Мудрый Юрист

Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления

Щепачев Виктор Александрович - кандидат юридических наук, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, Председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления.

Аннотация: в статье рассматриваются основные аспекты правотворческой деятельности на муниципальном уровне. Отдельно уделено внимание каждому этапу муниципального правотворческого процесса: планированию, внесению проекта, рассмотрению проекта муниципального правового акта уполномоченным органом, вступлению в силу муниципального правового акта, а также его отмене и приостановлению.

Ключевые слова: юриспруденция, правотворчество, проект, референдум, инициатива, субъект, правотворчество, местное самоуправление, публичные слушания, правотворческий процесс.

Specific features of local authorities lawmaking process

V.A. Schepachev

Schepachev Viktor Aleksandrovich - candidate of legal sciences, secretary of the Council (association) of the municipal formations of the Orenburg region, the Chairman of the legal section of the Union of the russian cities, member of the Council on municipal government under the auspices of the Chairman of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, member of the European club of experts of municipal government.

The article covers main aspects of lawmaking process at the municipal level. Each stage of this process has been studied thoroughly: planning, introduction of a draft, reading a draft municipal act by authorized body, commencement of a municipal act, its abolition and suspension.

Key words: lawmaking initiative, draft municipal act, public hearing, referendum, lawmaking process, subject of initiative.

Наряду с законодательной и иной правотворческой деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, правотворческая деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований нашей страны обеспечивает совершенствование одного из элементов российской правовой системы - системы муниципальных правовых актов.

Значимость муниципального элемента российской правовой системы заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов по сравнению с "неповоротливым" законодательным процессом, широкими адаптивными возможностями системы муниципальных правовых актов конкретного муниципального образования к нуждам населения этого муниципального образования.

Муниципальное правотворчество представляет собой одновременно и способ выявления имеющихся интересов населения муниципального образования, связанных с решением вопросов местного значения, и реализацию этих интересов путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов. В результате последовательной реализации стадий правотворческого процесса в систему муниципальных правовых актов муниципального образования встраивается и начинает действовать новый муниципальный правовой акт.

Муниципальный правовой акт как результат правотворческой деятельности органов местного самоуправления представляет собой решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Именно такое определение понятия "муниципальный правовой акт" закреплено в статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>.

<1> Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822; Российская газета. N 202. 08.10.2003.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дает нам определения понятия правотворческой инициативы на муниципальном уровне. Однако содержание и объем данного понятия можно определить из анализа ряда положений данного Закона.

В частности, из положений статей 7, 17, 22, 25, 26, 27, 28, 43 - 46 Федерального закона N 131-ФЗ становится ясно, что правотворческая инициатива - это осуществление определенным субъектом принадлежащего ему на основании Закона или устава муниципального образования права вносить проекты муниципальных правовых актов в орган, уполномоченный издавать данный вид муниципального правового акта.

Очевидно, что институт правотворческой инициативы в муниципальном правотворческом процессе намного шире аналогичного института законодательной инициативы.

В первую очередь по причине установленного Федеральным законом N 131-ФЗ открытого перечня субъектов правотворческой инициативы, так как данным Законом закреплено, что перечень субъектов правотворческой инициативы может быть расширен в уставе муниципального образования (статья 46). Второй причиной является широта предмета данного правового института.

Если в отношении законодательной инициативы таковым предметом являются проекты законов, причем для каждого вида законов субъект законодательной инициативы конкретно определен, то в муниципальном правотворческом процессе предметом правотворческой инициативы исходя из буквального понимания содержания статьи 46 Федерального закона N 131-ФЗ являются проекты всех муниципальных правовых актов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит достаточно широкий перечень субъектов правотворческой инициативы, закрепленный в части 1 статьи 46 Закона, согласно которой проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

При этом закрепленное на уровне Федерального закона N 131-ФЗ право граждан инициировать принятие муниципального правового акта, являясь важнейшей гарантией непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, нуждается в определенной корректировке.

Так, установленный максимальный предел минимальной численности инициативной группы в 3% существенно снижает значимость этой гарантии для населения крупных городов. Ведь даже при численности населения, равной 500 000 человек, из которых приблизительно 80% процентов обладают избирательным правом, максимальный предел минимальной численности может составить 12 000 человек, что делает весьма затруднительным осуществление правотворческой инициативы населением.

