Мудрый Юрист

Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России

Волков Александр Михайлович, заслуженный работник высшей школы РФ, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат технических наук.

Лютягина Елена Александровна, магистрант кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

В статье проведен анализ российского административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды и предлагаются направления его совершенствования.

Ключевые слова: административное законодательство, совершенствование законодательства, административные правонарушения, административная ответственность, конфликты, государственный контроль.

Perfection of the administrative legislation in the field of use of natural resources and the environment in Russia

A.M. Volkov, E.A. Lyutyagina

In article the analysis of the Russian administrative legislation in the field of use of natural resources and the environment and directions of its perfection are offered.

Key words: administrative legislation; legislation perfection, administrative offences; administrative responsibility; conflicts; state control.

В современных условиях социально-экономического развития России одной из актуальных задач является совершенствование правовых форм и методов управления государственной собственностью и повышение эффективности ее использования. Многие природные ресурсы, в первую очередь недра и залегающие в них полезные ископаемые, являются важной составляющей потенциала страны и находятся в собственности государства. В условиях динамично развивающегося промышленного производства невозможно себе представить современную экономику без полезных ископаемых. Особенности Российского государства проявляются в том, что оно обладает значительными запасами полезных ископаемых. Минерально-сырьевой комплекс РФ обеспечивает около 33% ВВП и 60% доходов федерального бюджета, 70% российского экспорта.

Формирование современного российского природоресурсного законодательства началось с Закона РФ "О недрах", Основ лесного законодательства и кодексов. Они закрепили государственную собственность на недра, разрешительную систему пользования природными ресурсами (лицензирование), осуществление государственного контроля и надзора и др. Для нормального функционирования природопользования необходимо создание государством благоприятной правовой среды и обеспечение публичных интересов. Обладая властными полномочиями, государство должно применять их с учетом специфики природопользования, которое нуждается в том числе и в административно-правовом регулировании. Такое регулирование представляется рассматривать через определенный механизм реализации функций органов исполнительной власти. В этом контексте исследование изменений административного законодательства о природопользовании и его совершенствование приобретают особую актуальность и, несомненно, представляют большой научный и практический интерес.

Федеральным законом от 30.12.2008 N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу в 2009 г., терминология ряда законов приведена в соответствие с Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Из текста целого ряда законодательных актов из словосочетания "об охране окружающей природной среды" исключено слово "природная". Следует отметить, что законодателю понадобилось целых восемь лет, чтобы привести нормативные правовые акты (федеральные законы) в соответствие с Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Кроме того, в частности, поправками, внесенными в Закон РФ "О недрах", уточнены основания возникновения права пользования участками недр; введена норма, предоставляющая право пользователям недр в границах предоставленных им горных отводов на основании утвержденного технического проекта для собственных нужд осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод.

Необходимо обратить внимание на ту проблему, которая вызывает конфликтные ситуации и которая заложена и в Конституции РФ, и в принятых в соответствии с ней законах, а именно неурегулированность полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это находит отражение, в частности, в п. 9 ст. 4, п. 3 ст. 5, п. 6 ч. 1 ст. 10.1 Закона о недрах. Оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр осуществляются, в частности, уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 16 Закона о недрах). Это позволяет органам государственной власти субъектов РФ выдавать лицензии на недропользование, что не предусмотрено их полномочиями <1>. Не всегда на это обращают внимание суды и правоохранительные органы (прокуратуры) <2>. В свою очередь, другие суды подтверждают право органов государственной власти субъекта РФ на предоставление права пользования такими участками недр <3>.

<1> См.: Определения Верховного Суда РФ от 09.07.2008 N 93-Г08-9; от 18.06.2008 N 3-Г08-11; от 23.05.2007 N 65-Г07-1; от 28.12.2005 N 56-Г05-16 // СПС "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".
<2> См.: Определение Верховного Суда РФ от 20.08.2008 N 6-Г08-9 // СПС "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".
<3> См.: Определение Верховного Суда РФ от 04.10.2006 N 63-Г06-42 // СПС "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

И в рассматриваемом Законе (п. 5 ст. 3 Закона N 309-ФЗ) п. 6 ст. 10.1 Закона РФ "О недрах" об основаниях возникновения права пользования участками недр изложен в новой редакции, уточняет участие органов государственной власти субъектов РФ в предоставлении недр в пользование и показывает, что конфликтная ситуация только осложнится. Это уверенность в запутанности ситуации подкрепляется и изменениями, внесенными в ст. 11 Закона РФ "О недрах". В ней опять отмечено участие органов государственной власти субъектов РФ при предоставлении недр в пользование. Поскольку недра находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ и являются государственной собственностью, полномочиями по управлению (в том числе по предоставлению лицензий) должны обладать только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, и это требует своего закрепления в Законе о недрах.

С удовлетворением можно отметить, что законодатель оперативно откликается на предложения по внесению изменений и дополнений. Так, в 2007 - 2009 гг. рядом авторов были предложены существенные изменения в КоАП РФ <4>. И вот в конце 2009 г. такие изменения, затрагивающие природоресурсную сферу, произошли. Принят Федеральный закон от 28.12.2009 N 380-ФЗ.

