Мудрый Юрист

Процессуальный статус руководителя следственного органа

Садиокова Ульяна Валерьевна, адъюнкт Академии управления МВД России.

В статье проанализированы положения ч. 5 ст. 39 УПК РФ, ряд приказов различных ведомств, устанавливающих перечень и объем полномочий руководителей следственных органов, не указанных в ст. 39 УПК РФ.

Ключевые слова: руководитель следственного органа, Федеральный закон от 3 декабря 2007 г. N 323-ФЗ, УПК РФ, процессуальный статус.

Procedural status of the head of an investigative body

U.V. Sadiokova

The article analyzed provisions of Article 39, part 5 of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation, a range of order of various institutions establishing a number and scope of authorities of heads of investigative bodies unspecified in Article 39 of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation.

Key words: head of an investigative body, Federal Law N 323-FZ dd. 03.12.2007, the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation, procedural status.

Положения ч. 5 ст. 39 УПК определяют широкий круг должностных лиц, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа. При его определении в действующем УПК законодатель применил новый подход, выстраивая обозначенных субъектов в иерархическую, централизованную вертикаль, не ограниченную только рамками закона.

Так, в соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК к руководителям следственных органов помимо определенного в ней перечня должностных лиц относятся и иные руководители следственных органов и их заместители. Их перечень и конкретизацию объема полномочий законодатель поручил установить правоприменителю. На основе этого руководителями правоохранительных ведомств изданы соответствующие акты.

Анализ положений, разрешающих в рамках подзаконных актов определять перечень и объем полномочий субъектов уголовного процесса, позволяет выявить вносимый ими диссонанс в регулирование уголовно-процессуальных отношений и фактическое разрешение правоприменителю самостоятельно регулировать процессуальный статус руководителей следственных органов различных уровней.

Как известно, уголовно-процессуальные отношения составляют основу уголовного процесса. Их регулирование - компетенция Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. При этом УПК - единственный федеральный закон, специально посвященный их регулированию. Соответственно, правовой статус участников уголовно-процессуальных отношений должен быть дан в его нормах. Определение круга субъектов этих правоотношений и объема их полномочий может быть предметом только уголовно-процессуального закона и исключительно функцией законодателя. Тем более только законом может быть определен круг властных субъектов уголовного процесса - руководителей следственных органов, обладающих исключительными полномочиями по применению норм уголовно-процессуального и уголовного права и принимающих решения по ограничению прав граждан.

Издаваемые руководителями ведомств нормативные акты - ведомственные. Их нормотворчество осуществляется в пределах компетенции этого ведомства и регулирует отношения, возникающие в его рамках. Поэтому, полагаем, нормотворчество руководителей соответствующих ведомств в рассматриваемом случае, хотя и по прямому указанию в законе, осуществлено с превышением ими своих полномочий. Делегирование же законодателем правоприменителю полномочий по определению перечня не указанных в законе руководителей следственных органов фактически наделяет его законотворческой функцией, что представляется неправомерным.

Тем не менее в научной литературе встречается положительная оценка бланкетного характера нормы ч. 5 ст. 39 УПК, авторы которой оценивают внесенные изменения в указанную норму как "долгожданное благо". Так, по мнению С. Табакова, "...теперь имеется прекрасная возможность без корректировки закона совершенствовать (дополнять, изменять) перечень носителей процессуальных полномочий руководителей следственных органов" <1>.

<1> Табаков С.А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 138.

Но, к сожалению, автор при обосновании необходимости "более гибкого" установления круга должностных лиц, наделяемых полномочиями руководителя следственного органа, заострив внимание на сложной структуре органов внутренних дел, не учел, что невозможно разрешать административными нормами подзаконных нормативных актов вопросы уголовного процесса, являющиеся предметом регулирования уголовно-процессуального закона, и "корректировать" его ими на уровне ведомства, тем более что следственные подразделения функционируют в четырех разных по своему назначению ведомствах.

Между тем ознакомление с ведомственными приказами федеральных руководителей следственных органов подтверждает изложенную позицию о невозможности определения таким способом состава лиц, осуществляющих процессуальные полномочия руководителя следственного органа, и их правового статуса.

В приказе начальника СК при МВД России <2> подробно перечислены руководители следственных органов, занимающихся непосредственно расследованием, и их заместители всех уровней, которые не обозначены в ч. 5 ст. 39 УПК. Главным образом в нем сосредоточено внимание на доскональном и предельно четком установлении их перечня с учетом сложной организационной структуры следственных органов МВД и детального определения объема их процессуальных полномочий в зависимости от занимаемой ими должности.

<2> Приказ Следственного комитета при МВД России от 2 марта 2009 г. N 10 "О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов".

Положения Приказа Председателя СК при прокуратуре РФ <3> не только определили полномочия всех субъектов, обладающих статусом руководителей следственных органов, не ограничиваясь указанием закона на установление полномочий только "иных", не указанных в ч. 5 ст. 39 УПК руководителей, но и расширили их перечень, включив в него начальников подразделений, не занимающихся расследованием уголовных дел. В частности, руководителей контрольно-зональных, контрольно-методических, методико-криминалистических отделов и т.п. В соответствии с п. п. 3.5 - 3.10 Приказа указанные в них руководители подразделений и их заместители дифференцированно (в зависимости от занимаемой должности) наделяются полномочиями, закрепленными в УПК. Иными словами, указанные должностные лица включены в число полноправных субъектов уголовно-процессуальных отношений и наделены не только полномочиями по контролю, но и руководству следствием.