Получается, что для того чтобы инициировать муниципальный правовой акт, необходимо заручиться поддержкой такого значительного количества человек, каждый из которых должен быть не только ознакомлен с проектом инициируемого муниципального правового акта, но и согласиться с его содержанием. Для этого, во-первых, потребуется большое количество времени, а во-вторых, материальных средств, что делает практически невозможным инициирование гражданами муниципального правового акта в крупных муниципального образованиях. Реально такую процедуру можно осуществить лишь в населенных пунктах с численностью населения до 10 000 человек.

Логично было бы закрепить в Федеральном законе N 131-ФЗ дифференцированное значение максимального предела минимальной численности инициативной группы граждан в зависимости от численности населения муниципального образования, аналогично тому, как это установлено в отношении количества депутатов представительного органа местного самоуправления в части 6 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ. Однако даже имеющаяся редакция статьи 26 Федерального закона N 131-ФЗ не препятствует представительным органам местного самоуправления учитывать в своих решениях численность населения муниципального образования при установлении минимальной численности инициативной группы в пределах ее максимального размера, закрепленного Федеральным законом N 131-ФЗ.

В большинстве случаев инициированию муниципального правового акта предшествует планирование правотворческих инициатив. При этом такое планирование не следует рассматривать как самостоятельную стадию муниципального правотворческого процесса, поскольку оно неотделимо от стадии инициирования проекта муниципального правового акта и присуще не всем субъектам правотворческой инициативы, а лишь тем, для которых правотворчество является одним из основных способов реализации своей компетенции.

Само планирование может быть представлено текущими программами правотворческой деятельности, разрабатываемыми сроком на один-два года, перспективными программами деятельности на весь срок полномочий представительного или иного органа местного самоуправления либо планами работы (на год, квартал, месяц) органа местного самоуправления, в котором отдельным блоком запланированы вопросы, для решения которых необходимо принять соответствующий муниципальный правовой акт.

Планирование правотворчества обусловлено следующими целями: во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав населения муниципального образования. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования, быть направленным на реализацию данной компетенции.

На этапе планирования необходимо не только заранее четко определиться, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне соответствующего муниципального правового акта, но и решить вопрос, как планируемый муниципальный правовой акт будет встроен в сложившуюся систему муниципальных правовых актов, какие действующие правовые акты придется изменить или дополнить, какие акты отменить, а какие разработать и принять в связи с новым регулированием правоотношения.

Планировать правотворческую работу необходимо таким образом, чтобы на подготовку проектов муниципальных правовых актов отводилось достаточное количество времени для его всесторонней проработки, в необходимых случаях учета мнения населения муниципального образования, привлечения к разработке проекта соответствующих квалифицированных специалистов, сбора необходимой информации для прогнозирования будущей эффективности правового акта.

Неоправданная торопливость в муниципальном правотворчестве приводит к наличию в принимаемых муниципальных правовых актах таких грубых недостатков, как бессистемность и несогласованность между различными нормативными правовыми актами. Чтобы преодолеть данные недостатки, приходится часто вносить в данные акты изменения и дополнения, нередко сразу после принятия муниципального правового акта.

Поэтому очень важно организовать грамотное и рациональное планирование правотворческой работы органов местного самоуправления.

Поскольку урегулировать конкретное правоотношение в сфере осуществления местного самоуправления можно путем подготовки нового муниципального правового акта либо внесения изменений и (или) дополнений в действующие муниципальные правовые акты, принятия новой редакции действующего муниципального правового акта, а также путем предложения поправок в уже внесенные в компетентный орган проекты муниципальных правовых актов, то и правотворческая инициатива может иметь форму:

Внесение поправок на практике осуществляется только к проектам муниципальных правовых актов, рассматриваемых и принимаемых коллегиальным правотворческим органом, которым является только представительный орган местного самоуправления. При издании правовых актов главой муниципального образования, главой местной администрации или иными должностными лицами вместо поправок на стадии согласования проекта вносятся замечания и предложения одновременно с визированием проекта, в процессе прохождения проекта муниципального правового акта процедуры согласования с заинтересованными лицами.

