Мудрый Юрист

Эффективность представительных органов публичной власти (на примере калужской области) *

<*> Bakulin A.I. Efficiency of representative agencies of public power (at the example of Kaluga region).

Бакулин А.И., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета.

Статья посвящена актуальным вопросам определения эффективности представительных органов публичной власти на примере Калужской области. В статье приводятся примеры сложившейся практики применения действующего законодательства. Выводы автора могут быть использованы в правотворческой деятельности.

Ключевые слова: эффективность, выборы, отзыв, референдум, муниципальное образование, правотворческая инициатива, консультативный опрос.

The article is devoted to topical issues of determining efficiency of representative agencies of public power at the example of Kaluga region. The article cites examples from the practice of application of current legislation. The author's conclusions may be used in law-making activity.

Key words: efficiency, elections, recall, referendum, municipal formation, law-making initiative, consultative poll.

Эффективность деятельности представительной власти - вопрос актуальный. Согласившись с мнением В.В. Комаровой о том, что проблему эффективности представительной власти можно исследовать посредством выделения двух блоков: представительства и законотворчества <1>, отметим первичной оценку эффективности правового регулирования и как следствие - определение эффективности представительства.

<1> См.: Комарова В.В. Эффективность представительной власти // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты". 16 ноября 2009 г. Омск. С. 94.

Эффективность законотворчества исследовалась в последние годы в работах С.А. Авакьяна <2>, Ю.А. Тихомирова <3>, А.В. Безрукова <4> и других исследователей <5>. Шагом вперед в исследовании этого вопроса явились разработки теории правоприменения как определенной фазы в общих циклах правового развития <6>.

<2> См.: Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 28.
<3> См.: Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 34.
<4> См.: Безруков А.В. Законодательная инициатива: проблемы реализации и взаимодействия законодателей // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 10. С. 9.
<5> См.: Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2004. С. 47.
<6> См.: Правоприменение: теория и практика. М., 2008. С. 18.

Над оценкой эффективности представительной власти, критериями ее оценки современные ученые еще работают, тогда как в отношении оценок эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <7> и органов местного самоуправления <8> вопрос нормативно урегулирован.

<7> Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 (в ред. от 28.04.2008) "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 27. Ст. 3256.
<8> Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.

С точки зрения автора, чтобы публичная власть была эффективной, ее деятельность должна быть адекватна соотношению сил в обществе. Акты, принимаемые публичной властью, тогда будут реальными, когда станут юридическим отражением фактического состояния в обществе.

Автор, проанализировав существующие в Калужской области способы воздействия избирателей на выборные органы и выборных должностных лиц, выделил несколько видов этих механизмов. По способу осуществления на прямые и косвенные способы коррекции работы представительных органов; по юридической силе воздействия - на окончательные (императивные) и опосредованные; по обязательности проведения - обязательные и инициативные.

Референдум как способ воздействия избирателей на выборные органы и выборных должностных лиц в Калужской области <9> по способу осуществления характеризуется автором как прямой; по юридической силе воздействия - императивный; по обязательности проведения - инициативный.

<9> Закон Калужской области от 6 марта 2007 г. N 293-ОЗ "О референдумах в Калужской области" // Весть. 2007. 14 марта. N 78.

В соответствии с общепризнанными теоретическими взглядами "институт отзыва - это институт непосредственного императивного народовластия; средство контроля избирателей и форма ответственности выборных лиц перед избирателями; составная часть императивного мандата" <10>. Автором тем не менее исследуется отзыв как способ воздействия и коррекции представляемыми представителей в Калужской области и характеризуется по способу осуществления как прямой; по юридической силе воздействия - императивный; по обязательности проведения - не обязательный, инициативный.

<10> См.: Комарова В.В. Механизмы непосредственной демократии современной России. М., 2006. С. 87.

Уставами муниципальных образований в Калужской области предусмотрен отзыв: выборного главы муниципального образования, депутата представительного органа муниципального образования и члена иного выборного органа местного самоуправления.