<3> Приказ от 18 декабря 2007 г. N 43 "Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации".

Аналогично Приказу Председателя СК при прокуратуре РФ процессуальными полномочиями руководителя следственного органа приказом руководителя Следственного департамента ФСКН России <4> помимо иных, не указанных в законе руководителей, возглавляющих следственные подразделения, производящие расследование, наделены начальники отделов зонально-следственного управления и их заместители.

<4> Приказ от 11 декабря 2008 г. N 34 "Об установлении объема процессуальных полномочий руководителей следственных органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков".

Руководством Следственного управления ФСБ РФ, в свою очередь, перечень иных руководителей следственных органов определен в приказе применительно к структуре следственных подразделений в системе органов федеральной службы безопасности <5>.

<5> Приказ Следственного управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 17 января 2008 г. N 7 "Об объеме процессуальных полномочий".

Таким образом, на основании ч. 5 ст. 39 УПК на ведомственном уровне положениями Приказов определены четыре различных в зависимости от ведомственной принадлежности круга лиц, выполняющих процессуальные полномочия одного субъекта уголовно-процессуальных отношений - руководителя следственного органа. И вопрос не столько в несоответствии их количества, которое может быть обусловлено особенностями организационного построения отдельных ведомств, сколько в различии принципиальных положений, которыми руководствовались при нормотворчестве их руководители в определении состава властных субъектов уголовно-процессуальных отношений.

Согласно п. 38.1 ст. 5 УПК руководителем следственного органа является должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение. По сути, все подразделения, входящие в состав органов предварительного следствия, претендуют называться следственными. Однако в их структуре существуют подразделения, не наделенные правом выполнения функции расследования: контрольно-методические, организационно-зональные, информационно-аналитические, кадровые, секретариат и др.

Таким образом, положения ч. 5 ст. 39 во взаимосвязи с п. 38.1 ст. 5 УПК позволяют ведомственным приказом включить в состав субъектов уголовно-процессуальных отношений должностных лиц, возглавляющих следственные подразделения, выполняющие сугубо административные функции, стирая тем самым грань между процессуальными и организационно-управленческими функциями. Эту возможность использовали в ведомственном нормотворчестве при определении иных, не указанных в законе руководителей следственных органов руководители ФСКН и прокуратуры, включив в их состав руководителей зональных, контрольно-методических и других подразделений, выполняющих административные функции.

Идея создания контрольных и методических отделов базировалась на предоставлении им функций исключительно по осуществлению ведомственного (организационного) контроля за ходом и результатами расследования уголовных дел, анализу и оценке показателей деятельности органов предварительного расследования, разработке методических рекомендаций и т.п. Характер, форма и содержание контрольной деятельности указанных субъектов являются непроцессуальными. Но сложившееся в практической деятельности по своему содержанию процессуальное вмешательство следователей-методистов в работу нижестоящих подразделений обусловило распространение в рамках специально проводимых в разное время исследований предложения о наделении процессуальными полномочиями сотрудников организационно-зональных и контрольно-методических подразделений аппаратов управления, вызвав оживленную дискуссию.

Мы не разделяем предложений о включении в состав субъектов, выполняющих процессуальные полномочия руководителей следственных органов, сотрудников аппарата управления органов предварительного следствия. Учитывая двойственную природу предметной деятельности предварительного следствия и основанные на ней положения теории управления о разделении руководства органами предварительного следствия на процессуальное и непроцессуальное и наличие принципиальной разницы в содержании этих видов управляющих воздействий, субъектах и объектах, характере их взаимоотношений, полагаем недопустимым их смешение.

Представляется, что наделение руководителей следственных подразделений, осуществляющих ведомственный контроль, следователей-методистов процессуальными полномочиями руководителей следственных органов, во-первых, умаляет роль их непосредственных начальников, а во-вторых, значительно ограничивает процессуальную самостоятельность следователя, выстраивая многоуровневую вертикальную систему субъектов, осуществляющих процессуальный контроль за его деятельностью, полномочных вмешаться в его действия и отменить принятые им процессуальные решения. Поэтому мы придерживаемся мнения авторов, ранее предлагавших в проводимых ими исследованиях ограничить реализацию процессуальных управляющих воздействий пределами подразделений, специализирующихся исключительно на выполнении функции предварительного следствия <6>.

<6> См., напр.: Валов С.В. Управление органами предварительного следствия в России (теоретические и организационные основы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 15.

Возвращаясь к содержанию изданных ведомственных приказов, следует обратить внимание не только на определенный ими перечень субъектов, но и на предоставленный объем полномочий руководителям следственных органов и их подразделений.

