Мудрый Юрист

Откройте, полиция!

Юрий Чурилов, адвокат Адвокатской палаты Курской области.

В настоящее время широко обсуждается инициированный Дмитрием Медведевым проект Федерального закона "О полиции", подготовленный в соответствии с Указом Президента РФ от 18.02.2010 N 208 "О некоторых мерах по реформированию МВД РФ".

Полицай менту не товарищ?

По мысли авторов, необходимость переименования милиции в полицию обусловлена тем, что полиция, в отличие от милиции, формируется на профессиональной основе. Кроме того, такое название органов правопорядка принято во всем мире. Представляется, однако, что переименование не даст ничего, кроме дополнительных значительных финансовых затрат.

Немного истории: после Февральской революции были ликвидированы корпус жандармов и департамент полиции. Полицию заменили "народной милицией", которая была создана на основании Постановления от 17.04.17 "Об утверждении милиции". Созданная система фактически оказалась разновидностью полиции, поскольку с 10.05.18 она перестала существовать как набор самодеятельных добровольческих отрядов и трансформировалась в государственную службу поддержания порядка, каковой и остается до настоящего времени.

Таким образом, "милиция" - это исторически сложившееся в нашем государстве наименование полиции. Переименование милиционеров в полицейских не прибавит уважения к ним со стороны граждан, у некоторых к тому же возникнут ассоциации с полицаями - местными жителями, находившимися на службе фашистской Германии.

Нецелесообразно и предложение Совета при Президенте по содействию развитию гражданского общества о разделении МВД на федеральную полицию и муниципальную милицию. Впрочем, как следует из ст. 4 законопроекта, структура территориальных органов внутренних дел теперь будет определяться не законом, а Президентом РФ. То, что в проекте не решен организационный вопрос деятельности полиции, - один из главных его пробелов.

Милицейские принципы на "новый" лад

В статье 3 Закона о милиции указано, что деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности. Законопроект о полиции практически дублирует положения ст. 5 действующего Закона, но вместе с тем включает ряд норм с расплывчатыми формулировками.

К числу принципов деятельности полиции ст. 5 законопроекта относит принцип соблюдения прав и свобод граждан. В части 2 ст. 5 указано, что "деятельность полиции, ограничивающая права и свободы, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что она не может или не должна достигаться таким образом". Что это за словесная эквилибристика, допускающая возможность безосновательного ограничения прав и свобод граждан?

Согласно ч. 4 ст. 5 законопроекта "полиция обеспечивает задержанным лицам возможность реализовать установленное федеральным законом право на юридическую помощь, сообщает по их просьбе (а в случае задержания несовершеннолетних - в обязательном порядке) о задержании родственникам, по месту работы или учебы, при необходимости принимает меры по оказанию задержанным лицам первой помощи, а также меры по устранению угроз чьей-либо жизни, здоровью или объектам собственности, возникших в результате задержания".

Данная норма написана "под копирку" со ст. 5 Закона о милиции без учета того, что право на юридическую помощь уже давно закреплено не в федеральном законе, а в Конституции РФ. При этом не уточняется, каким образом полиция должна обеспечить возможность задержанным реализовать право на юридическую помощь и почему именно задержанным, а не всем лицам, которые в этой помощи нуждаются (например, в случае вызова гражданина в полицию для дачи объяснений). Неизвещение родственников и близких лиц о произведенном задержании гражданина, как и прежде, будет "оправдываться" тем, что задержанный "не попросил" об этом сотрудников полиции.

Отдельно хотелось бы остановиться на принципе законности, который сформулирован в ст. 6 законопроекта следующим образом: "Полиция осуществляет свою деятельность на территории РФ в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами". То есть, по мнению авторов законопроекта, Конституция РФ имеет большую юридическую силу, чем общепризнанные принципы и нормы международного права - это что-то новое в юриспруденции.

В статье 7 законопроекта сформулирован новый принцип беспристрастности, но новый лишь он по форме. Раскрывая содержание принципа, авторы затронули ряд разноплановых вопросов - беспристрастность полиции ко всем гражданам, независимо от пола, расы, национальности, языка и пр., а также независимость полиции от политических партий, общественных и религиозных общественных объединений, требование к моральному облику полицейского, чтобы он не совершал действий, подрывающих авторитет полиции.