<4> Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика: Монография. М., 2007. 352 с.; Волков А.М. Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации: Монография. М., 2009. 104 с.; Волков А.М. Правовые конфликты в недропользовании: Монография. М.: Издательство "Щит-М", 2009. 72 с.; Волков А.М. Совершенствование законодательства об административных правонарушениях в области недропользования // Право и политика. М., 2009. N 1. С. 56 - 60.

Органы государственной власти субъектов РФ, имея определенные полномочия по регулированию общераспространенных полезных ископаемых, а также участков недр местного значения, в то же время долгое время не имели полномочий по привлечению к административной ответственности за пользование общераспространенными полезными ископаемыми (недрами) без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией). Соблюдение законодательства субъекта РФ при этом не могло быть эффективно реализовано без возможности применения к лицам мер принуждения: если не установлены нормы, то и нарушить их нельзя. Но реализация мер принуждения наталкивалась на ряд серьезных причин. Одна из них - отсутствие норм федерального законодательства. Федеральным законом от 28.12.2009 N 380-ФЗ внесены следующие дополнения и изменения. В частности, ст. 1.3 дополнена пятой частью, которая определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кодекс дополнен также ст. 23.22.1 "Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр", в которой предусмотрено две части. Первая определяет перечень дел об административных правонарушениях, которые полномочны рассматривать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. Вторая дает перечень должностных лиц, которые вправе рассматривать дела от имени этих органов. К их числу отнесены руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, их заместители.

Ранее авторами предлагался другой возможный вариант: в ч. 2 ст. 23.22 "Органы, осуществляющие государственный геологический контроль" КоАП РФ вносятся дополнения. Они могли бы предусматривать рассмотрение дел об административных правонарушениях от имени органов, указанных в ч. 1 ст. 23.22, также главными государственными инспекторами, их заместителями, старшими государственными инспекторами и государственными инспекторами субъектов РФ по геологическому контролю <5>.

<5> См.: Волков А.М., Галактионов А.А., Пыльный-Побыванец Я.И., Волков А.А. Права пользования участками недр местного значения // Изв. вузов. Геология и разведка. М., 2007. N 3. С. 60.

Расширена диспозиция ст. 7.2 КоАП РФ. Теперь она предусматривает не только уничтожение, но и повреждение специальных знаков, а равно и невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков. В связи с этим произошли изменения в ст. 23.22 и 23.23 в части уточнения полномочий органов, осуществляющих государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и органов, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов. Так, органы, осуществляющие федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2 (в части уничтожения или повреждения наблюдательных режимных створов на водных объектах, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору (за исключением подземных водных объектов). Соответственно, органы, осуществляющие государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2 (в части уничтожения или повреждения скважин государственной опорной наблюдательной сети, наблюдательных режимных створов на водных объектах, маркшейдерских знаков), на что ранее обращалось внимание в связи с возникновением конфликтных ситуаций <6>.

<6> Волков А.М. Правовые конфликты в недропользовании: Монография. М.: Издательство "Щит-М", 2009. 72 с.

Указом Президента РФ от 23.06.2010 N 780 установлено, что руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет с 23.06.2010, как и ранее, Правительство Российской Федерации. На службу вновь возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере технологического и атомного надзора. Ей надлежит, однако, передать Федеральной службе по надзору в сфере природопользования свои функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами и государственной экологической экспертизы <7>.

<7> Указ Президента РФ от 23.06.2010 N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 05.07.2010. N 27. Ст. 3445.

Федеральная регистрационная служба переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) <8>. На последнюю возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в том числе земельных участков и прав на них). Упразднены Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Росреестр является правопреемником указанных упраздненных агентств. Следует, однако, обратить внимание на то, что функции агентств и служб кардинально отличаются <9>. Служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Следовательно, идет смешивание функций различных органов власти, и это не первый случай отступления от намеченных целей административной реформы.

<8> См.: Указ Президента РФ от 25.12.2008 N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6366.
<9> См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), находящаяся в ведении Минэкономразвития РФ, осуществляет контроль за проведением землеустройства и государственный земельный контроль. Однако функции такого контроля возлагаются, согласно Постановлениям Правительства РФ, на упраздненное Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы <10>. Поэтому любые контрольные полномочия Росреестра не будут легитимны. Соответственно, необходимо внести изменения в соответствующие нормативные правовые акты. Само же Министерство экономического развития Российской Федерации может принимать нормативные правовые акты о порядке определения цены продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках, и их оплаты <11>.

<10> См.: Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 N 1061 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства" // СЗ РФ. 12.01.2009. N 2. Ст. 246; Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ. 20.11.2006. N 47. Ст. 4919.
<11> См.: Постановление Правительства РФ от 15.09.2009 N 748 "О внесении изменения в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации" // Российская газета. N 179. 24.09.2009.

Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования отдельными участками недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов, утвержден Постановлением Правительства РФ <12>. В нем, в частности, определены: перечень юридических лиц, которым может быть предоставлено право пользования; порядок согласования проекта решения Правительства РФ о предоставлении заявителю права пользования участком недр и проекта условий пользования данным участком и др. Однако только две российские компании могут получить права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на предоставляемых в пользование без проведения конкурсов и аукционов участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации. Ими являются Роснефть и Газпром. Это является следствием очень жестких законодательных требований к субъектному составу недропользователей, что может быть не совсем оправданно и даже экономически невыгодно Российской Федерации и требует внесения изменений в законодательство по субъектному составу недропользователей.

<12> См.: Постановление Правительства РФ от 08.01.2009 N 4 "Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на предоставляемых в пользование без проведения конкурсов и аукционов участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, участке недр федерального значения, содержащем газ" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 405.

Порядок осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды определен Постановлением Правительства РФ <13>. В нем, в частности, предусмотрено, что государственный контроль проводится в целях исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в данной области охраны, а также обеспечения экологической безопасности. Государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на его осуществление. Постановление Правительства РФ определяет должностных лиц Росприроднадзора и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль, как федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды <14>. А ст. 23.29 КоАП наделяет полномочиями осуществлять государственный экологический контроль и рассматривать дела об административных правонарушениях государственных инспекторов по охране природы. Вследствие этого возникает необходимость приведения регламентации должностных лиц к единообразию.

<13> См.: Постановление Правительства РФ от 27.01.2009 N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" // СЗ РФ. 2009. N 5. Ст. 625.
<14> См.: Постановление Правительства РФ от 25.09.2008 N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)" // СЗ РФ. 2008. N 39. Ст. 4453.

Федеральный закон от 14.03.2009 N 32-ФЗ дополнил ст. 96 Лесного кодекса РФ ч. 2.1, 2.2 и 3.1, регламентирующими государственный лесной контроль и надзор. Его могут осуществлять теперь и государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти, как Российской Федерации, так и субъектов РФ, в пределах полномочий указанных органов. Особенности правового положения таких учреждений устанавливаются Правительством РФ. При этом должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор, имеют право на ношение, хранение и применение специальных средств, служебного оружия, установленное ФЗ от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране". Этот же Закон внес изменения в полномочия органов государственной власти РФ в области лесных отношений. К их полномочиям теперь относятся (п. 36 ст. 81) и осуществление в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, государственного лесного контроля и надзора, и осуществление государственного пожарного надзора и мер пожарной безопасности (п. 37 ст. 81).

На Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" возложены в настоящее время функции государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, по организации взаимодействия в этой области заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Российской академии наук и других организаций <15>. Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" не является органом исполнительной власти, создана в организационно-правовой форме юридического лица как некоммерческая организация. Таким образом, государство передает часть своих публичных функций некоммерческим организациям типа государственных корпораций. Следует обратить внимание, что необходимость внесения изменений в данное Постановление Правительства появилась еще в декабре 2007 г. Однако они были внесены только в сентябре 2009 г. и были также вызваны необходимостью приведения нормативных правовых актов в соответствие с Указами Президента РФ <16>. Государственные корпорации являются необходимым для России правовым институтом, отвечающим общим тенденциям развития представлений о видах юридических лиц, происходящим во многих странах мира. Проблематика несоответствия этой организационно-правовой формы гражданско-правовому понятию юридического лица требует не упразднения этого правового института, а формирования публично-правового понятия юридического лица и введения в отечественное законодательство понятия юридического лица публичного права <17>.

<15> См.: Постановление Правительства РФ от 15.09.2009 N 751 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. N 204" // СЗ РФ. 2009. N 38. Ст. 4503.
<16> См.: Указы Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290; от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; от 20.03.2008 N 369 "О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2008. N 12. Ст. 1112.
<17> См.: Волков А.М., Волков А.А. Юридические лица публичного права в Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2010. N 1. С. 39.

В результате проведенного анализа изменений административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России можно сформулировать некоторые предложения по его совершенствованию.

  1. Провести четкую правовую регламентацию полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством и уточнить их административно-правовой статус. Изложение полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в положениях об этих органах и Кодексе РФ об административных правонарушениях не коррелирует с функциями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, и это нельзя считать оправданными.
  2. Исключить деятельность муниципальных органов по административно-правовому регулированию недропользования, поскольку недра находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ и являются государственной собственностью; полномочиями по управлению (в том числе по представлению лицензий) должны обладать только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
  3. Внести изменения в Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 N 1061 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства" в части наименования органа власти.
  4. Частая смена подведомственности отдельных федеральных органов исполнительной власти и в сфере природопользования, а также постоянные изменения всей структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, их задач и полномочий вызывают необходимость принятия Федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти".

Предложенные изменения и дополнения в законодательство об административных правонарушениях, в случае их принятия законодателем, позволят в дальнейшем избежать конфликтных ситуаций в сфере природопользования и охраны окружающей среды.