Анализ положений приказов свидетельствует, что федеральное руководство при их издании сконцентрировалось на обеспечении управляемости органами расследования путем построения централизованного ведомственного контроля и повышения согласованности функционирования выстроенной вертикали. Определяя объем процессуальных полномочий иных руководителей следственных органов различных уровней, приказы ограничивают их в применении ряда процессуальных полномочий. Логично предположить, что непредоставленные полномочия могут быть реализованы только руководителем вышестоящего следственного органа, расширяя тем самым его полномочия по контролю за ходом предварительного следствия в нижестоящем следственном подразделении.

Между тем, введя в сферу уголовно-процессуальных отношений руководителя вышестоящего следственного органа, законодатель определил и ограничил объем его процессуальных полномочий. Таким образом, правоприменитель, во-первых, в целях надлежащей организации ведомственного (организационного) контроля за деятельностью следователей перераспределил процессуальные полномочия между руководителями различных уровней; во-вторых, без достаточных к тому оснований расширил процессуальные полномочия руководителя вышестоящего следственного органа, объем которых установлен законом.

Различный объем полномочий предоставлен и руководителям следственных подразделений одного уровня. Например, в приказе СК при МВД РФ критерием дифференциации объема процессуальных полномочий начальников отделов следственных частей выступает дислоцирование отделов со следственной частью или расположение в других населенных пунктах. Начальники отделов и их заместители, место дислокации которых расположено в населенных пунктах, удаленных от следственной части, наделяются положениями приказа всеми полномочиями, предусмотренными ст. 39 УПК, за исключением предоставленных УПК руководителю вышестоящего следственного органа. При этом в приказе не указывается, обладают ли начальники этих отделов полномочиями, предоставленными руководителям следственных органов в других статьях УПК, к примеру в ст. 124, ч. 3 ст. 144, ч. 6 ст. 220 и т.п. Объем прав начальников отделов, дислоцированных со следственной частью, значительно ограничен, что представляется не вполне обоснованным.

Субъекты уголовно-процессуальных отношений должны обладать единым, установленным в законе объемом полномочий. Статус участника уголовного процесса не может зависеть и изменяться от места дислокации и иных административно-организационных аспектов деятельности подразделения, которое он возглавляет.

Проведенный сравнительный анализ объемов полномочий, предоставленных приказами должностным лицам одинаковых уровней разных ведомств с учетом специфики организации их органов, также позволил выявить их существенные различия. Например, начальники отделов следственного управления Следственного департамента ФСКН России ведомственным приказом наделены полномочиями в объеме, установленном п. п. 1, 2, 3, 5, 6, 9 ч. 1, ч. 2 ст. 39, ч. 4 ст. 108, ч. ч. 1 и 2 ст. 124, ч. 3 ст. 125, ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 144, ч. 6 ст. 148 и ч. 2 ст. 158 УПК.

Занимающее аналогичное положение по уровню возглавляемых следственных отделов начальники отделов следственного управления Следственного комитета при МВД России в отличие от начальников ФСКН полномочиями по разрешению отводов и самоотводов следователя, отстранению его от дальнейшего производства расследования в случае допущения нарушений закона, продлению сроков предварительного следствия, утверждению постановлений о прекращении производства по уголовному делу не обладают.

Различен и сам принцип определения объема полномочий. Приказ ФСКН указывает только конкретные правомочия, которыми наделяет соответствующих начальников. Приказ МВД устанавливает правомочия методом исключения отдельных из общего объема полномочий руководителя следственного органа, предусмотренного УПК.

Приказ Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, в свою очередь, наделяет аналогичных по уровню руководителей отделов управлений по расследованию особо важных дел Главного следственного управления Следственного комитета РФ всеми процессуальными полномочиями, предусмотренными УПК для руководителей следственных отделов по районам, городам, за исключением лишь полномочий, связанных с продлением сроков следствия и содержания под стражей. Таким же объемом полномочий наделяет начальников отделов следственного управления, осуществляющих процессуальную деятельность, приказ ФСБ РФ.

Расхождения объемов полномочий имеют место и у других начальников следственных отделов, занимающих аналогичные по уровню должности в разных ведомствах, перечислять которые, полагаем, нет необходимости.

На основании изложенного считаем, что формулировка ч. 5 ст. 39 УПК во взаимосвязи с положениями ведомственных приказов и п. 38.1 ст. 5 УПК является не вполне приемлемой. Единство, целостность и общеобязательность установленного на всей территории России порядка уголовного судопроизводства обуславливают необходимость и требуют единообразного подхода при определении состава субъектов, обладающих правовым статусом руководителя следственного органа, характера, содержания, объема его полномочий и форм их реализации для всех органов предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности. Представляется необходимым исключить из положений УПК РФ указание на возможность определения ведомственными актами объема процессуальных полномочий лиц, не предусмотренных в ч. 5 ст. 39 УПК, так как такое регулирование статуса участника уголовно-процессуальных отношений противоречит нормам уголовно-процессуального права, не обеспечивая единообразного осуществления процессуального руководства следователями и затрудняя единообразное выполнение процессуальных функций.

Пристатейный библиографический список

  1. Валов С.В. Управление органами предварительного следствия в России (теоретические и организационные основы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
  2. Табаков С.А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009.