Перечень и форма прилагаемых к проекту муниципального правового акта документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Соответственно в каждом муниципальном образовании должно быть принято как минимум два муниципальных правовых акта:

  1. правовой акт представительного органа местного самоуправления о порядке внесения и оформления правовых актов представительного органа местного самоуправления и поправок к ним;
  2. правовой акт главы муниципального образования или главы местной администрации о порядке внесения и оформления правовых актов главы муниципального образования или главы местной администрации.

В данных нормативных правовых актах должны быть закреплены требования к структуре нормативного правового акта, его реквизитам, оформлению, порядку его подготовки и внесения и другие вопросы.

В отношении отдельных видов муниципальных правовых актов Федеральный закон N 131-ФЗ содержит обязательные требования к порядку их подготовки, содержанию и срокам внесения.

Так, в соответствии с частью 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, вопросы о преобразовании муниципального образования обязательно должны выноситься на публичные слушания.

Перед проведением публичных слушаний необходимо заблаговременно ознакомить жителей муниципального образования с проектом муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания. Порядок такого ознакомления определяется уставом муниципального образования и (или) соответствующим нормативным правовым актом его представительного органа. На самих публичных слушаниях должны быть рассмотрены замечания и предложения, поступившие от жителей муниципального образования. Результаты публичных слушаний должны быть также опубликованы (обнародованы) (часть 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 5 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан должны быть установлены дата и сроки проведения опроса, формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса, методика проведения опроса, форма опросного листа, минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе. Данное требование обязательно должно быть соблюдено при подготовке проекта нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления о назначении опроса граждан.

Отдельное внимание в Федеральном законе N 131-ФЗ уделено содержанию устава муниципального образования (статья 44 Закона).

При этом в проекте устава муниципального образования должны быть изложены все предусмотренные 131-м Федеральным законом вопросы. Представляется недопустимым применять отсылочные нормы для закрепления в уставе вопросов, которые согласно Федеральному закону N 131-ФЗ должны включаться в его текст. Например, если Федеральным законом установлено, что уставом муниципального образования должен быть определен перечень вопросов местного значения, то изложен должен быть именно перечень, а не норма, отсылающая к самому указанному Закону, - если в федеральном законе имеются нормы, предписывающие урегулировать тот или иной особо значимый вопрос именно в уставе муниципального образования, а не в нижестоящем муниципальном правовом акте, то в данных случаях отсылочные нормы просто незаконны. Нельзя, чтобы нижестоящие муниципальные правовые акты содержали положения, регулирующие более значимые правоотношения, чем регулирует муниципальный правовой акт большей юридической силы.

Еще одно требование к проекту устава муниципального образования и проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования закреплено в части 4 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, а именно данные проекты подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Согласно частям 2 и 3 статьи 45 Федерального закона N 131-ФЗ, если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования (на местном референдуме или сходе граждан), дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать трех месяцев.

Остальные требования к проектам муниципальных правовых актов устанавливаются самими органами или должностными лицами, уполномоченными принимать данный муниципальный правовой акт, однако существуют общие (универсальные) требования, несоблюдение которых приведет к значительному снижению эффективности самого муниципального правотворчества.

В данной связи особо нужно отметить важность согласования подготовленного проекта муниципального правового акта с заинтересованными органами и проведения правовой экспертизы проекта для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов муниципальных правовых актов.

В процессе разработки проекта муниципального правового акта необходимо взаимодействовать с представителями заинтересованных органов, проводить консультации с соответствующими специалистами, имеющими необходимый опыт работы в затрагиваемой проектом муниципального правового акта области, которые могут помочь не допустить появления в муниципальном правовом акте каких-либо недостатков. Это также позволит предотвратить появление разногласий по проекту муниципального правового акта при проведении процедуры его согласования.

Все более актуальное значение для муниципального правотворчества приобретает участие в подготовке проектов правовых актов широких слоев общественности, специалистов, ученых и практиков для всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта. К сожалению, в муниципальном правотворчестве пока еще редко практикуется предварительное обсуждение концепции проекта в местной печати, других средствах массовой информации, на научно-практических конференциях, собраниях населения муниципального образования, что отдаляет муниципальную власть от населения, а ведь именно муниципальная власть призвана стать наиболее близкой к населению властью, важнейшим механизмом формирования гражданского общества.