Особая часть законопроекта посвящена изложению принципа открытости и публичности. Обращает на себя внимание ч. 2 ст. 8 законопроекта, согласно которой "граждане, общественные объединения и организации имеют право в порядке, установленном законодательством, получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права". Правда, не определен механизм получения информации. Обошли разработчики законопроекта вопрос о праве граждан вести видео- и аудиозапись действий сотрудников полиции, которое закреплено в настоящее время в Административном регламенте МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения (утв. Приказом МВД РФ от 02.03.2009 N 185).

Новшеством также является ч. 5 ст. 8 законопроекта, согласно которой участковый уполномоченный теперь должен выступать с отчетами перед гражданами, проживающими в соответствующем муниципальном образовании. Только непонятно, кому из граждан интересна милицейская статистика и как будут собирать граждан для заслушивания отчетов? Многие жители муниципальных образований не знают, кто у них участковый, не из-за того, что Закон о милиции "плохой", а потому, что участковые редко посещают жителей административного участка, ждут, что называется, повода. Может быть, в первую очередь следует решить эту проблему?

Нововведением является сформулированный в ст. 9 принцип обеспечения общественного доверия и поддержки граждан. Авторы законопроекта предлагают создавать общественные советы для обеспечения взаимодействия граждан и органов внутренних дел. Правда, законом не определен механизм их создания и функционирования. Понятно, что если органы внутренних дел самостоятельно будут определять порядок их образования, то приставка "общественный" мало что даст для взаимодействия граждан и органов внутренних дел.

Раскрывая содержание вышеуказанного принципа, авторы законопроекта сформулировали ряд положений с расплывчатыми формулировками:

"В случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, сотрудник полиции обязан разъяснить ему причину применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности, кроме случаев, когда такое разъяснение невозможно либо неуместно. Сотрудник полиции, обращаясь с требованием к гражданину или осуществляя действия, ограничивающие права и свободы гражданина, обязан предъявить служебное удостоверение, кроме случаев, когда такое предъявление невозможно либо неуместно".

Например, обычная ситуация: подходит к гражданину полицейский и, не предъявляя удостоверения, требует пройти вместе с ним в отделение полиции. На вопросы о том, что происходит и как фамилия полицейского, последний отвечает, что согласно такой-то статье нового закона все вопросы "неуместны". Представляется, что закон должен быть написан понятным для обычных людей языком.

Когда же выясняется, что права и свободы были нарушены в ч. 5 ст. 9 законопроекта о полиции, сотруднику предлагается принести извинения гражданину. Однако при этом не указаны ни форма, ни порядок принесения извинений. Лаконичности авторов законопроекта можно позавидовать, будто бы речь идет не об официальном представителе власти, а о каком-то нашкодившем ребенке.

В статье 11 законопроекта говорится об использовании достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем. Непонятно, почему в ряде норм законопроекта содержится упоминание об использовании полицией наряду с видео- и киноаппаратуры, которая уже давно не применяется. Вряд ли правильно возводить это положение в разряд правового принципа, поскольку и без этого понятно, что полиция, как и любой орган власти, использует свою материально-техническую базу.

Зачем изобретать велосипед?

Авторы законопроекта на первом месте в ст. 12 указали обязанности полиции, а затем в ст. 13 - ее права. В законопроекте, в отличие от действующего Закона, отсутствует "связующее звено": "Использование сотрудниками милиции прав, предоставленных милиции настоящим Законом, возможно только при исполнении обязанностей, предусмотренных законодательством".

Отметим, что в указанные перечни включены функции, которые не были учтены в действующем Законе, но которые милиция осуществляла в соответствии с другими законодательными актами. Вместе с тем в этих и других нормах законопроекта о полиции избежать формулировок "в случае, предусмотренном федеральным законом", "в соответствии с федеральным законом" полностью не удалось, ч. 2 ст. 13 законопроекта говорит о том, что "полиция реализует иные права, предоставленные ей федеральным законом".

Многие нормы, изложенные в законопроекте, дублируют действующие нормы Закона о милиции. При этом, видимо, для сокрытия "плагиата" избраны иные формулировки, усложняющие усвоение текста. К примеру, можно сравнить п. 3 ст. 11 Закона о милиции и п. 3 ст. 13 законопроекта - одно и то же содержание, но текста в последнем случае в два раза больше. Этот пример не единичен. Так, п. 2 ст. 13 законопроекта о полиции к числу прав полиции отнесено право "проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются достаточные основания... а также проверять иные документы".

