Мудрый Юрист

Институт сенатского инспектирования в системе органов государственного надзора Российской империи (XIX - начало XX в.) *

<*> Savchenko N.A. Institute of senate inspection in the system of agencies of state supervision of the Russian Empire (XIX - beginning of the XX).

Савченко Нина Александровна, доцент кафедры теории и истории государства и права Курского института социального образования (филиал) Российского государственного социального университета, кандидат исторических наук.

В статье прослеживается эволюция института сенаторских ревизий, являвшихся эффективным средством государственного чрезвычайного надзора в Российской империи с 1722 по 1917 г., на примере осуществления сенатского инспектирования в периоды своего расцвета - первой половине XIX - начале XX столетия.

Ключевые слова: Сенат, сенаторские ревизии, местное самоуправление, абсолютизм, контроль, надзор, законность.

The article is dedicated to the evolution of the senators' revisions institute, which was the effective mean of the state extraordinary control in the Russian Empire in 1722 till 1917, an example of the realization of the senators' inspections in the period of them prosperity in the XIXth - the beginning of the XXth centuries.

Key words: the Senate, senators' revisions (inspections, missions), local management, autocracy, control, supervision, legality.

В Российской империи Сенат, учрежденный в 1711 г. как высший орган государственной власти, обладал рядом исключительных функций, включая реализацию государственного контроля посредством проведения сенаторских инспекций <1>.

<1> Ерошкин Н.П. Сенаторские ревизии // Советская историческая энциклопедия / Гл. ред. Е.М. Жуков. М., 1969. Т. 12: Репарации - Славяне. Стб. 754.

Высокая результативность рассматриваемого государственно-правового института определялась существенным отличием сенаторских обследований от других форм организации надзора, осуществлявшегося по инициативе верховных органов управления.

Сенаторские ревизии в двухсотлетней истории Российского государства (с 1722 по 1917 г.) являлись эффективной формой чрезвычайного надведомственного и отчасти ведомственного надзора за функционированием регионального госаппарата и органов самоуправления.

Дореволюционные правоведы определяли надзор как "контроль за законностью в государственной жизни", главной целью которого было "предупреждение преступлений против существующего государственного порядка", включая восстановление последнего в случае "нарушения" и привлечение виновных к ответственности <2>.

<2> Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911. С. 45; Надзор // Энциклопедический словарь (репринт с издания Ф.А. Брокгауза, И.А. Ефрона за 1890 г.). Ярославль, 1992. Т. 39: Московский университет - Наказания исправительные. С. 435.

В целом организация надзора в Российской империи включала в себя его субъекты, объекты, формы, средства и последствия (результаты). В качестве субъекта контроля выступали органы государственной власти, его осуществлявшие. Объект надзора - вся совокупность деятельности поднадзорных учреждений. Среди важнейших средств контроля выделялись заявления правительственных органов (донесения губернаторов, фискалов, прокуроров и т.д.) и жалобы частных лиц. А одной из ведущих форм надзора являлись ревизии (сенаторские, министерские, губернаторские), "заключавшиеся в непосредственном ознакомлении с положением дел контролируемого учреждения" <3>. Рассматривая практику при производстве сенатского контроля с данных позиций, можно отметить, что она включала в себя правоохранительную, правоисполнительную и даже иногда правотворческую деятельность ревизующих сенаторов.

<3> Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву) // Записки Императорского Новороссийского университета, юридического факультета. Одесса, 1911. Вып. 4. С. 183 - 184.

