Мудрый Юрист

Особенности развития местного самоуправления в кабарде и балкарии в 1917 году

Хромов Б.А., аспирант Кабардино-Балкарского государственного университета им. Х.М. Бербекова.

Результатом Февральской революции, как известно, стало падение монархического строя и поиск новых демократических институтов власти. Временное правительство выдвинуло программу: политическая амнистия, отмена смертной казни, отмена ограничений в правах по социальным, религиозным и национальным признакам, демократизация учреждений земского и городского самоуправления.

По мнению некоторых ученых, одним из важнейших направлений правительственной политики в области государственного строительства стала децентрализация государственного управления, т.е. расширение полномочий местных органов, прежде всего самоуправлений. Тем самым в этот период, отмечает С.В. Левчук, "устранялось дублирование функций самоуправления правительственными органами, которые делали при царизме самоуправление фиктивным" <1>.

<1> Левчук С.В. Становление демократической государственности и конституционные проекты Временного правительства России в межреволюционный период 1917 года: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 110.

Государственная политика в Южном регионе проводилась через созданное Управление по делам Кавказа. Организация власти на местах проходила через создание института комиссаров Временного правительства, которым предоставлялись большие полномочия. Уже 5 марта 1917 г. князь Г.Е. Львов направил председателям губернских земских управ телеграфное распоряжение: "В целях устроения внутри страны и для успеха обороны государства по обеспечению безостановочной деятельности всех правительственных и общественных учреждений Временное правительство признало необходимым устранить губернатора и вице-губернатора от исполнения обязанностей. Управление губернией временно возлагается на Вас в качестве губернского комиссара Временного правительства со всеми правами, предоставленными действующими узаконениями губернатора, и сохранением за Вами руководства работой губернской земской управы" <2>.

<2> Цит. по: История государственного управления в России / Под ред. Р.Г. Пихои. М.: Издательство РАГС, 2002. С. 225.

25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. вводится Временное положение о земских учреждениях, в соответствии с которым компетенция земских органов расширяется. В это время активно разрабатываются новые правовые акты, направленные на реформирование местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права <3>.

<3> См.: Гильченко Л. Становление самоуправления в России // Городское управление. 1996. N 1. С. 6.

Параллельно с этим шел процесс возникновения общественных исполнительных комитетов. Примечательно то, что появление общественных исполнительных комитетов связано в первую очередь с революционным движением масс. Общественные исполнительные комитеты были олицетворением наибольшей активности народа, инструментом, организационно оформившим движение масс <4>. Весной 1917 г. общественные исполнительные комитеты были самыми многочисленными учреждениями на местах.

<4> См.: Там же. С. 224.

Они функционировали на губернском, уездном, волостном и даже сельском уровне. В этот период насчитывалось более 79 губернских и областных, 651 уездных и более 9000 волостных комитетов.

На Северном Кавказе первый городской гражданский комитет был создан 3 марта 1917 г. во Владикавказе. С введением в комитет представителей народов Терской области он преобразуется во Временный Терский областной гражданский исполнительный комитет. Во главе этого органа стал комиссар Временного правительства кадет М.А. Карагулов <5>.

<5> См.: Бербеков Х.М. Очерки истории советской Кабардино-Балкарии. М., 1958. С. 17.

В середине мая на съезде представителей всего населения Терской области произошло обновление руководства исполнительного комитета. На нем же было принято Положение о временном самоуправлении Терской области, определившее особенности организации власти на Тереке.

В Положении о временном самоуправлении Терской области отмечалось, что областной гражданский исполнительный комитет является высшей исполнительной властью на Тереке, что он целиком и полностью руководствуется распоряжениями и решениями Временного правительства и ставит своей задачей "объединение и согласование деятельности Советов и комитетов как по отделам и округам Терской области, так и по городам" <6>.

<6> Улигов У.А. Социалистическая революция и гражданская война в Кабарде и Балкарии и создание национальной государственности кабардинского и балкарского народов (1917 - 1937 гг.). Нальчик, 1979. С. 54.

Органом Временного правительства в Кабарде и Балкарии являлся гражданский исполнительный комитет Нальчикского округа <7>. В состав этого органа вошли представители местной интеллигенции и княжеско-дворянской верхушки: П. Коцев, И. Урусбиев, Г. Сохов, М. Абуков.

<7> См.: Бербеков Х.М. Очерки истории советской Кабардино-Балкарии. М., 1958. С. 17.