Здесь смущает фраза "а также проверять иные документы", которая позволяет проверять у граждан все документы вплоть до школьного дневника. Условие "а равно если имеются достаточные основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом" вообще является излишним, не несущим смысловой нагрузки, поскольку в тексте уже идет речь о подозреваемых. Действующие положения Закона о милиции в этом отношении четче и компактнее.

Достаточно пространным выглядит следующее право полиции:

"14) применять на срок, не превышающий одного часа, ограничение свободы передвижения граждан на улицах и в других общественных местах для проверки документов, удостоверяющих личность, получения объяснений на месте, решения вопроса о возможности и необходимости применения к гражданам предусмотренных законодательством РФ мер принуждения, а также для реализации других прав, предоставленных полиции федеральным законом".

Непонятно, с какой общественно значимой целью возможно ограничение свободы передвижения граждан - по буквальному смыслу эта цель связана с проверкой документов, но проверка документов - это тоже ограничение прав и свобод граждан.

Статья 13 законопроекта предоставляет полиции право:

"15) доставлять гражданина в служебное помещение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в помещение органа местного самоуправления, в иное служебное помещение в случае, если он не способен позаботиться о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом".

Из содержания нормы непонятно, о каких именно случаях идет речь. Если гражданин нуждается в медицинской помощи, то какие могут быть основания для доставления его в служебное помещение "территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в помещение органа местного самоуправления, в иное служебное помещение". Если гражданин способен позаботиться о себе, когда "опасности невозможно избежать иным способом"?

То же самое замечание относится к п. 16 ч. 1 ст. 13 законопроекта, где указано, что "полиция вправе по письменному заявлению граждан доставлять в служебное помещение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел находящихся совместно с ними в жилище лиц в состоянии опьянения, если есть основания полагать, что поведение указанных лиц свидетельствует о том, что они могут причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб объектам собственности". Если гражданин, находящийся в состоянии алкогольного опьянения, еще не совершил противоправных действий, то для чего его доставлять в органы полиции? Другой вопрос, что граждане, находящиеся в состоянии алкогольного опьянения, создающие угрозу жизни и здоровью иным гражданам, нуждаются в специализированной медицинской помощи, а во многих субъектах РФ медвытрезвители ликвидированы.

Пункт 23 ч. 1 ст. 13 законопроекта к числу прав полиции относит право останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, документы на транспортные средства и перевозимые грузы. Здесь возникает масса вопросов. Во-первых, по ее смыслу перечисленными правами пользуется любой сотрудник полиции, в т.ч. тот, который не осуществляет функции по обеспечению безопасности дорожного движения, включая сотрудника хозчасти ОВД. Во-вторых, отсутствует указание на основания проверки документов.

Далее, в п. 38 ч. 1 ст. 13 законопроекта закреплено право полиции "вести видеобанки и видеотеки лиц, проходивших (проходящих) по делам и материалам полиции; формировать, вести и использовать банки данных оперативно-справочной, криминалистической, экспертно-криминалистической, разыскной и иной информации о лицах, предметах и фактах; использовать банки данных других государственных органов и организаций, в том числе персональные данные лиц".

Поскольку данное положение непосредственно затрагивает права широкого круга граждан (проходивших (проходящих) по делам и материалам полиции, а не только подозреваемых и обвиняемых), то логично было бы указать, что формирование и ведение банков данных определяется федеральным законом.

Вызывает недоумение содержащееся в п. 41 ч. 1 ст. 13 законопроекта право полиции пользоваться беспрепятственно, на безвозмездной основе в служебных целях средствами связи, принадлежащими организациям и гражданам. Очевидно, что речь в п. 41 должна идти об исключительных случаях. Именно таким образом сформулирован п. 42 ч. 1 ст. 13 законопроекта об использовании полицией транспортных средств организаций и граждан.

Очевидно, что перечень мер государственного принуждения, приведенных в главе 4 законопроекта (задержание граждан; вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки; оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов; формирование и ведение банков данных о гражданах), которые вправе применять полиция, не является исчерпывающим. Дублирование в законопроекте норм КоАП РФ, УПК РФ о данных мерах невозможно, да и вряд ли целесообразно.

