Мудрый Юрист

Правовой порядок предоставления земельных участков для целей, связанных со строительством: теоретические и практические аспекты *

<*> Volkova T.V., Grebennikov A.I. Legal order of allocation of plots of land for building: theoretical and practical aspects.

Волкова Т.В., судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, заместитель заведующего кафедрой земельного и экологического права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", доцент, кандидат юридических наук.

Гребенников А.И., Председатель Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцент ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению правовых вопросов предоставления земельных участков для целей, связанных со строительством. Выбранная тема исследования представляется актуальной, учитывая наличие многих правовых вопросов, возникающих при предоставлении земельного участка для строительства, а также то, что строительная сфера оказывает подчас определяющее влияние на развитие экономики страны. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: земельный участок, строительство, Земельный кодекс, объект строительства.

The article considers legal questions of allocation of plots of land for building. The choosing theme of investigating seems urgent, taking into account the presence many legal questions that is arising allocation of plots of land for building and also building sphere influence on development of country economics. The author's conclusions may be used in law-application practice.

Key words: plot of land, building, Land code, object of building.

Предоставление земельных участков для нужд строительства - это не одномоментный акт органа власти, правомочного совершать подобные юридические действия. Прежде чем этот государственный орган вынесет решение о предоставлении земельного участка, совершается ряд организационно-правовых действий, обеспечивающий оптимальный выбор участка и место расположения объекта строительства. Ведь свободных земель, как правило, нет, особенно в районах интенсивной экономической жизни.

Особое внимание Земельный кодекс Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ) уделяет предоставлению земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (ст. 30 - 32). Это продиктовано большой политической значимостью как промышленного, так и индивидуального жилищного строительства, а в силу этого - необходимостью надлежащего государственного контроля за порядком предоставления таких земель.

<1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ, от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ, от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ, от 25 декабря 2009 г. N 340-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. N 343-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19; 2009. N 11. Ст. 1261; 2009. N 29. Ст. 3582; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 30. Ст. 3735; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6416; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6419; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441.

В большинстве случаев выбор каждого нового участка происходит в индивидуальном, "точечном" порядке, т.е. с предварительным согласованием места размещения объекта, такое предварительное согласование необходимо, чтобы лицо приобретало участок после того, как убедится, что он пригоден для строительства запланированного объекта недвижимости. Предоставление земельного участка в данном случае происходит по заявлению заинтересованного лица без проведения торгов. Исключительное право лица на получение участка в таком случае является своеобразным вознаграждением за его предприимчивость, намерение развивать территорию и время, потраченное на выбор земельного участка <2>.

<2> См.: Попов М. Предварительное согласование мест размещения объекта: некоторые практические аспекты // Хозяйство и право. 2006. N 8.

Рассмотрим наиболее интересные практические аспекты этапа предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Предварительное согласование места размещения объекта заключается по своей сути в следующих действиях: выборе земельного участка, информировании населения, информировании правообладателей участков в границах выбираемого участка.

В процессе выбора земельного участка решаются две основные задачи.

  1. Получение исчерпывающей информации о территории, в пределах которой располагается испрашиваемый земельный участок.
  2. На основе полученной информации принятие решения, соответствует ли строительство объекта обязательным требованиям. Получение информации о территории, в пределах которой располагается испрашиваемый земельный участок, требуется прежде всего для того, чтобы уполномоченные органы и организации провели процедуры согласования места размещения объекта с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах, ЗК РФ не определяет точный перечень органов и организаций, согласующих место размещения объекта. Состав таких органов определяется исходя из положений иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также местоположения земельного участка <3>.
<3> См.: Галиновская Е.А. Использование земельных участков по целевому назначению // Право и экономика. 2001. N 8.

В соответствии с п. 5 ст. 31 ЗК РФ результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. Из приведенных норм следует, что результаты выбора земельного участка оформляются двумя основными документами:

Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, является одним из основных принципов земельного законодательства (пп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Данный принцип получил развитие в положениях п. 3 ст. 31 ЗК РФ, предусматривающих права населения в процессе предварительного согласования места размещения объекта и корреспондирующие с ними обязанности органов местного самоуправления.

Прежде всего необходимо отметить, что если земельный участок предоставляется в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования, то информирования населения в каждом конкретном случае не требуется, поскольку по проектам генеральных планов и правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания (см., например, ст. 28, 31 Градостроительного кодекса РФ <4>).

<4> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ, от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 343-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, 21; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3442; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 31. Ст. 4012; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3604; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 623; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 48. Ст. 5711; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6419.