Например, Уставом муниципального образования "Город Козельск" (в ред. от 22.12.2004) <11> закреплена возможность отзыва депутата представительного органа, члена иного выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления; Уставом муниципального образования "Город Калуга" (в ред. от 24.06.2009, с изм. от 08.07.2009) - городского Головы; главы муниципального образования - Уставами муниципальных образований "Город Балабаново" (в ред. от 28.11.2007) <12>, "Малоярославецкий район" (в ред. от 20.12.2004) <13>, "Ферзиковский район" от 26.10.2005. <14>.

<11> Устав муниципального образования "Город Козельск" (в ред. от 22.12.2004) // Козельск. 2003. N 40 - 41. 8 апреля.
<12> Устав муниципального образования "Город Балабаново", 2006 г. (в ред. от 28.11.2007) // Балабаново. 2007. 24 января. N 3.
<13> Устав муниципального образования "Малоярославецкий район" (в ред. от 20.12.2004) // Маяк. 2002. 31 октября. N 129.
<14> Устав муниципального района "Ферзиковский район" Калужской области от 26 октября 2005 г. // Ферзиковские вести. 2005. 13 декабря. N 103.

Народная правотворческая инициатива - согласно теории институт, используемый при осуществлении народом государственной власти и местного самоуправления <15>. Большинство ученых относят его к формам непосредственного народовластия, поскольку это право непосредственно народа - инициировать нормативный правовой акт. В Калужской области народная правотворческая инициатива вносится в Законодательное Собрание субъектами народной правотворческой инициативы через депутата Законодательного Собрания по соответствующему округу <16>. По мнению автора, к формам непосредственного народовластия народную правотворческую инициативу Калужской области относить не правомерно, но как способ воздействия избирателей на работу представительного органа она имеет определенные перспективы. Автором он характеризуется по способу осуществления как косвенный; по юридической силе воздействия - опосредованный; по обязательности проведения - инициативный.

<15> См.: Комарова В.В. Институт народной правотворческой инициативы (понятие, виды, правовые основы) // Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). 2006. N 4. С. 17.
<16> Закон Калужской области от 3 июня 1996 г. N 24 "О народной правотворческой инициативе" (в ред. от 10.02.2003) // Весть. 1996. 6 июня. N 123.

Консультативный опрос граждан является одной из инициативных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления <17>. Автором он характеризуется по способу проведения как прямой; по юридической силе - не императивный, а опосредованный, так как проводится с целью выявления мнения жителей по вопросам местного значения, а также учета их интересов при решении иных вопросов, находящихся в ведении органов государственной власти Калужской области <18>. Инициатива проведения опроса принадлежит не только органам государственной и муниципальной власти, но и инициативной группе жителей, насчитывающей не менее 10 граждан, имеющих право на участие в опросе, общественным объединениям.

<17> См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Изд-во "Проспект", 2010. С. 111.
<18> Закон Калужской области от 24 мая 1999 г. N 18-ОЗ "О консультативном опросе граждан в муниципальных образованиях Калужской области" // Весть. 1999. 26 мая. N 110.

Уставом Калужской области, Законами от 11 июня 2003 г. (в ред. от 29.12.2008) "О Законодательном Собрании Калужской области" <19>, от 13 февраля 2006 г. (в ред. от 29.12.2008) "О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением законов Калужской области" <20>, Регламентом Законодательного Собрания <21> установлены формы, с помощью которых сам представительный орган и его депутаты выясняют мнение избирателей по тем или иным актуальным вопросам и привлекают их к выработке решений по вопросам своей деятельности.

<19> Закон Калужской области от 11 июня 2003 г. N 215-ОЗ (в ред. от 29.12.2008) "О Законодательном Собрании Калужской области" // Весть. 2003. 17 июня. N 153.
<20> Закон Калужской области от 13 февраля 2006 г. N 171-ОЗ (в ред. от 29.12.2008) "О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением законов Калужской области" // Весть. 2006. 15 февраля. N 49.
<21> Постановление Законодательного Собрания Калужской области от 16 июня 2005 г. N 204 (в ред. от 26.03.2009) "О Регламенте Законодательного Собрания Калужской области" // Весть. 2005. 14 июля. N 226; 20 июля. N 234 - 235; 2009. 8 апреля. N 117 - 120.