К числу достоинств законопроекта его авторы относят норму, введенную в соответствии с Европейским кодексом полицейской этики о ведении реестра лиц, подвергнутых задержанию. Однако ничего не сказано в законопроекте об обязанности полиции сообщать во всех случаях о факте задержания родственникам или близким задержанного, а право на пользование услугами адвоката возникает у задержанного лишь с момента водворения его в специально отведенное помещение.

Кроме того, имеются противоречия между нормами законопроекта и действующими законодательными актами. Например, в ст. 14 законопроекта указано, что полиция имеет право задержания "лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, - на основаниях, в порядке и на срок, которые предусмотрены законодательством РФ". Однако согласно ст. 27.3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел могут осуществлять задержание при выявлении административных правонарушений лишь в определенных законом случаях.

Стрелять можно!

Как быть с положениями ч. 3 ст. 23 законопроекта, которая гласит, что сотрудник полиции имеет право применять огнестрельное оружие без производства выстрела на поражение человека "для остановки транспортного средства путем его повреждения, если лицо, им управляющее, отказывается выполнить неоднократные требования сотрудника полиции об остановке и пытается скрыться, создавая реальную угрозу жизни и здоровью граждан"? Почему перед фразой "неоднократные требования" отсутствует слово "законные"? В практике встречаются случаи, когда гражданин пытается скрыться именно от незаконных действий сотрудников милиции, и в результате этого создает угрозу не только для своей жизни, но и для жизни и здоровья иных граждан.

Исходя из ст. 15 Закона о милиции "запрещается принимать на вооружение огнестрельное оружие и боеприпасы к нему, которые наносят чрезмерно тяжелые ранения или служат источником неоправданного риска". Между тем ч. 7 ст. 23 законопроекта таких ограничений не содержит и указывает, что "сотрудник полиции при отсутствии огнестрельного оружия, состоящего на вооружении полиции, вправе применять иное оружие, находящееся у него на законных основаниях, с учетом порядка, ограничений и запретов, установленных настоящим Федеральным законом, и по основаниям, предусмотренным настоящей статьей".

Помимо этого, в ч. 2 ст. 24 законопроекта говорится: "Сотрудник полиции с приведенным в готовность огнестрельным оружием имеет право произвести выстрел на поражение нападающего на него или задерживаемого им лица, если это лицо пытается сократить указанное сотрудником полиции расстояние, либо достать что-нибудь из одежды без команды сотрудника полиции, либо посягнуть на оружие сотрудника полиции, либо совершить другие действия, которые могут быть расценены сотрудником полиции как угроза насилия или завладения его оружием".

Таким образом, законопроект допускает право полицейского произвести выстрел на поражение гражданина при угрозе любого насилия, а не только когда создается опасность причинения тяжкого вреда здоровью либо угроза жизни. А формулировка "либо достать что-нибудь из одежды", на наш взгляд, вообще не выдерживает никакой критики, поскольку допускает возможность произвольного применения закона. Перед словосочетанием "могут быть расценены" напрашивается слово "явно", так как нельзя по любому поводу применять оружие на поражение человека.

"Моральный облик" полицейского

Где жесткий профессиональный отбор и реальные социальные гарантии?

Глава 6 законопроекта определяет правовое положение сотрудника полиции, устанавливает перечень ограничений и запретов, связанных со службой в полиции, перечисляет требования, предъявляемые к поведению сотрудников полиции, в том числе во внеслужебное время. Полагаем, что эта важная глава сформулирована не совсем удачно. Основы правового статуса сотрудника полиции должны быть выражены предельно лаконично, но в то же время содержательно. Достаточно обратить внимание на ч. 1 ст. 27 законопроекта, которая обязывает сотрудника полиции знать и соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ и обеспечивать их исполнение. Возможно ли вообще человеку знать все нормативные акты? Мне не раз приходилось участвовать в допросах сотрудников милиции по уголовным делам в качестве свидетелей и обвиняемых, и на вопрос о своих обязанностях, как правило, они вспоминали одну фразу "охранять общественный порядок и пресекать правонарушения".

Согласно пояснительной записке к законопроекту дополнительно предлагается установить, что гражданин не может быть принят на службу в полицию в случае, если он имеет или имел судимость, а также если в отношении его уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям. Однако эти положения уже содержатся в ст. 19 Закона о милиции. Ограничений, которые установлены ст. 29 законопроекта, недостаточно. Лиц, которые имеют либо имели судимости, не должно быть и в ближайшем окружении сотрудника полиции среди близких родственников и членов семьи, в противном случае вероятен конфликт личных и служебных интересов, о котором идет речь в ст. 27 законопроекта. Также прекращение уголовного дела частного обвинения за примирением, по нашему мнению, не может являться исключением в списке ограничений для прохождения службы в полиции - сотрудник полиции должен быть безупречным. Не случайно в ст. 31 законопроекта указано, что сотрудник полиции не должен совершать проступки, порочащие его честь и достоинство.