Распределение основных должностей было осуществлено следующим образом: Комиссаром Нальчикского округа стал Хамид Чежоков; общественным лесничим стал Кургоко Шипшев; казначеем общественного кабардинского капитала - Мисост Атажукин; отряды охраны общественного порядка возглавил Абубекир Анзоров. Тем самым налицо слияние в Нальчикском гражданском исполнительном комитете функций, выполнявшихся окружной администрацией и Съездом доверенных сельских обществ.

На наш взгляд, концентрация полномочий в одном органе должна была привести к более эффективному решению вопросов местного самоуправления. Тем не менее добиться единовластия Нальчикскому гражданскому исполнительному комитету не удалось. Его власть в округе оспаривали другие органы.

12 марта был образован Нальчикский народный комитет. По-видимому, этот орган не претендовал на роль окружного органа, а довольствовался ролью слободского органа самоуправления. Об этом свидетельствует и состав этого органа, в который вошли: учителя И.М. Кармов, Ф.Ф. Бетинов, школьный попечитель купец И.З. Барков, кооператор и политический деятель, член партии эсеров П.Ф. Карпинский, а также Е.П. Лещук, Г.С. Тер-Антонианц, Н. Боташев. Председателем комитета стал Н.М. Славгородский, его заместителями - С.И. Покровский и А.А. Павлов, секретарем - К. Комаров, зам. секретаря - С.А. Мамулия, казначеем - Х.-М. Тавкешев <8>.

<8> См.: Тютюнина Е. Нальчикский народный комитет 1917 года // КБП. 1997. N 217.

Просуществовал данный орган совсем немного - до конца мая 1917 г. О деятельности Нальчикского народного комитета известно немного. Члены Комитета приняли участие в ряде совещаний по продовольственным, топливным и другим вопросам во Владикавказе, Георгиевске и Пятигорске. Бюджет Комитета формировался из штрафов, взимаемых с лиц за торговлю в слободе спиртным, а также из добровольных пожертвований. Финансовые средства Комитета были незначительные. Их хватало лишь на содержание жалованья слободских милиционеров. Известно и то, что Комитет способствовал выплате единоразового пособия беднейшим жителям Нальчика и семьям фронтовиков.

Единства мнений в Народном комитете достигнуто не было. Особенно остро обсуждался вопрос о земле. Позиция П.Ф. Карпинского, призывавшего к перераспределению земель и увлекшего за собой многих слобожан, шла вразрез с мнением других членов Комитета. Известно, что дело дошло до суда <9>.

<9> См.: Там же.

Говоря о причинах ликвидации Народного комитета, следует указать ряд моментов. Как уже отмечалось, Нальчикский народный комитет был создан ориентировочно 12 марта 1917 г., в тот же день должен был состояться Съезд доверенных сельских обществ. Таким образом, 12 марта структура управления Нальчикским округом должна была быть организационно оформлена. Однако Съезд доверенных был перенесен на более поздний срок, и жители Нальчика и прилегающих аулов вынуждены были довольствоваться выборами в орган местного слободского самоуправления, коим стал Нальчикский народный комитет, интернациональный по своему составу.

27 марта создается Нальчикский гражданский исполнительный комитет - орган окружного масштаба. Формировался данный орган также на интернациональной основе. Однако представители русскоязычного населения, недовольные тем, что получили в данном органе всего три места, отказались от участия в нем.

Очевидно, что для населения Кабарды и Балкарии названия двух созданных комитетов были почти идентичными, что приводило к определенной путанице. Эта путаница существовала и в советской историографии. Во-вторых, что представляется более важным, Нальчикский гражданский исполнительный комитет был сформирован без участия представителей русского населения округа. Логично предположить стремление лидеров русскоязычного населения иметь собственный орган самоуправления. Именно с этим, на наш взгляд, связано прекращение деятельности Нальчикского народного комитета. Об этом свидетельствуют и заявления думцев, в частности, что они "ничего не имеют против гражданского исполкома, если он не будет вмешиваться в русские дела и затрагивать их земельные интересы" <10>.

<10> История Кабардино-Балкарской АССР. М., 1967. С. 17.

На смену ему пришел новый представительный орган самоуправления - Нальчикская слободская дума. Исполнительным органом Думы стала управа. Все остатки денежных средств Народного комитета 26 мая были приняты думскими уполномоченными.

Однако процесс реформирования местного управления и самоуправления не ограничился созданием этих органов. На территории Кабарды и Балкарии появляются первые Советы.