Выделяется несколько этапов в развитии субъектов государственного надзора, форм и способов его реализации в Российской империи. Так, до 1775 г. контрольными функциями обладали: 1) Сенат, назначением которого был высший контроль за деятельностью местного госаппарата; 2) ревизующие сенаторы, чьи полномочия в сфере государственного надзора изначально определялись по указу Петра I от 4 апреля 1722 г. <4>; 3) коллегии, осуществлявшие контроль за подведомственными им учреждениями и за действиями губернаторов; 4) фискалат во главе с обер-фискалом, способствовавший контролю Сената за управлением и судом на местах путем "тайного досмотра по карательному надзору" <5>; 5) прокуратура с генерал-прокурором, помогавшая Сенату в контроле за администрацией вообще и местными органами власти в частности (посредством "гласного досмотра и содействия как карательному, так и предупредительному надзору"); 6) воинские чины, ревизовавшие управления на местах <6>; 7) комиссары от губерний, наблюдавшие, чтобы указы, посылавшиеся губернаторам, исполнялись своевременно; 8) начальники губерний, реализовавшие ведомственный надзор за подчиненными им учреждениями, и др. <7>.

<4> Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ). СПб., 1830. Собрание I. Т. VI. N 3931.
<5> Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 117 - 118.
<6> История Правительствующего сената за двести лет: 1711 - 1911 гг.: Соч.: В 5 т. СПб., 1911. Т. 2. С. 304 - 305.
<7> Блинов И.А. Губернаторы: историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 118 - 138.

Однако за рассматриваемый период было проведено только одно сенаторское обследование Московской губернии гр. А.А. Матвеевым в 1726 - 1727 гг. <8>. Но уже судя по инструкции, данной сенатору, и результатам проверки можно выделить отличия сенатского инспектирования от других форм государственного надзора.

<8> ПСЗ. СПб., 1830. Собрание I. Т. VII. N 4886.

Так, с момента своего учреждения сенаторские ревизии выступали как надведомственные, т.е. изначально проводившиеся членами высшего государственного органа - Сената и по распоряжениям императора и Правительства. Причем ревизоры должны были проверять на соответствие требованиям закона деятельность не отдельных отраслей регионального управления, а всю его систему в целом.

Кроме того, несмотря на то, что инициатор сенаторских обследований - Петр I - хотел сделать их постоянным видом контроля, они стали мерой временной и экстраординарной. Это обусловливалось их чрезвычайным характером - назначением для расследования злостных нарушений правовых предписаний со стороны провинциального госаппарата.

Именно поэтому Екатерина I и Верховный тайный совет придавали большое значение обозрению Матвеева. Согласно Инструкции 1726 г. ревизующему сенатору он, в противоположность другим субъектам контроля, как должностное лицо, делегированное прежде всего от Сената, по отношению к чинам администрации являлся представителем "высшего суда и надзора" с почти неограниченной властью. В то же время проверяющий, как прокуроры и губернаторы, наделялся правом вмешиваться в деятельность ревизуемых учреждений, отменяя их неправомерные действия; а в случае совершения их чиновниками злоупотреблений должен был доносить в установленном порядке <9>.

<9> ПСЗ. СПб., 1830. Собрание I. Т. VII. N 4886.

Следовательно, сенаторская ревизия, как и надзор прокуратуры, являлась формой гласного контроля и содействовала как карательному, так и предупредительному его видам. Схожие с функцией фискалов обязанности первого сенатора-ревизора содержатся в п. 5 Инструкции последнему: "...усмотрите, что нужно будет нам и государственному интересу, о том во всем разведывать" <10>. Кроме того, проверяющие сенаторы в большей степени, чем прокуроры, могли "принимать деятельное участие в обсуждении предмета обследования" и обладали "правом протеста" <11>. По сравнению с ревизиями военных чинов, при обозрениях сенаторов делался акцент прежде всего на проверке законности действий территориальной администрации и судопроизводства, а не на осмотре военной и финансовой частей.

<10> Там же.
<11> Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия. С. 118.

С 1775 до 1860-х годов надзор в Империи осуществляли: 1) Сенат, являвшийся высшим контролирующим органом и наблюдавший за единообразным исполнением закона <12>; 2) сенаторы-ревизоры; 3) министерства, прежде всего Министерство внутренних дел и Министерство юстиции (Министр юстиции соединял в своих руках и власть генерал-прокурора), реализовывавшие ведомственный надзор; 4) Собственная Его Императорского Величества канцелярия, выполнявшая контрольные функции прежде всего через III Отделение; 5) государственный контролер, надзиравший за подведомственными ему учреждениями; 6) генерал-прокурор и прокуроры, реализующие общий досмотр; 7) генерал-губернаторы, осуществлявшие до 1837 г. местный и "общий административно-политический государственный надзор"; 7) губернаторы, сохранившие свои функции <13>.