На наш взгляд, следует согласиться с тем, что при предварительном согласовании места размещения объекта информирование населения должно происходить в индивидуальном порядке <5>. В то же время необходимо четко понимать, что закон не требует получать согласие населения на предоставление участков для строительства. Представляется, что орган власти вправе отказать в предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка только в исключительных случаях, если протест населения носит массовый и обоснованный характер. В противном случае частный интерес не должен препятствовать реализации общего. В частности, не должны, на наш взгляд, служить основанием для отказа:

<5> См.: Попов М. Предоставление земельного участка для строительства: завершение процедуры // Хозяйство и право. 2006. N 9.

На практике довольно часто возникает вопрос о том, в какой момент следует проводить информирование населения (ЗК РФ не содержит на этот счет четких указаний). Существуют различные точки зрения о том, что наиболее целесообразно делать это сразу после оформления (подготовки) акта о выборе земельного участка, когда выясняется принципиальная возможность размещения объекта по градостроительным, экологическим, санитарным и иным нормам, или в ином случае (например, сразу же после получения заявления о выборе участка) есть вероятность того, что информирование окажется бессмысленным, поскольку процесс предоставления земельного участка может не продолжаться по объективным или субъективным причинам. Неуказание в нормах действующего земельного и градостроительного законодательства конкретного периода предстоящего информирования о возможном предоставлении земельных участков в данном случае породило различное толкование в правоприменении арбитражными судами нормы п. 3 ст. 31 ЗК РФ. ЗК РФ был дополнен ст. 30.1, 30.2, 38.1 и 38.2, некоторые нормы которых вступили в действие 1 октября 2005 г.

Эти статьи регламентируют предоставление земельных участков для жилищного строительства и комплексного жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В частности, земельные участки для такого строительства предоставляются в собственность или в аренду по итогам аукциона.

Полагается, что введенные статьи ЗК РФ должны стать новым основанием для споров строительных фирм между собой и с органами местного самоуправления по поводу предоставления земельных участков. При предоставлении под строительство земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов важно мнение местных жителей о возможном строительстве.

Согласно п. 3 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать местное население о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка под строительство. Отсутствие такой информации или информирование жителей после завершения государственной экспертизы может служить основанием для отмены решения о предоставлении участка для строительства. Так, например, Постановлением Президиума ВАС РФ от 15 июня 2005 г. N 2479/05 были в порядке надзора пересмотрены судебные акты первой и кассационной инстанций, а именно прокурор Воронежской области обратился в Арбитражный суд Воронежской области в интересах муниципального образования "Город Воронеж" в лице Воронежской городской Думы с заявлением о признании недействительным Постановления Администрации города Воронежа от 13 августа 2003 г. N 1837 "О разрешении закрытому акционерному обществу "СП ВИПЛАСТ" проектирования и строительства культурно-развлекательного и торгового комплекса, включающего в себя 5 - 7-зальный кинотеатр, по ул. Кирова, 6".

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Воронежской области и ЗАО "СП ВИПЛАСТ" (далее - общество).

Решением суда первой инстанции от 26 января 2004 г. в удовлетворении требования отказано.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа Постановлением от 27 апреля 2004 г. решение отменил, дело передал на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении дела суд первой инстанции решением от 31 августа 2004 г. в удовлетворении требования отказал.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа Постановлением от 2 декабря 2004 г. решение от 31 августа 2004 г. оставил без изменения.

В представлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции Арбитражного суда Воронежской области от 31 августа 2004 г. и Постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 2 декабря 2004 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации просит их отменить, ссылаясь на неправильное применение арбитражными судами норм материального права и нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Проверив обоснованность доводов, содержащихся в представлении и выступлении присутствующего в заседании представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Президиум счел, что оспариваемые судебные акты подлежат отмене с принятием нового решения по следующим основаниям. Как установлено судом первой инстанции, генерального плана застройки города Воронежа и плана застройки спорного земельного участка не имеется, поэтому предоставление этого участка под строительство объекта могло быть произведено в соответствии с п. 5 ст. 30 ЗК РФ, т.е. с предварительным согласованием места размещения объекта, о чем принимается соответствующее решение.

В материалах дела документов, свидетельствующих о принятии Администрацией города Воронежа решения о проведении предварительного согласования места размещения объекта строительства - культурно-развлекательного и торгового комплекса, нет.

Президиум ВАС указал, что суд первой инстанции при принятии решения не учел, что порядок предоставления земельных участков под строительство, установленный ст. 30 ЗК РФ, применяется и в тех случаях, когда земельный участок ранее был предоставлен тому же лицу для использования по другому назначению.