При оформлении документов необходимо соблюдать правила, обеспечивающие юридическую силу документов, оперативное и качественное их исполнение и поиск, возможность обработки документов с помощью средств вычислительной техники.

Проект муниципального правового акта должен оформляться на соответствующем бланке установленного образца, иметь комплекс обязательных реквизитов и стабильный порядок их расположения.

Структура муниципального правового акта должна включать в себя как минимум две части: констатирующую, в которой излагаются цели и задачи предписываемых действий и их правовые обоснования, послужившие причиной его подготовки, и распорядительную часть, в которой содержатся сами предписываемые действия. Документы, утверждаемые муниципальным правовым актом (правила, порядок, план, программа, перечень и иные), могут оформляться в виде приложений к муниципальному правовому акту.

Реквизиты муниципального правового акта должны включать наименование органа, издавшего муниципальный правовой акт, или должностного лица, название вида документа (его предусмотренной Федеральным законом N 131-ФЗ формы), заголовок, дату принятия (издания) документа, регистрационный номер, подпись уполномоченного должностного лица. И хотя последние три реквизита проставляются уже после принятия (издания) муниципального правового акта, проект муниципального правового акта должен содержать соответствующее предварительное оформление: предусмотренные бланком и образцами оформления места для номера, даты и подписи.

Наименование органа или должностного лица, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт указывается в точном соответствии с уставом муниципального образования и другими правовыми актами, закрепляющими наименование должностей муниципальной службы.

Вид муниципального правового акта должен соответствовать компетенции органа (должностного лица) местного самоуправления и вопросам, по которым он принимается, в соответствии со статьей 43 Федерального закона N 131-ФЗ.

Заголовок, представляя собой краткое изложение содержания муниципального правового акта - предмет правового регулирования, должен быть максимально кратким и емким, точно передавать смысл текста.

Текст проекта любого муниципального правового акта, составленного с соблюдением правил правотворческой техники, должен отвечать требованиям полноты, точности, доступности и лаконичности норм, содержащихся в муниципальном правовом акте, что позволяет создать оптимальные условия для последующего правильного применения правовых актов.

Очень часто в правоприменительной практике нет однозначного понимания смысла правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах. Чаще всего это связано не столько с профессионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы муниципального правового акта. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению либо игнорированию. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом, снижается уровень правовой культуры, теряется авторитет органа местного самоуправления, издавшего муниципальный правовой акт, как органа одного из уровней публичной власти.

Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в муниципальных правовых актах, необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть четкими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в муниципальных правовых актах, что означает применение во всех муниципальных правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений, одинаковых выражений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций.

Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в муниципальных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и, что самое негативное, - произвольное их применение.

Также очень важно не допускать недосказанности муниципальных правовых актов, о чем уже говорилось выше применительно к содержанию уставов муниципальных образований. Речь идет о распространенной практике излишнего применения отсылочных норм - тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсылочных норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных правовых актах, в том числе и в уставах муниципальных образований. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать.

Эффективно регулировать правоотношения можно лишь с помощью тех правовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, четко формулируют гарантии их обеспечения. Декларативностью грешат многие правовые акты, в том числе и муниципальные. Лаконичность в правотворчестве - это оптимально краткое и ясное изложение мысли инициатора проекта правового акта при сохранении полноты его содержания. Соблюдение требования экономичности в муниципальных правовых актах позволит свести к минимуму акты, принимаемые по одному и тому же вопросу сделать систему муниципальных правовых актов муниципального образования более упорядоченной.

Таким образом, соблюдение правил оформления проектов и правотворческой техники при подготовке позволяет создать ясный, четкий, доступный для его точного понимания и лаконичный муниципальный правовой акт, что сделает его последующее применение максимально эффективным.

После внесения согласованного со всеми заинтересованными лицами проекта муниципального правового акта его дальнейшая судьба складывается в зависимости от особенностей органа, который уполномочен его рассмотреть и принять в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, порядок принятия (издания) муниципального правового акта должен быть закреплен именно в уставе, в отличие от порядка внесения его проекта, который, согласно части 2 статьи 46 указанного Закона, определяется нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица, на рассмотрение которых вносится соответствующий проект.

