нуждается в специально изобретенных для него институтах самоуправления, так как "национальный дух", принцип, идея внутреннего, теоретического содержания нации представляют тип верховной власти, выработанный самой нацией. Исторический путь Российского государства, по мнению Тихомирова, эмпирически указывает на то, что таким представителем "национального духа" выступает монарх, являющийся "единоличной властью в значении верховной власти", а не делегацией народа или аристократии либо субъективным правом. Самодержавный царь - это конкретизированная народная воля, представительство национального духа, выразитель национального идеала. Того, что "думала бы и хотела бы нация, если бы стояла на высоте своей собственной идеи". В этом рассуждении особенно настораживает попытка автора выдать собственное мнение за мнение всего российского народа, так как на протяжении всей истории монархического устройства России по крайней мере какая-то часть народа всегда бунтовала против него, требуя тех или иных форм народовластия и самоуправления.

Данная концепция требовала все новых и новых подпорок, с перспективой утраты сущности теории, обосновывающей необходимость и естественность монархического устройства, принципиально противостоящего местному самоуправлению. Кроме того, и весь мировой опыт свидетельствует о том, что монархия связана с определенными эпохами истории, за пределами которых она выглядит инородным телом, теряющим свои сущностные черты. Конституционная монархия - это паллиатив, так как монарх, как правило, царствует, но не управляет, что делает его фигуру более представительной, чем властной. В любом случае монархия и народовластие - это разные полюса власти.

Данный взгляд, несомненно, представляет интерес, но может быть принят как пример необоснованной критики демократической модели народного представительства, указывающей на ее слабые стороны, что, впрочем, не может служить поводом для отказа от реализации принципов народовластия при осуществлении самоуправления. Отказ от следования по данному пути представляется неприемлемым и потому, что монархизм чужд духу российской Конституции. Если коммунизм звал людей в светлое будущее, то монархизм зовет в рабское прошлое. Конечно, монархизм может оказаться и политическим проектом по созданию ручной оппозиции по "кремлевскому сценарию", вроде "суверенной демократии". Если же монархисты всерьез борются за восстановление монархии, то они ведут антиконституционную деятельность, направленную на присвоение власти, целиком принадлежащей народу, отдельной личностью. А это уже похуже "диктатуры пролетариата" или "цветных" революций, если внимательно проанализировать политический бренд "монарх", особенно в его российской ипостаси самодержца.

Правомочие государства иметь органы местного самоуправления, передавать им часть своих полномочий явилось предметом политико-правовых исследований еще в позапрошлом веке и уже в тот период получило свое признание в трудах выдающихся российских ученых. Однако в настоящее время актуальным для современных российских условий становится изучение механизма становления и развития института местного самоуправления на пути к построению его целостной модели, отвечающей принципу суверенитета народа и его праву на участие в отправлении публичной власти на местном уровне. Принцип народного суверенитета получает свое развитие посредством установления правовых гарантий граждан на участие в осуществлении власти. Одной из них является закрепленное в Основном Законе РФ сложное по своему составу право граждан на управление местными делами как непосредственно, так и через своих представителей, что "юридически обеспечивает реализацию принципа народовластия, включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики", указывает И.А. Старостина. Это предполагает обязательное участие местного самоуправления в осуществлении государственной политики, так как ее истоки нередко находятся на местном уровне и обусловливаются необходимостью решения вопросов местного значения. Из локальных действий складывается деятельность государства, направленная преимущественно на обеспечение решений вопросов местного уровня, на котором осуществляется жизнеобеспечение и реализация большинства прав населения.

Возможности граждан участвовать в управлении публичными делами посредством вступления в отношения народного представительства в совокупности составляют субъективное конституционное право граждан на самоуправление, которое может быть представлено не только в виде теоретической конструкции, но и реально действующего механизма, воплощающего принцип народовластия. В содержание этой комплексной институционально-правовой системы входят следующие правомочия:

Перечисленные элементы науки муниципального права раскрывают отношения народного представительства, возникающие в процессе учреждения и деятельности органов самоуправления, выражающих интересы местного населения.