Мудрый Юрист

Автономные учреждения: субъекты административной ответственности в бюджетной сфере

Шеховцева Е.В., доцент кафедры административного и таможенного права Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии, кандидат юридических наук.

Автономное учреждение (далее - АУ) как новый тип юридического лица согласно подписанному 3 ноября 2006 г. Президентом РФ Федеральному закону N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" в сравнении с бюджетным учреждением наделяется финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. При этом следует учитывать, что сам Закон N 174-ФЗ принят в рамках исполнения плана мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора.

АУ, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура и пр.), но в то же время сочетает в себе признаки некоммерческой и коммерческой организации, имеющей в распоряжении бюджетные средства. Причем бюджетные средства предоставляются на основании государственного (муниципального) задания и фактически перечисляются на банковский (расчетный) счет, открытый непосредственно АУ и обслуживаемый за его счет.

В литературе <1> неоднократно подчеркивалось, что в отличие от бюджетных учреждений АУ не обязаны осуществлять все операции с безналичными денежными средствами через лицевые счета, открытые в федеральном казначействе, что способствует значительному повышению мобильности финансовых потоков и тем самым позволяет более оперативно решать неотложные финансовые вопросы.

<1> См., например: Вифлиемский А. Переход бюджетного учреждения в автономное // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. N 2.

При этом для большинства руководителей ныне действующих бюджетных учреждений (потенциальных АУ) пока не совсем понятно, что АУ - достаточно специфический участник бюджетных правоотношений. При действующем ныне постулате, что к АУ неприменима ответственность, предусмотренная Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ), следует помнить о возможности применения административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере.

Если обратиться к положениям Закона N 174-ФЗ, то основными формами финансирования государственного (муниципального) задания являются субсидии и субвенции (п. 4 ст. 4 Закона об АУ), при этом на практике встречаются только субсидии, данное обстоятельство можно объяснить прежде всего тем, что субсидии предусмотрены не только самим Законом N 174-ФЗ, но также Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. N 182 (п. 6 и п. 8, 10 Положения) и БК РФ (ст. 78.1, ст. 69.1).

Таким образом, финансирование из бюджета АУ заменяется государственным или муниципальным заданием (заказом) на предоставление государственных или муниципальных услуг. В соответствии с п. 3 ст. 4 Закона N 174-ФЗ при финансировании учредитель (собственник) должен учитывать расходы:

В этой связи необходимо помнить, что есть период, определенный Законом N 174-ФЗ (3 года), в течение которого финансирование АУ осуществляется в объемах не меньших, чем имело бюджетное учреждение.

В этой части можно предположить, что сам собственник имущества, закрепленного за АУ, станет субъектом ответственности в случае, когда данное положение Закона N 174-ФЗ не будет им соблюдаться. Данная проблема наиболее актуальна сегодня, когда происходит секвестирование бюджетов и в целом уменьшаются лимиты бюджетных обязательств.

С точки зрения БК РФ собственник предпочтет соблюсти нормы бюджетного законодательства, поскольку в целом сократятся лимиты бюджетных обязательств, то и уменьшится государственное (муниципальное) задание АУ, а значит, и сократится бюджетное финансирование. Данная ситуация приведет к нарушению положений Закона N 174-ФЗ. Однако ответить на вопрос, в чем выразится ответственность собственника (учредителя АУ), достаточно трудно.

Другими словами, собственник предпочтет соблюсти нормы бюджетного законодательства, чтобы избежать обвинений со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор) в нецелевом использовании бюджетных средств, чем исполнить положения Закона N 174-ФЗ.

В свою очередь, правомерность деятельности АУ в части реализации государственного (муниципального) задания будет подлежать государственному финансовому контролю, прежде всего со стороны органов федерального казначейства РФ и Росфиннадзора.

Если обратиться к положениям БК РФ, то Кодекс наряду с основными мерами государственного принуждения (ст. 282) также закрепляет основания применений мер государственного принуждения (ст. 283), а поскольку применение меры государственного принуждения возможно и в отсутствие вины нарушителя бюджетного законодательства, то следует предположить, что в данном случае отсутствуют различия между бюджетным учреждением и АУ как субъектами нарушений бюджетного законодательства.

Остается лишь вопрос реализации на практике той же блокировки расходов в отношении банковского счета, на который перечисляются средства по государственному (муниципальному) заданию АУ. Сегодня на практике та же блокировка расходов применяется в отношении лицевых счетов бюджетных учреждений, открытых ими в структуре Федерального казначейства РФ <2>.

<2> Однако в литературе отмечается, что в отличие от бюджетных учреждений АУ не обязаны осуществлять все операции с безналичными денежными средствами через лицевые счета, открытые в федеральном казначействе, что само по себе не исключает наличие лицевого счета АУ в казначействе, а значит, и применения блокировки расходов к средствам, находящимся на таком счете (Токарев И.Н. Автономное учреждение: между бюджетом и коммерцией // Финансовые и бухгалтерские консультации. 2007. N 1).

В этой связи наиболее актуальными мерами государственного принуждения будут приостановление операций по счетам в кредитных организациях, пени и, конечно, штраф.

Однако применение норм БК РФ, в части привлечения АУ к ответственности за нарушения в бюджетной сфере, видится маловероятным на практике, так как не стоит забывать о положениях Закона N 174-ФЗ, который фактически исключил такую возможность.

При этом нельзя говорить об отсутствии ответственности АУ вовсе, так как остается возможность привлечь учреждение за нецелевое использование бюджетных средств к административной ответственности в соответствии с гл. 15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как уже подчеркивалось, основная идея создания автономных учреждений заключается в предоставлении им значительно больших, по сравнению с бюджетными учреждениями, финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства. АУ ведут самостоятельную хозяйственную деятельность, которая является объектом налогового контроля.

В соответствии с положениями НК РФ АУ подлежит как камеральной (ст. 88 НК РФ), так и выездной проверке (ст. 89 НК РФ), следовательно, при проверке АУ налоговый орган рассматривает данные учреждения как обычных участников налоговых правоотношений, не наделенных никаким "специальным статусом". Следует подчеркнуть, что ст. 2 Закона N 174-ФЗ устанавливает основные положения об автономных учреждениях как некоммерческих юридических лицах, т.е. организациях, не имеющих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Необходимо обратить внимание на то, что руководитель АУ обязан представлять свои предложения о выборе кредитных организаций, в которых АУ намерено открыть банковские счета, на рассмотрение наблюдательного совета АУ (п. 11 ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ) как контрольно-надзорного органа.

Конечно, на практике налоговый контроль, направленный на проверку законности деятельности АУ, таит в себе определенные проблемы.

Так, применение к АУ положений ст. 75 Налогового кодекса РФ может на практике привести к списанию со счетов АУ, открытых в коммерческом банке, средств, выделенных в рамках государственного (муниципального) задания, т.е. имеющих статус бюджетных. В этой связи можно предположить привлечение АУ к ответственности (в частности, административной) за нецелевое использование бюджетных средств. При этом открытие нескольких банковских счетов в разных банках с целью использования одного счета для доходов от самостоятельной хозяйственной деятельности АУ, а другого - для перечисления средств по государственному (муниципальному) заданию на практике затронутую проблему не решит, поскольку подлежат списанию средства с любого банковского счета, на котором такие средства есть.

Подводя итог всему вышесказанному, сегодня можно лишь констатировать тот факт, что необходимо издание подзаконных актов, определяющих характер и правовую природу мер ответственности, применяемых к АУ как участнику бюджетных правоотношений.