Таким образом, законодательно сужена компетенция правотворческого органа - своим нормативным правовым актом этот орган может только установить порядок внесения проекта соответствующего муниципального правового акта и установить перечень прилагаемых к проекту документов, то есть это полномочие включает в себя всю судьбу проекта муниципального правового акта, предшествующую его рассмотрению: его планирование, оформление, согласование, проведение юридической экспертизы по нему, порядок и сроки внесения проекта.

Само же рассмотрение как самостоятельная стадия муниципального правотворческого процесса охватывается и неразрывно связано с полномочием "принятие (издание)", так как без рассмотрения принятие муниципального правового акта невозможно да и недопустимо, поэтому порядок рассмотрения как составляющая полномочия принятия (издания) муниципального правового акта должен регулироваться исключительно уставом муниципального образования.

Представляется, что в уставе муниципального образования должны быть закреплены лишь основные конституирующие положения, регулирующие порядок принятия муниципального правового акта, например сколькими голосами принимается решение представительного органа по тому или иному вопросу и т.п., а уже детализация порядка принятия (издания), в свою очередь, должна быть закреплена в нормативном акте соответствующего органа или должностного лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, так как невозможно и неразумно предусмотреть все процедурные вопросы рассмотрения проекта и принятия муниципального правового акта в уставе муниципального образования.

Стадией, завершающей муниципальный правотворческий процесс, следует считать вступление в силу муниципального правового акта. Согласно статье 47 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В отношении нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах установлено исключение - данные нормативные акты вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

В свою очередь, в соответствии с требованиями абзаца 3 части 1 статьи 5 Налогового кодекса РФ нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Это требование воспроизводит положение статьи 24 Конституции РФ, где закреплено право граждан на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы, и означает обязательность опубликования муниципальных правовых актов, носящих нормативный характер, ненормативные правовые акты обязательному опубликованию не подлежат, если иное не закреплено в уставе муниципального образования.

Перечень вопросов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, достаточно широк. Это права и свободы человека и гражданина, закрепленные в главе 2 Конституции Российской Федерации, право граждан на участие в выборах в органы местного самоуправления и в местном референдуме (статья 32 Конституции), а также условия бесплатного предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье (статья 40 Конституции), порядок бесплатного оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (статья 41 Конституции) и многие другие права либо обязанности, в том числе и дополнительные права граждан, установленные органами местного самоуправления.

Установленный уставом муниципального образования порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. То есть данный порядок может содержать указание на конкретные печатные издания, в которых публикуются муниципальные правовые акты, сроки опубликования, определять другие способы доведения до сведения населения содержания принятых муниципальных правовых актов.

Исключение составляют муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Например, в соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" государственную тайну составляют сведения о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов; об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства; о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства и некоторые другие, которые могут затрагиваться в муниципальных правовых актах и в связи с этим не подлежат опубликованию.

В отношении вступления в силу некоторых муниципальных правовых актов Федеральным законом N 131-ФЗ установлены особые требования.

Так, в соответствии со статьей 44 данного Закона устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), а опубликование возможно только после их государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.

В свою очередь, противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации, а также нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут послужить основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Еще одно требование установлено в отношении решения представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления, которое вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (часть 8 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Кроме этого, иной срок вступления муниципального правового акта в силу может быть указан в самом этом акте.

В соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 N 260-ФЗ с 1 января 2009 года муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Однако требование о включении муниципальных правовых актов в соответствующий регистр не создает зависимости вступления их в силу от того или иного решения органа государственной власти, уполномоченного вести регистр. В данном случае может быть предусмотрена региональным законом необходимость проведения правовой экспертизы принятого муниципального правового акта, однако вывод такой экспертизы может носить лишь рекомендательный характер.

Отмена принятого муниципального правового акта или приостановление его действия согласно статье 48 Федерального закона N 131-ФЗ могут быть осуществлены только органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, или судом. В случае если издавший его орган или должностное лицо (соответствующая должность) упразднены либо изменена компетенция такого органа или должностного лица, то отменить или приостановить действие изданного ими муниципального правового акта могут органы или должностные лица, в компетенцию которых входит принятие (издание) такого правового акта.

Библиография:

  1. Конституция Российской Федерации, 1993 г.
  2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".