<12> Гогель С.К. Правительствующий сенат в XIX столетии: компетенция, делопроизводство, уголовный процесс, охранение прав личности. СПб., 1911. С. 12, 63.
<13> Блинов И.А. Губернаторы. С. 226 - 238.

Рассматриваемый период стал временем расцвета института сенатского инспектирования <14>. В частности, сенаторские ревизии заняли особое место в системе государственных контрольных инстанций, являясь не только средством надзора Сената за местными учреждениями, но и получив важное самостоятельное значение. Ревизующие сенаторы проверяли законность деятельности как губернаторов, так и наместников, а также вообще функционирование всего провинциального аппарата управления.

<14> Высшие и центральные государственные учреждения России, 1800 - 1917 гг.: Соч.: В 4 т. / Ред. кол.: Н.П. Ерошкин, В.П. Козлов, С.В. Мироненко, Д.И. Раскин. СПб., 1998. Т. 1: Высшие государственные учреждения. С. 84 - 87.

Кроме того, после формирования министерств сенаторы стали осуществлять и ведомственный контроль на местах по инициативе глав этих учреждений. Дело в том, что сенаторские обследования, назначавшиеся уже не столько Сенатом, чей статус заметно понизился, сколько императором, Комитетом Министров, Министерством юстиции и особенно Министерством внутренних дел, считались в верховных кругах "наиболее надежным способом для того, чтобы узнать истину, и одним из лучших средств надзора за губернской администрацией" <15>.

<15> История Правительствующего сената за двести лет. Т. 2. С. 633.

В первой половине XIX столетия проверки сенаторов отличались систематичностью и регулярностью, а ревизоры согласно общим и частным инструкциям наделялись обширными полномочиями с правом отрешать от должности даже глав территориального управления <16>. Как указывал дореволюционный исследователь Е.П. Карнович, сенаторы-ревизоры по сравнению с другими лицами, осуществлявшими государственный надзор, отличались определенной беспристрастностью и объективностью своих заключений ввиду маловероятной возможности местных органов власти повлиять на ход ревизии или самого проверяющего <17>.

<16> См.: Инструкция господам сенаторам, предназначаемым для осмотра губерний. СПб., 1805. 3 с.; Общие инструкции ревизующим сенаторам // ПСЗ. СПб., 1830. Собрание I. Т. XXV. N 19139; Т. XXV. N 19212; Т. XXVIII. N 21861; Т. XXXVI. N 27722; Т. XXXVII. N 28080; Особое наставление ревизующим сенаторам // Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф. 677. Оп. 1. Д. 600. 25 об. л.
<17> Карнович Е.П. Очерки наших порядков административных, судебных и общественных. СПб., 1873. С. 151.

Между тем исходя из анализа правомочий инспекторов можно сделать вывод, что последние не только контролировали законность деятельности местной администрации, но в то же время могли вмешиваться в ее дела посредством составления актов, обязательных для выполнения ревизуемыми учреждениями, а также отмены или опротестования распоряжений органов регионального управления <18>.

<18> См., например: О ревизии сенатором А. Куракиным Курской губернии // Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1405. Оп. 5. Д. 2822. Л. 10.

Свои постоянно расширяющиеся полномочия в сфере исполнительной власти ревизоры основывали, исходя из инструкций, составленных для производства сенаторских осмотров, а также указаний императора и Правительства. Кроме того, нередко в ходе проверки сенаторам поручалось на месте устранять беспорядок и приводить в норму расстроенное управление <19>. В связи с этим, по нашему мнению, в полномочия проверяющих частично входили функции административной юстиции.

<19> Нольдэ А.Э. Правительствующий сенат в XIX столетии // Журнал Министерства юстиции. 1911. N 3. С. 66.

