Мудрый Юрист

Пруденциальное регулирование банковской деятельности: понятие, особенности, законодательный опыт франции *

<*> Shapovalov M.A. Prudential banking regulation: concept, features, legislation practice of France.

Шаповалов Михаил Алексеевич, старший преподаватель кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук, член Французской ассоциации сравнительного права.

Статья посвящена исследованию вопроса пруденциальной направленности банковского регулирования, т.е. его ориентированности на недопущение банкротства кредитных организаций, стабильность банковской системы.

Проблемы пруденциального регулирования банковской деятельности не получили должного внимания в отечественной науке финансового права, поэтому требуют дополнительного изучения.

Ключевые слова: банк, банковская деятельность, пруденциальное регулирование.

The article suggest a question of prudential banking regulation, that is, it seeks to prevent the bankruptcy of credit institutions, the stability of the banking system.

Problems of prudential regulation of banking activities have not received adequate attention in the science of financial law, and therefore require further study.

Key words: bank, banking, prudential regulation.

В целях обеспечения финансовой стабильности банковской системы, уменьшения риска банковских операций и гарантий прав вкладчиков и кредиторов Центральный банк осуществляет пруденциальное регулирование банковской деятельности.

Нельзя утверждать, что в отечественной науке финансового права вопросы пруденциального регулирования банковской деятельности получили должное внимание. Во многих учебниках по финансовому и банковскому праву понятие "пруденциальное регулирование банковской деятельности" вовсе не используется. Авторы отдают предпочтение понятию "банковское регулирование и банковский надзор" по названию главы X Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Действительно, на законодательном уровне понятие "пруденциальное регулирование" не закреплено, однако в нормативных актах Банка России оно используется.

Мнения ученых относительно сущности пруденциального регулирования банковской деятельности разнообразны.

Н.Ю. Ерпылева выделяет два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное. В качестве задач валютного регулирования автор отмечает проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики, которая выступает инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задачей пруденциального регулирования является обеспечение стабильности и надежности банков, а также защита интересов вкладчиков <1>.

<1> См.: Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. М.: Издательская группа "ФОРУМ" - "ИНФРА-М", 1998. С. 48.

А.Г. Братко также выделяет два вида банковского регулирования: денежное и пруденциальное. Пруденциальное регулирование рассматривается автором как издание законов, а также нормативных актов и предписаний Банка России, направленных на создание таких условий банковской деятельности, которые снижают риск неликвидности, неплатежеспособности и финансовой надежности кредитной организации. При этом названный автор считает, что надзор - средство обеспечения пруденциального регулирования. Это банковский надзор в узком смысле слова, т.е. надзор за отдельными кредитными организациями как частью банковской системы <2>.

<2> См.: сайт профессора А.Г. Братко. URL: http:// www.bratko.ru/ learning/ course/ lesson.php?COURSE_ID= 2&ID=39.

Некоторые авторы связывают пруденциальное регулирование с деятельностью государства. Так, М.В. Белякова отмечает, что пруденциальное регулирование банковской деятельности является одной из важнейших функций государства и осуществляется от его имени, как правило, органом специальной компетенции - центральным банком государства <3>.

<3> См.: Белякова М.В. Механизм регулирования деятельности банковских институтов // Транспортное дело России. 2009. N 1; URL: http:// www.morvesti.ru/ archiveTDR/.

Следует заметить, что изучению вопросов пруденциального регулирования банковской деятельности достаточное внимание уделяют и зарубежные ученые-правоведы, признавая его значимость <4>.

<4> См.: Бошесн Б. Рыночные силы или недостаточный пруденциальный надзор? Корректировка правил Европейского сообщества по оказанию государственной поддержки после финансового кризиса 2008 года // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): Сборник тезисов докладов (по материалам Всероссийской научно-практической конференции, г. Саратов, 3 - 4 июня 2010 г.) / Редкол.: О.С. Ростова (отв. ред.) и др. Саратов: ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2010. С. 286; Tirole J. La Reglementation Prudentielle des Banques (French version). Lausanne: Edition Payot, 1993; H. Heinrichs Barings: Lecons pour la reglementation prudentielle des banques (Relie). Bruxelles: Universite de Bruxelles, 1999; P. Van Roy. Reglementation prudentielle des banques et notation bancaire non sollicitees // Reflets et perspectives de la vie economique. Tome XLVII. 3/2008. Bruxelles: Boeck Universite de Bruxelles. P. 79 - 86.

