Мудрый Юрист

Некоторые проблемы ответственности перед населением и представительным органом в муниципальных образованиях

Пылин В.В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права СПб. гос. политехнического университета.

Юристы знают, что право без ответственности есть ничто. Ответственность является одной из важнейших форм защиты и гарантии как самого местного самоуправления, так и установленных Конституцией России прав граждан на его осуществление.

В муниципальных образованиях, исходя из природы местного самоуправления, важнейшим видом является ответственность выборных органов и выборных лиц местного самоуправления перед источником муниципальной власти - населением. Ответственность выборных лиц перед населением - это единственный в стране вид ответственности, сохранившийся сегодня только на муниципальном уровне.

В стране уже в новых условиях около 20 лет отзыв выборных лиц местного самоуправления избирателями имеет законодательное закрепление сначала в Законе РСФСР от 30 октября 1990 г. N 283-1 "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР" <1> (п. "ж" ст. 10) и Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (п. 5 ст. 95) <2>, затем в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154) и в одноименном пришедшем ему на смену Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ <4> (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131).

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 23. Ст. 279.
<2> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010; 2008. N 49. Ст. 5748.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1995. N 35. Ст. 3506; 2005. N 30. Ст. 3108.
<4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; в ред. Федерального закона, опубл. в "Российской газете". N 252. 2009. 29 дек.

Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131 в отличие от законов предыдущих лет право граждан на отзыв муниципальных выборных лиц впервые так обставлено не соответствующими демократии нормами, что превратилось практически в нереализуемую форму демократии и фактически перестало работать. Потому что основанием для отзыва стала не утрата доверия как раньше, а только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. А выборное лицо стало считаться отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, уже не из числа принявших участие в голосовании, а из числа зарегистрированных в избирательном округе (ч. 2 ст. 24).

Указанные основания фактически распространяются только на избираемых на муниципальных выборах более 250 тысяч депутатов представительных органов и примерно на 17 тысяч избираемых избирателями глав муниципальных образований <5>. К тому же в 30% муниципальных образований выборными лицами являются только депутаты представительных органов. Как известно, депутат единолично не принимает каких-либо решений, а значит, депутатом не может быть принято противоправное решение. Трудно представить, какое связанное непосредственно с депутатской деятельностью противоправное действие либо бездействие может совершить депутат? Если депутат совершит противоправное действие либо бездействие, которые по своему характеру влекут за собой уголовную ответственность, то его полномочия в этом случае в соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 будут прекращены досрочно в связи с вступлением в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Вследствие этого вышеуказанные основания отзыва выборных лиц избирателями распространяются примерно только на 70% глав муниципальных образований.

<5> См.: Доклад Минрегиона России о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 3. С. 34 - 37.

В связи с этим возникают вопросы. А что, халатность, исполнение обязанностей спустя рукава, круговая порука, формально-бюрократическое равнодушное отношение к людям, безнравственные проступки и т.д. не должны наказываться? Почему, например, государственный гражданский и муниципальный служащий за ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей, включающих необходимость соблюдения ограничений, запретов и даже требований к служебному поведению, может представителем нанимателя быть освобожден от замещаемой должности, а выборные лица могут отзываться избирателями только за противоправные нарушения? Представляется, что более высокие требования должны предъявляться прежде всего к выборным лицам, они должны служить примером для тех, кто работает под их руководством. А их противоправными действиями должно заниматься не население, а правоохранительные органы.

Представляется, что законодатели перепутали институт отзыва выборных лиц избирателями, относящийся к конституционно-правовой ответственности, которая должна в своей основе обеспечивать высокую социальную эффективность функционирования власти, должна быть направлена на защиту конституционно-правовых отношений, с другими видами юридической ответственности.

Вызывает большое сомнение необходимость подтверждения в судебном порядке конкретных противоправных решений или действий (бездействия) выборных лиц, по которым избиратели намерены инициировать голосование по отзыву. Это требование еще раз демонстрирует, насколько сильно у нас в стране стало в последние 20 лет неверие депутатов-законодателей своим избирателям, неверие даже в целом их местным гражданским сообществам, большинство из которых насчитывает от нескольких тысяч до нескольких десятков и сотен тысяч жителей.

Все другие субъекты публично-правовых отношений решают вопросы привлечения к ответственности, включая освобождение от должности, самостоятельно, а многие единолично. При этом ни один нормативный акт не обязывает их получать предварительно на этот счет каких-либо подтверждений суда. Почему же такое недоверие местному гражданскому сообществу? А ведь каждое из них состоит в основном из жизненно мудрых и ответственных людей, среди которых немало депутатов, государственных и муниципальных служащих, ученых, юристов, учителей. К тому же нигде, ни в каком нормативном правовом акте не установлено, каким образом и кому, в случае намерения инициировать отзыв выборного лица, следует получать подтверждение суда. И не случится ли так, что, пока будут годами доказывать в суде противоправные действия выборного лица, его самоуправство, некомпетентность, правовой нигилизм, протекционизм будут причинять людям ущерб и страдания?

Норма, устанавливающая, что выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе, практически неосуществима. Этого за последние 20 лет не удалось достигнуть даже ни на одном федеральном референдуме, пожалуй, ни на одном региональном и местном референдуме. Даже на референдумах, где, например, явка участников референдума составляла 55% и 90% из них голосовали за принятие решения, в целом число проголосовавших было менее половины зарегистрированных участников референдума. Все это относится и к выборам всех уровней.