Так, например, депутаты по вопросам, связанным с осуществлением контроля Законодательного Собрания за соблюдением и исполнением законов Калужской области, организуют и проводят публичные слушания; проводят конференции, совещания, семинары и другие мероприятия; представляют Законодательному Собранию доклад о результатах проведенных мероприятий; на основании результатов проведенных мероприятий разрабатывают проекты постановлений Законодательного Собрания о контроле Законодательного Собрания за соблюдением и исполнением законов Калужской области. В соответствии с Законом Калужской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Калужской области" депутат отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет прием избирателей.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и другим вопросам, находящимся в ведении Законодательного Собрания, по инициативе Председателя Законодательного Собрания, комитета, комиссии, фракции в Законодательном Собрании могут проводиться: совещания; круглые столы; семинары; конференции; консультативные советы; пресс-конференции; прием делегаций; заседания рабочих групп (координирующих, совещательных, экспертных); дни Законодательного Собрания в муниципальных образованиях на территории Калужской области; пресс-конференции Председателя Законодательного Собрания, его заместителя(лей), председателей комитетов, комиссий, руководителей фракций.

Представительными органами и выборными должностными лицами создаются специальные органы для связи с избирателями.

Одним из достаточно новых в России вообще и Калужской области в частности способов согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, органов государственной власти Калужской области и органов местного самоуправления; способов привлечения граждан Российской Федерации к выработке, формированию, обеспечению и реализации направлений деятельности органов государственной власти Калужской области и органов местного самоуправления является институт общественных палат. В Калужской области этот институт появился в 2008 г., с принятием Закона от 3 марта 2008 г. "Об Общественной палате Калужской области" <22>.

<22> Закон Калужской области от 3 марта 2008 г. N 410-ОЗ "Об Общественной палате Калужской области" // Весть. 2008. 7 марта. N 80 - 81.

Задачами Общественной палаты Калужской области как способа воздействия представляемых на выборные органы и выборных должностных лиц, по мнению автора, являются не все закрепленные законом, а только те, которые выполняют корректирующие функции. Например, выработка рекомендаций органам государственной власти Калужской области и органам местного самоуправления по наиболее важным вопросам экономического, социального и культурного развития области, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, демократических принципов развития гражданского общества; проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проектов законов и иных нормативных правовых актов Калужской области, а также проектов правовых актов органов местного самоуправления; осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Калужской области и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации и некоторые иные.

Помимо полномочий общественной палаты, относить ее к способам воздействия и коррекции можно по иной причине - уровню представительства при осуществляемых полномочиях. В ее формировании участвуют региональные отделения общероссийских и межрегиональных общественных объединений, региональные общественные объединения, местные общественные объединения.

Институт молодежного парламента <23> можно рассматривать в рамках обозначенного аспекта по тем же причинам, которыми автор руководствовался при отнесении общественной палаты к способам воздействия представляемых на выборные органы и выборных должностных лиц. Целью его деятельности является вовлечение молодежи Калужской области в активную политическую и общественную деятельность. Выполняются они посредством следующих механизмов: участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов Калужской области в сфере молодежной политики; внесение предложений в Законодательное Собрание Калужской области по проблемам молодежной политики в Калужской области; поддержка и развитие гражданских инициатив молодежи Калужской области и некоторых других.

<23> Постановление Законодательного Собрания Калужской области от 22 декабря 2005 г. N 338 (в ред. от 24.04.2008) "О Положении "О молодежном парламенте при Законодательном Собрании Калужской области" // Весть. 28 декабря. N 422 - 423.

Представительство института молодежного парламента в Калужской области ниже, чем в Общественной палате, и порядок формирования отличается спецификой института, его субъектным составом.

Представительные органы муниципального уровня восприняли институт молодежных парламентов. Так, Молодежный совет при районном Собрании представителей муниципального района "Думиничский район" является консультативно-совещательным органом по вопросам подготовки и анализа нормативных правовых актов муниципального района в сфере молодежной политики <24>.

<24> Решение районного Собрания представителей муниципального района "Думиничский район" от 25 марта 2009 г. N 10 "О Молодежном совете при районном Собрании представителей МР "Думиничский район" // Думиничские вести. 2009. 28 марта. N 28 - 29.

В Калужской области сегодня предприняты некоторые попытки создать упомянутые механизмы. Следующий шаг - расширение и нормативное закрепление исследуемых механизмов; выстраивание их в стройную, взаимообусловленную и действенную систему.