С 1860-х годов по 1917 г. государственный контроль в самодержавной России реализовывали: 1) Сенат, "не представлявший из себя удовлетворительного органа надзора"; 2) Комитет Министров и министерства, роль которых не изменилась в пореформенное время; 3) товарищ Министра внутренних дел как глава политической полиции, реализовывавший надзор за губернаторами с мая 1905 г. <20>; 4) начальники губерний, получившие право производить "ревизию всех находящихся в губернии установлений гражданского ведомства" (1866 г.), а затем и органов земского самоуправления (1890 г.) <21>; 5) сенаторские проверки, сохранившие свое высокое значение, но использовавшиеся гораздо реже, чем в первой половине XIX в. Последнее было обусловлено усилением прокурорского надзора и резким возвышением власти губернаторов в указанный период.

<20> Блинов И.А. Губернаторы. С. 331 - 347.
<21> Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 47, 214.

Однако в начале XX в., когда верховная власть вновь обратилась к проектам реформы Правительствующего сената, были выдвинуты предложения о том, чтобы распространить право ревизии данного органа на сами ведомства и предоставить ему инициативу в назначении сенаторских инспекций. Так, правоведы С.А. Корф и А.С. Алексеев считали, что "отсутствие почина Сената в деле назначения ревизии нельзя не признать крупнейшим недостатком в постановке его власти надзора; другим существенным ограничением этого права является его распространение лишь на местные, а не центральные учреждения" <22>. В результате проект реформы административных департаментов Правительствующего сената, выработанный Особым совещанием статс-секретаря А.А. Сабурова в январе - июне 1905 г., полагал "распространить право ревизии Сената на центральные учреждения и предоставив ему почин в назначении ревизий" <23>. Но в итоге Правительство посчитало это излишним, сохранив прежний порядок производства сенаторских обследований.

<22> Алексеев А.С. Русское государственное право: Конспект лекций. М., 1897. С. 407; Корф С.А. Административная юстиция в России: Соч. в 2 т. СПб., 1910. Т. 2. Кн. 2: Очерк действующего законодательства. С. 324 - 327, 361.
<23> Совет министров Российской империи: 1905 - 1906 гг.: Документы и материалы / Ред. кол.: Б.Д. Гальперина, Р.Ш. Ганелин, М.П. Ирошников, И.А. Торопов, В.А. Шишкин. Л., 1990. С. 440 - 441.

Нововведениями при производстве сенаторских инспекций в начале XX в. являлось, с одной стороны, их распространение на учреждения военного ведомства в связи со сложной внешнеполитической обстановкой в России <24>.

<24> См., например: Дедюлин Н.А. Всеподданнейший отчет сенатора Н. Дедюлина по ревизии учреждений и установлений Киевского и Одесского военного округов // ГАРФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 399. 34 л.

С другой стороны, объектом надзора для ревизующих сенаторов стало местное самоуправление, которое ранее подлежало проверкам только губернаторов. Сенаторские и губернаторские ревизии инициировались Министерством внутренних дел в качестве главных средств борьбы с земской либеральной оппозицией, особенно при министре В.К. Плеве.

Между тем еще в конце XIX - начале XX в. МВД попыталось заменить надведомственный контроль сенаторских осмотров ведомственными ревизиями губерний. К таковым можно отнести, например, проверку земских учреждений Тверской губернии директором Департамента общих дел МВД Б.В. Штюрмером в 1903 г. <25>.

<25> См.: Обозрение земских учреждений Тверской губернии 1903 г.: извлечение из отчета директора Департамента общих дел Министерства внутренних дел, гофмейстера Б. Штюрмера // ГАРФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 207. 62 об. л.