Как уже отмечалось, на законодательном уровне понятие "пруденциальное регулирование" в Российской Федерации не закреплено, однако используется в нормативных актах Банка России. Так, например, Инструкция Банка России "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности" от 31 марта 1997 г. N 59 (недействующая редакция) <5> не содержит понятия "пруденциальное регулирование", однако содержит перечень видов пруденциальных норм, за нарушение которых предусмотрена ответственность кредитных организаций: предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями, нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь, требования, предъявляемые Банком России при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитной организации, по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности, ее опубликованию в открытой печати, предоставлению аудиторских заключений.

<5> Вестник Банка России. 1997. N 23.

Положение Банка России от 21 сентября 2001 г. N 153-П "Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции" (с изм. на 16 декабря 2003 г. N 1354-У) <6> регулирует сферу деятельности, порядок регистрации и лицензирования, порядок осуществления банковских операций небанковскими кредитными организациями, а также обязательные нормативы, порядок представления отчетности и порядок применения мер ответственности.

<6> Вестник Банка России. 2001. N 60; 2004. N 7.

Таким образом, на основе анализа положений нормативных актов Банка России и мнений ученых можно выявить следующие характеристики пруденциального регулирования:

Анализ мнений ученых и правовых актов Банка России позволяет выделить два подхода к определению понятия "пруденциальное регулирование": в узком смысле - это издание нормативных актов и предписаний Банка России, содержащих пруденциальные нормы, а в широком - это банковское регулирование и банковский надзор, потому что их реализация направлена на обеспечение финансовой стабильности банковской системы, гарантирование прав вкладчиков и кредиторов.

Думается, что расширительное толкование понятия "пруденциальное регулирование" ближе к его сути, так как охватывает не только нормотворчество Центрального банка, но и другие формы его взаимодействия с кредитными организациями. Отождествление пруденциального регулирования с нормотворческой деятельностью Банка России не совсем корректно еще и потому, что правовое регулирование - понятие более широкое, нежели пруденциальное регулирование, которое имеет определенные, более узкие цели.

Таким образом, можно сделать вывод, что банковское регулирование должно иметь в качестве приоритетной пруденциальную направленность, т.е. ориентированность на недопущение банкротства кредитных организаций, надежность банковской системы. Банковский надзор, в свою очередь, должен служить методом, обеспечивающим осуществление банковского регулирования, и тоже должен носить пруденциальный характер <7>. В переводе с латинского языка "пруденция" означает мудрость, благоразумие <8>. Из буквального перевода слова следует и нацеленность пруденциального регулирования на благоразумное функционирование и стабильность банковской системы.

<7> См.: Рыбакова С.В. Теоретико-правовые основы банковского надзора в России // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Материалы Международной научно-практической конференции (24 - 25 апреля 2003 г.). Часть II / Под ред. Е.В. Покачаловой и О.Ю. Бакаевой. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2003. С. 101.
<8> Латинско-русский словарь / Под ред. А.М. Малинина. М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1941. С. 464.

С учетом вышеизложенного можно предложить следующее определение пруденциального регулирования банковской деятельности: пруденциальное регулирование определяет основной характер взаимоотношений Банка России и кредитных организаций, возникающих в рамках банковского регулирования и надзора в целях обеспечения финансовой стабильности банковской системы, гарантий прав вкладчиков и кредиторов.

В законодательстве Российской Федерации пруденциальные нормы закреплены в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Закон содержит главу X "Банковское регулирование и банковский надзор", в которой Банк России определяется как орган банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, и главу XI "Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями", содержащую нормы, регулирующие взаимодействие верхнего и нижнего уровней банковской системы. Кроме того, как уже отмечалось, пруденциальные нормы содержатся в нормативных актах Банка России.