В главе 7 законопроекта устанавливаются требования к поступлению на службу в полицию и особенности ее прохождения. Согласно ст. 37 законопроекта на службу в полицию принимаются лица, имеющие образование не ниже среднего (полного) общего. Радует, что лицам с неполным средним и церковно-приходским образованием в милицию путь закрыт. Несмотря на то что в ст. 41 законопроекта говорится о том, что граждане РФ, принятые на службу в полицию, проходят первоначальную подготовку, эта норма нисколько не обнадеживает.

Вообще сама идея обучения сотрудников в ведомственных образовательных учреждениях имеет свои недостатки, поскольку во многих случаях образовательный процесс превращается в формальность, связан со стремлением руководства ведомства создать благоприятную картину профессиональной подготовки своих же сотрудников. По-видимому, наступило все-таки время принимать на службу в органы профессионалов, а не строителей, учителей, агрономов, имеющих образование не ниже среднего (полного) общего. Немало в милиции таких лиц, которые дослужились до звания полковника. Особенно это касается тех сотрудников, которые непосредственно принимают решения, связанные с применением мер принуждения, ограничением прав и свобод граждан.

Статья 42 законопроекта, регламентирующая порядок увольнения со службы в полиции, содержит (как и действующий Закон о милиции) ряд "негативных" оснований, к числу которых относится осуждение за преступление после вступления в законную силу приговора суда, совершение проступка, порочащего честь и достоинство сотрудника полиции, грубое нарушение служебной дисциплины. К сожалению, данные основания увольнения на практике применяются редко, поскольку законодательство не препятствует сотруднику уволиться в этих случаях по собственному желанию, чему способствуют и руководители органов внутренних дел, отстаивая "честь мундира". Каких-либо ограничений, связанных с увольнением по собственному желанию, не содержится и в законопроекте, а зря. Вспоминается случай гибели в 2007 г. в отделении милиции г. Курска сотрудника банка. Сотрудники данного отделения, осужденные к лишению свободы, предварительно уволились по собственному желанию, а офицеры милиции, на глазах у которых совершалось преступление, хотя и были признаны виновными в нарушении присяги и в дисциплинарных правонарушениях, но все до одного также уволились по собственному желанию, а один из них затем благополучно устроился на работу в службу судебных приставов.

Из содержания главы 8 законопроекта следует, что социальная защищенность сотрудников полиции в нем снижена. Для примера можно сравнить нормы, регламентирующие порядок обеспечения сотрудников жильем. В ст. 46 законопроекта констатируется: "Государство гарантирует сотруднику полиции предоставление жилого помещения или выделение денежных средств на его приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются законодательством РФ. Сотрудники полиции, замещающие должность участкового уполномоченного полиции, не имеющие жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования, не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в должность обеспечиваются жилыми помещениями".

Если же обратиться к содержанию ст. 30 Закона о милиции, то она эти вопросы освещает более подробно, указывая, что нуждающиеся сотрудники милиции имеют право на получение в первоочередном порядке отдельной квартиры или дома, беспроцентных ссуд на индивидуальное жилищное строительство с рассрочкой 20 лет и погашением за счет бюджета 50 процентов ссуды.

В главу 10 "Контроль и надзор за деятельностью полиции" включена еще одна форма - общественный контроль, который осуществляется общественными наблюдательными комиссиями и их членами. Здесь так и хочется сказать: "У семи нянек дитя без глазу".

* * *

Недавно начавшееся обсуждение законопроекта предполагается окончить до 15 сентября. Полагаем, что его судьба предрешена активной поддержкой Президента РФ и руководством МВД РФ, а ст. 57 устанавливает и дату вступления в силу Федерального закона - с 01.01.2011. Хочется верить, что власть прислушается к замечаниям общественности и юристов, хотя не исключено, что обсуждение этого значимого закона в очередной раз закончится форсированием милицейской реформы.

К публикации подготовила

Ольга Аверина, газета "ЭЖ-Юрист"