Однако сенаторские ревизии отличались от министерских гласностью, представлением отчетов императору, а также обладали большим авторитетом в глазах местного населения. Поэтому накануне Первой российской революции верховная власть была вынуждена снова прибегнуть к надзору членов Сената. Например, ревизионная акция Н.А. Зиновьева по обследованию самоуправления в ряде неспокойных регионов России началась в 1902 - 1903 гг. как ведомственная проверка Министерства внутренних дел (Зиновьев являлся товарищем министра при Плеве) <26> обревизованием Санкт-Петербургского городского самоуправления и Московского земства <27>, а закончилась в 1904 г. как сенаторская ревизия (с декабря 1903 г. Зиновьев стал сенатором) <28> инспекцией земских учреждений Вятской <29> и Курской губерний (1904 г.) <30>. Повышение статуса обследования было вызвано тем, что только надведомственный сенаторский контроль, итоги которого становились достоянием государя, мог дать больше результатов, чем проверка ведомства. Недаром именно после зиновьевского инспектирования возобновилась практика проведения сенаторских осмотров в Российской империи.

<26> Формулярный список о службе члена Государственного Совета, сенатора, тайного советника Н.А. Зиновьева // РГИА. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 204. Л. 41.
<27> См.: Зиновьев Н.А. Всеподданнейший рапорт товарища министра внутренних дел, сенатора, тайного советника Н. Зиновьева о разработке предложений по преобразованию Санкт-Петербургского городского общественного управления и о ревизии земских и других учреждений в Московской губернии // ГАРФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 214. 47 л.
<28> РГИА. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 204. Л. 43.
<29> См.: Зиновьев Н.А. Рапорт Н.А. Зиновьева о результатах ревизии земских учреждений Вятской губернии // ГАРФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 215. 29 л.
<30> См.: Зиновьев Н.А. Отчет по ревизии, произведенной в 1904 году сенатором Н.А. Зиновьевым: Соч.: В 2 т. СПб., 1906. Т. 1. 504 с.; Т. 2. 434 с.

Что касается анализа результатов сенатского надзора, отметим, что сенаторские инспекции имели огромное значение, прежде всего умеряя типичные беспорядки регионального госаппарата, подрывавшие авторитет власти.

В целом все последствия ревизионной деятельности сенаторов могут быть сведены в две группы: 1) отмена в части или в целом распоряжений администрации; 2) привлечение нарушителей закона к юридической ответственности: дисциплинарной, административной, гражданской, уголовной. К дисциплинарным наказаниям, которые исходили от ревизоров, относились порицание действий в виде замечаний, выговора, "постановления на вид", распубликования имени виновных и т.п. <31>. Проверяющие также могли наложить денежные штрафы в качестве возмещения убытков <32>. Однако наиболее полно роль инспекторов проявлялась в области административной ответственности. Так, в отношении чиновников - нарушителей закона использовались "различные изменения, в смысле ухудшения, в служебном положении: перемещение на низшие должности, переводы в другой город или округ, увольнение со службы" <33>. К примеру, Э.Н. Берендтс писал, что при осуществлении сенаторских проверок "виновных иногда целыми шайками изгоняли со службы" <34>. Кроме того, сенаторы-ревизоры могли "возбуждать уголовное преследование" и предавать суду лиц, нарушивших закон <35>.

<31> Центральный государственный исторический архив Санкт-Петербурга. Ф. 792. Оп. 1. Д. 10257. Л. 23 - 30, 32.
<32> Блинов И.А. Губернаторы. С. 32 - 34.
<33> Любичанковский С.В. Практика административного расследования должностных преступлений чиновников в оценке сенаторских ревизий начала XX века // Вестник ОГУ. Омск, 2004. С. 38 - 43. URL: http://vestin.osu.ru./035/pdf/6.pdf. С. 39 - 40.
<34> Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации (записка, составленная в декабре 1903 г.). СПб., 1913. С. 162.
<35> История Правительствующего сената за двести лет. Т. 3. С. 651.

Таким образом, сенаторские ревизии на всем протяжении своей двухвековой истории и независимо от того места, которое занимал Сенат в системе высших государственных учреждений, осуществляли эффективный чрезвычайный надведомственный и ведомственный надзор за законностью действий местного административного аппарата.