Е.Н. Пастушенко под правотворчеством Центрального банка РФ понимает форму его деятельности, связанную с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовые акты Центрального банка и нормативно-правовые договоры. Акты, принимаемые Банком России, являются выражением нормотворчества как формы банковского регулирования <9>. В рамках реализации этой формы банковского регулирования Центральный банк РФ устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, устанавливает правила проведения банковских операций, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также юридическими и физическими лицами, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для кредитных организаций.

<9> См.: Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2006. С. 96.

Рассмотрение пруденциального регулирования через призму пруденциальных норм и правил позволяет разграничить следующие их виды:

  1. нормы, ограничивающие доступ к занятию банковской деятельностью, предусматривающие обязательную государственную регистрацию и лицензирование кредитных организаций;
  2. экономические нормативы, направленные на ограничение банковских рисков;
  3. нормы, закрепляющие порядок ведения документации и представления отчетности кредитными организациями;
  4. нормы, устанавливающие ответственность за нарушение пруденциальных положений.

Особый интерес вызывает зарубежный опыт пруденциального регулирования банковской деятельности.

Так, например, в законодательстве Французской Республики пруденциальные нормы содержатся в Денежно-финансовом кодексе, секция седьмая книги пятой которого называется "Пруденциальные положения и внутренний контроль".

В соответствии со статьей L 511-40 Кодекса все кредитные учреждения Франции должны быть готовы в любой момент представить доказательства, подтверждающие соответствие размера их активов минимальным размерам капитала, установленным в статье L 511-11. Банки должны соблюдать стандарты управления, обеспечивающие гарантии их ликвидности и платежеспособности в отношении вкладчиков, а также их общую финансовую стабильность. Система внутреннего контроля кредитных учреждений во Франции должна позволять им оценивать риски и прибыльность их деятельности.

Стандарты и правила управления кредитными учреждениями во Франции разрабатываются министром экономики и финансов. Органом пруденциального регулирования банковской деятельности во Франции является Банковская комиссия. В ее компетенцию входит контроль за соблюдением кредитными учреждениями законодательства и наложение санкций в случае обнаружения нарушений.

Порядок принятия решений по вопросам пруденциального регулирования Банковской комиссией и Комитетом кредитных учреждений и предприятий, занимающихся инвестиционной деятельностью, регулируется Декретом от 11 сентября 2008 г. N 2008-922 "О вопросах опубликования Комитетом кредитных учреждений и предприятий, занимающихся инвестиционной деятельностью, и Банковской комиссией документов по пруденциальному надзору" <10>.

<10> JORF N 0214 du 13 septembre 2008, p. 14197, texte N 13.

Банковская комиссия издает инструкции, обязательные для кредитных учреждений в вопросах пруденциального регулирования их деятельности. Примером может служить Инструкция Банковской комиссии от 6 июня 2006 г. N 2006-03, внесшая изменения в Инструкцию от 29 января 1993 г. N 93-01 "О представлении в Банковскую комиссию ежегодных отчетов, пруденциальной документации и иной информации" <11>. Данная Инструкция была принята с целью приведения в соответствие с международными стандартами порядка ведения учета и представления отчетности французскими кредитными учреждениями. В связи с этим следует признать также значимость директив Европейского союза в осуществлении пруденциального регулирования банковской деятельности в Европе в целом и во Франции в частности.

<11> См.: официальный сайт Банка Франции: URL: http:// www.banque-france.fr/ fr/ supervi/ regle_bafi/ textvig/ instruc.htm.

Неоспорима роль в вопросах пруденциального регулирования банковской деятельности рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору (участницей которого является и Российская Федерация). Международное сотрудничество в рамках Базельского комитета осуществляется в форме разработки и принятия документов, не имеющих юридически обязательного характера и принимающих форму рекомендаций для стран - участниц комитета и для других государств.

Анализ пруденциальных норм, содержащихся в законодательстве Французской Республики, а также в инструкциях Банковской комиссии как органа пруденциального регулирования, дает возможность сделать вывод о приоритетности расширительного толкования понятия "пруденциальное регулирование" банковской деятельности во Франции.