Согласно п. 3 ст. 31 ЗК РФ и ст. 18 Градостроительного кодекса РФ органы местного самоуправления городских и сельских поселений должны информировать местное население о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка для строительства.

Между тем ни в тексте оспариваемого Постановления, ни в материалах дела нет сведений об информировании населения города Воронежа об изменении целевого назначения земельного участка, расположенного между двумя жилыми домами и являющегося местом отдыха, и предоставлении данного участка для строительства культурно-развлекательного и торгового комплекса.

Довод суда первой инстанции о том, что обязанность информировать население возникает после завершения государственной экспертизы и согласования проекта, а не до предоставления участка под строительство конкретному лицу, не соответствует указанным законодательным нормам.

Таким образом, оспариваемые судебные акты нарушают нормы материального права, единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, публичные интересы и в силу п. 1 и 3 ст. 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст. 303, п. 3 ч. 1 ст. 305, ст. 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил: решение суда первой инстанции Арбитражного суда Воронежской области от 31 августа 2004 г. по делу N А14-9592/03-342/23 и Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 2 декабря 2004 г. по тому же делу отменить. Принять новое решение: Постановление Администрации города Воронежа от 13 августа 2003 г. N 1837 "О разрешении закрытому акционерному обществу "СП ВИПЛАСТ" проектирования и строительства культурно-развлекательного и торгового комплекса, включающего в себя 5 - 7-зальный кинотеатр, по ул. Кирова, 6" признать недействительным.

Более того, жители прилегающих территорий, информированные о возможном строительстве, могут высказать отрицательное мнение о таком строительстве и это также станет основанием для отказа в предоставлении земельного участка.

Такое новое решение было принято Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа в Постановлении от 7 мая 2004 г. N А66-5810-03.

Помимо информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства закон требует информировать также собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (т.е. правообладателей участков), законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия (выкупа) их земельных участков для государственных и муниципальных нужд (п. 4 ст. 31 ЗК РФ).

Как следует из п. 4 ст. 31 ЗК РФ, информированию подлежат лишь те лица, чьи законные интересы могут быть затронуты в результате возможного изъятия (выкупа) их земельных участков для государственных и муниципальных нужд (см., например, ст. 49, п. 3, ст. 83 ЗК РФ, ст. 25 Закона "О недрах" <6>). Если толковать эту норму буквально, то можно прийти к выводу об отсутствии у органа местного самоуправления обязанности по информированию правообладателей земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В то же время на практике, как правило, собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов информируют в любом случае. Представляется, что это правило, поскольку правообладатель заранее получает информацию о том, что заявитель, скорее всего, будет предлагать ему уступить права на его земельный участок.

<6> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 18 июля 2008 г. N 120-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6450.

Еще раз хочется подчеркнуть, что земельный участок может быть изъят для государственных и муниципальных нужд только тогда, когда для этого есть основания, установленные законом. В противном случае лицо, обратившееся с заявлением о выборе земельного участка, должно договариваться с правообладателем земельного участка о его приобретении. Вполне вероятно, что можно выявить значительное число правообладателей, которые не согласятся продать или иным образом произвести отчуждение своих участков либо цена отчуждения окажется слишком высокой и экономически невыгодной для заявителя. В связи с этим важно не только и не столько информировать правообладателей о возможном изъятии их земельных участков, сколько обеспечить заявителя актуальной и достоверной информацией об имеющихся в пределах выбираемого участка правообладателях.

Основное значение выбора в процессе предварительного согласования места размещения объекта заключается, на наш взгляд, в том, что заявитель, не затратив значительных средств и времени, получает ответ на вопрос, возможно ли в принципе размещение объекта на участке по градостроительным, экологическим, санитарным и иным нормам, каковы условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, имеются ли в пределах выбранного участка правообладатели. Оценив эту информацию, заявитель решает, продолжать ему процесс приобретения участка или нет.

В свою очередь, принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта означает, что выбор земельного участка, информирование населения и правообладателей произведены с соблюдением законодательства. Иначе говоря, данный земельный участок в принципе с технической точки зрения можно использовать для строительства объекта, указанного в заявлении о выборе земельного участка <7>.

<7> См.: Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

Перераспределение земель в целях их рационального и эффективного использования является одним из основных методов государственного управления земельными ресурсами нашего государства. Наше государство приступило к созданию принципиально новой системы регулирования земельных отношений с учетом требований рынка, многообразия форм собственности и хозяйствования на земле. Методы государственного регулирования должны быть направлены не на слом сложившихся моделей, а на их улучшение.