Такого за всю современную историю института отзыва в нашей стране никогда не было. Нет такого и в тех демократических государствах, в которых законом закреплено право на отзыв выборных лиц. Тем самым осознанно или неосознанно, но населению, являющемуся главным субъектом в системе местного самоуправления, наделенным наибольшими властными полномочиями, под различными предлогами не позволяют использовать свою власть для очищения корпуса им же избранных должностных лиц муниципальных образований от случайных людей за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, за безнравственные действия, порочащие честь и достоинство выборного лица.

Нельзя не видеть, что в настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления нередко в условиях отсутствия действенного контроля, как сверху, так и снизу, бесконтрольны, безответственны перед населением и безнаказанны. В средствах массовой информации постоянно сообщается о фактах злоупотребления, самоуправства, бездеятельности со стороны муниципальных органов и их должностных лиц. Имеются факты проникновения на выборные должности органов местного самоуправления представителей криминальных структур.

Конечно, в идеале со всеми подобными пороками должно справляться само население. Однако оно вопреки Конституции теперь Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131 лишено права самостоятельно определять структуру своих органов местного самоуправления, принимать устав своего муниципального образования, осуществлять при необходимости роспуск выборных органов местного самоуправления, фактически лишено возможности реализовывать свое право по отзыву выборных лиц.

Необходимо восстановить установленное еще Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154 право муниципальных образований определять порядок в своем уставе досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления населением (п. 9 ч. 1 ст. 8). Ведь согласно Конституции РФ в стране не должны издаваться законы, отменяющие права гражданина (ч. 2 ст. 55). Для этого следует внести изменение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131, закрепив в нем право роспуска представительного органа только за населением путем проведения голосования по данному вопросу. Голосование по роспуску представительного органа муниципального образования, так же как и голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления, следует до принятия специального закона проводить в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <6> и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума.

<6> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; в ред. Федерального закона, опубл. в "Российской газете". N 252. 2009. 29 дек.

Решение о назначении проведения голосования по роспуску представительного органа муниципального образования можно возложить на избирательную комиссию муниципального образования на основе:

  1. инициативы, выдвинутой избирателями муниципального образования;
  2. инициативы, выдвинутой региональным или территориальным отделением политических партий, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом.

Утрата доверия как основание для отзыва и роспуска вполне отвечает принципам демократии, применялась как раньше, так и в настоящее время. Конституцией РСФСР 1978 г. было закреплено в ст. 103, что "депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке" <7>. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8> полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации прекращаются Президентом России в связи с утратой доверия Президента.

<7> Конституция РСФСР. М., 1989. С. 31.
<8> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2009. N 14. Ст. 1576.

Считать недопустимым основанием утрату доверия избирателями к своему выборному лицу или органу местного самоуправления, поскольку оно вне связи якобы с конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, представляется заблуждением. На практике нередко выборные лица вроде бы и не совершают противоправных действий, но дела в муниципальном образовании под их руководством идут все хуже и хуже. Из-за процветания бюрократизма и формализма нарушаются права и законные интересы граждан. При этом закон вроде бы не нарушается, что не дает права правоохранительным органам и судам привлечь такие выборные лица и органы к ответственности. А теперь и населению в подобных случаях не дают власть употребить. Все эти вопросы необходимо пересмотреть и привести их в полное соответствие с Конституцией и общепризнанными принципами демократии.

В целях обеспечения неотвратимости ответственности руководителей органов местных администраций, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений следует повысить в этой сфере роль представительных органов. Сейчас в большинстве муниципальных образований их роль принижена, они находятся часто не под лучшим влиянием юридически подотчетной им исполнительной власти. Несмотря на то что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131 в исключительной компетенции представительного органа находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 10 ст. 35), а глава муниципального образования и глава местной администрации не только подконтрольны, но и подотчетны представительному органу муниципального образования (ч. 5 ст. 36, ч. 6.1 ст. 37), ответственность их перед представительными органами, за исключением глав муниципальных образований, до сих пор конкретно не определена из-за сопротивления этому глав местных администраций.

В отношении ответственности глав муниципальных образований проблема частично решена. Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90 <9> предоставлено право представительному органу удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов или по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации по ряду оснований, обозначенных в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131, в том числе за неудовлетворительную оценку деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данную два раза подряд. Однако удаление главы муниципального образования в отставку непозволительно решается без участия населения, очень узким кругом депутатов, пренебрегая тем, что глава муниципального образования избран населением на муниципальных выборах. Таким образом, воля, выраженная населением на выборах, которые являются высшим непосредственным выражением власти населения, изменяется даже без учета его мнения. Необходимо предусмотреть, чтобы подобные решения принимались при непосредственном участии населения.

<9> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2280.

В целях усиления роли представительных органов в уставах муниципальных образований следует закрепить, что назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов местных администраций, которые наделены статусом юридического лица, руководителей муниципальных предприятий и учреждений должны производиться с согласия представительного органа, а также наделить его правом выносить решение о недоверии вышеуказанным руководителям, в назначении которых на должность представительный орган принимал участие.

Следует обратить внимание на то, что вопреки конституционным положениям местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130), государственные органы власти субъектов Федерации наделены правом распускать избранный населением представительный орган, отрешать от должности избранного населением главу муниципального образования или главу местной администрации, при этом даже не консультируясь ни с населением, ни с его представительным органом. А ведь подобные действия вообще, а тем более органов исполнительной власти, не могут быть направлены на отрицание состоявшихся законных свободных выборов.