Французский законодатель использует такие разнообразные понятия, как пруденциальный надзор, пруденциальное регулирование, пруденциальная документация, и др., при этом не связывает данное понятие исключительно с нормотворческой деятельностью. Пруденциальное регулирование банковской деятельности во Франции имеет четко сформулированную и закрепленную на уровне Денежно-финансового кодекса Франции цель - обеспечение ликвидности и платежеспособности банков в отношении вкладчиков, а также их общая финансовая стабильность.

Безусловно, термин "пруденциальное регулирование банковской деятельности" заимствован из теории банковского права зарубежных стран, о чем свидетельствует не только его иностранное происхождение, но и недостаточная теоретическая изученность в России. Отсутствие в отечественном законодательстве определения данного понятия не исключает его использования на уровне теории финансового права как характеристики или направленности банковского регулирования и надзора - пруденциальной направленности.

В заключение следует отметить, что в условиях финансовой рецессии вопросы совершенствования пруденциального регулирования банковской деятельности приобретают особенную актуальность в мировом сообществе. При реализации контрольных функций центральные банки руководствуются базовыми принципами осуществления финансового контроля, которые нашли отражение в Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля <12>, а также рекомендациями Базельского комитета по банковскому надзору и, конечно, национальным законодательством.

<12> См.: Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме в 1977 г.) // Журнал "Контроллинг". 1991. N 1. С. 56.

Стремительно развивающаяся мировая экономика, современные банковские системы и обширный спектр предоставляемых ими услуг диктуют преобразования в формах и методах пруденциального регулирования банковской деятельности. Для Российской Федерации вопросы совершенствования банковского регулирования и надзора тем более актуальны в силу молодости отечественной банковской системы и недостаточной ее ориентированности на потребителя банковских услуг.

Актуальность заявленных вопросов подтверждает Э. Фелпс (лауреат Нобелевской премии в области экономики), который в открытом письме премьер-министру Великобритании Гордону Брауну и участникам G 20 (страны "Большой двадцатки") заявляет о том, что новая регламентация банковской деятельности должна основываться на более эффективном управлении рисками и "гуманизации" отношений банков с клиентурой <13>.

<13> См.: Phelps E. Quelle nouvelle reglementation? // Le Figaro 31.03.2009; URL: http:// www.lefigaro.fr/ debats/ 2009/ 04/ 01/ 01005-20090401ARTFIG00097- quelle- nouvelle- reglementation-.php.

В.Ю. Миронов связывает эффективность пруденциального регулирования с прозрачностью структуры капитала банка, что неизбежно ведет, по мнению автора, к повышению доверия вкладчиков к банковской системе <14>.

<14> См.: Миронов В.Ю. Некоторые проблемы использования обязательных нормативов, устанавливаемых Центральным банком Российской Федерации // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Сборник научных трудов по итогам Международной научно-практической конференции (24 - 25 апреля 2003 г.) / Отв. ред. Е.В. Покачалова, О.Ю. Бакаева. Саратов: СГСЭУ, 2003. С. 192 - 198.

Приведенные аргументы указывают на связь пруденциальной направленности банковского регулирования с реализацией принципа клиентоориентированности банковской деятельности. Безусловно, приоритетом пруденциального регулирования, как и самой банковской деятельности, должно стать удовлетворение потребностей потребителя банковских услуг.

Основной целью деятельности кредитной организации, отраженной в законодательном определении Федерального закона "О банках и банковской деятельности", а соответственно и банковской деятельности в целом является извлечение прибыли. В то же время в законодательстве Франции с 1941 г. закреплен принцип приоритетности интересов клиента, а основная цель деятельности кредитных учреждений определена как принятие денежных средств в форме вкладов и размещение их на своих счетах, осуществление операций с ценными бумагами, кредитование и иные финансовые операции.

Сказанное позволяет сделать вывод, что законодательное определение кредитной организации и отсутствие законодательно закрепленной системы принципов банковской деятельности в Российской Федерации затрудняют сегодня реализацию принципа клиентоориентированности банковской деятельности.

Опыт Франции в законодательном закреплении понятия банковской деятельности, принципов ее осуществления, а также понятия пруденциального регулирования банковской деятельности и его целей может быть полезен в аспекте обеспечения общей финансовой стабильности банковской системы Российской Федерации и ее дальнейшей "гуманизации".