Первым по времени был создан Нальчикский совет крестьянских депутатов. В апреле 1917 г. сформировался Нальчикский совет рабочих депутатов, куда вошли В. Алексеева, Д. Шикихачев, М. Кольбус, И. Осокин, М. Кудашев, П. Карпинский, А. Ратнер, Чернов, Кирочкин и др., всего 20 человек, из них 14 были эсерами <11>. Помимо этого, в Нальчике был образован еще и Совет солдатских депутатов. Совет рабочих депутатов был образован и в станице Прохладной.

<11> См.: Там же. С. 18.

В начале июля 1917 г. произошло объединение Советов рабочих депутатов Нальчика и Прохладной с Советами солдатских депутатов. Совет крестьянских депутатов к этому времени прекратил свою работу.

Однако уже в конце июля представителями ЦК Союза объединенных горцев совместно с окружным Гражданским исполнительным комитетом проводятся съезд представителей крестьянства Нальчикского округа, кабардино-горский сбор, сбор горских доверенных.

Руководители сбора - эсеры и меньшевики - стремились убедить его участников в необходимости "объединения усилий" Гражданского исполнительного комитета, Союза объединенных горцев и Совета рабочих и солдатских депутатов с тем, "чтобы предотвратить опасность, угрожающую революции" <12>. По их инициативе создаются Советы крестьянских депутатов и земельные комитеты.

<12> Там же. С. 27.

О политической принадлежности созданных структур свидетельствуют их программные заявления. Так, в одном из постановлений указывалось: "Признать принципиально недопустимым вмешательство кого-либо в деятельность Совета крестьянских депутатов балкарского племени и Земельный комитет как организаций национальных, за исключением Центрального комитета Союза объединенных горцев, за которым мы признаем право революционного контроля" <13>.

<13> Там же. С. 28.

Советы играли важную роль в общественной жизни того периода. Их появление связано в первую очередь со слабостью местной власти, ее недостаточной организованностью. Они несли в себе ряд родовых признаков: выступая как органы непосредственного революционного действия, самостоятельно вторгались во все сферы управления, легко переступая через правовые нормы; как самодеятельные общественные органы ориентировались главным образом на специфические национальные, профессиональные, социальные и прочие текущие интересы; принимая на себя ряд полномочий по решению наиболее злободневных вопросов, подменяя государственные органы, но не имея подготовленных кадров технического аппарата, средств, выступали главным образом как сила деструктивная <14>.

<14> См.: История России. XX век / А.Н. Боханов, М.М. Горинов, В.П. Дмитренко и др. М.: Издательство "АСТ", 1996. С. 159.

Говоря о Советах, следует подчеркнуть, что их развитие с февраля по октябрь 1917 г. проходило во многом противоречиво. С одной стороны, усиление Временного правительства, развитие институтов местного самоуправления (комиссары, земское самоуправление, общественные исполнительные комитеты) приводило к оттеснению Советов. С другой стороны, Советы набирались опыта в решении хозяйственных и политических вопросов. Став полем сражения между умеренными и радикальными группировками, они тем самым набирались и опыта политической борьбы.

Позиция эсеров и меньшевиков в вопросе о роли Советов в революции была диаметрально противоположной. Она была отражена и в центральной прессе. В "Известиях ЦИК", печатном органе меньшевиков и эсеров, утверждалось: "Временную организацию Советов мы хотим заменить постоянной полной и всесторонней организацией государственного и местного строя жизни. Когда пало самодержавие и вместе с ним весь бюрократический порядок, мы построили Советы депутатов, как временные бараки, в которых могла найти приют демократия. Теперь вместо бараков строится постоянное каменное здание нового строя и, естественно, люди постепенно уходят из бараков в более удобные помещения по мере того, как отстраивается этаж за этажом" <15>.

<15> Семеникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. М.: Курсив, 1995. С. 365.

Во многом эта позиция была оправдательной, так как большевики, видевшие в Советах орган будущей власти, добивались и добились в них преобладания.

Подводя итоги исследования местного самоуправления в данный период, следует отметить, что революция привела к ликвидации прежних институтов власти. Существовавшие ранее структуры в новых исторических условиях оказались невостребованными, как это произошло со Съездом доверенных сельских обществ Большой и Малой Кабарды и пяти горских обществ. Несмотря на то что он еще собирается, его роль в жизни общества неуклонно снижалась. Единства власти в Кабарде и Балкарии в это время не было. Решение вопросов местного самоуправления осуществляется в основном окружным исполнительным комитетом, Советами и Нальчикской слободской думой.