Мудрый Юрист

К вопросу о понятии и видах валютных ограничений *

<*> Matvienko G.V. On the issue of concept and types of currency limitations.

Матвиенко Г.В., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Российской академии правосудия.

В статье раскрывается понятие "валютные ограничения", анализируются их признаки, приведена классификация валютных запретов и ограничений. Автор анализирует взаимосвязь валютных ограничений как элемента режима осуществления валютных операций с иными публично-правовыми режимами.

Ключевые слова: валютные барьеры, валютные ограничения, публично-правовой режим, валютные операции, виды валютных барьеров, меры принуждения.

The article reveals the concept "currency limitations", analyses the features thereof, gives qualification of currency proscriptions and limitations. The author analyses interconnection of currency limitations as an element of regime of effectuation of currency operations with other public-law regimes.

Key words: currency barriers, currency limitations, public-law regime, currency operations, type of currency barriers, measures of compulsion.

Валютная политика любого государства преследует цель по стабилизации курса национальной валюты, обеспечению ее конвертируемости, защиты внутреннего валютного рынка, бесперебойного функционирования валютно-финансового механизма, пресечению незаконного вывоза капиталов за рубеж, поддержанию стабильности платежного баланса страны.

Курс валютной политики предопределяет направления регулирования отношений, складывающихся в данной сфере.

В настоящее время барьеры как инструментарий государственного регулирования применяются довольно активно. Государство определяет границы вмешательства, устанавливает правовой режим осуществления валютных операций, позволяющий решать круг важных задач (поддержание стабильности платежного баланса, курса национальной валюты и т.д.).

Важным элементом любого публично-правового режима является система запретов и ограничений (барьеров). Сфера валютного регулирования не является исключением.

Полагаю, что валютные ограничения представляют собой своеобразные административные и экономические барьеры на пути проведения тех валютных операций, которые нежелательны для государства или невыгодны ему с позиций направления валютной политики.

Валютные ограничения характеризует система признаков.

Во-первых, правовая природа валютных ограничений корреспондирует с понятием "валютное регулирование".

Российское законодательство не определяет термин "валютное регулирование". Однако нормативно закреплены его принципы, а также перечень валютных операций, что позволяет судить о том, какую группу отношений государство стремится регламентировать, каковы границы и цели такого вмешательства.

Представляется, что валютное регулирование - это установление порядка и правил осуществления валютных операций.

В науке финансового права валютное регулирование принято рассматривать в контексте категории "правовой режим".

В соответствии с таким подходом выделяются три режима валютного регулирования: валютная монополия, система валютных ограничений, отсутствие валютных ограничений (свободная конвертируемость валюты). С такой позиции валютное регулирование принято рассматривать в качестве правового режима осуществления валютных операций <1>. Между тем отсутствие ограничений вовсе не исключает наличия норм и правил, а также постоянного присмотра (надзора) за осуществляемыми валютными операциями. Очевидно, что правовая природа любого режима, а следовательно, и ограничений корреспондирует с государственным интересом. Поэтому валютные ограничения как инструмент валютного регулирования устанавливаются на федеральном уровне. Законодатель оставляет за отдельными федеральными органами власти (например, Правительством РФ) право осуществлять валютные операции без всяких ограничений, указывая на прерогативу федеральной власти как участника валютных операций.

<1> См., напр.: Артемов Н.М. Валютные ограничения. М., 2001; Емелин А.В. Проблемы финансово-правового регулирования валютных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 20; Финансовое право: Учеб. пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001; Хаменушко И.В. Валютный контроль в Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. М., 2001; и мн. др.

Очевидно, что устанавливаемый правовой режим не должен создавать препятствия для осуществления текущих валютных операций, предусматривать разумные барьеры (запреты и ограничения), создавать условия для репатриации отечественного капитала, быть привлекательным для иностранных инвестиций в экономику государства.

Непременным условием действия любого публично-правового режима являются транспарентность норм и основных категорий, ясность и четкость целей правового регулирования.

Во-вторых, валютные ограничения устанавливаются в качестве барьеров на пути осуществления валютных операций.

Нормативное определение валютных операций отсутствует, однако установлен их перечень (пп. 9 п. 1 ст. 1 Закона) <2>.

<2> Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (с изм. и доп., включая от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 5849.

Анализ норм Закона позволяет выделить валютные операции, осуществляемые между резидентами и нерезидентами; валютные операции нерезидентов; валютные операции между резидентами, разрешенные к осуществлению (поскольку Закон содержит общий запрет на их проведение, за некоторыми исключениями).

В науке валютные операции принято подразделять на текущие и операции, связанные с движением капитала. Российское законодательство регулирует порядок осуществления капитальных валютных операций, но четкой классификации последних не содержит. Между тем в отдельных статьях упоминаются текущие валютные операции.

Полагаю, что подразделение валютных операций на виды необходимо для выбора совокупности средств и способов воздействия на их проведение, возможности установления и применения государством валютных барьеров. Представляется, что в целях классификации валютных операций следует руководствоваться нормами международного права <3>.

<3> См., напр.: статьи Соглашения Международного валютного фонда (принято в Бреттон-Вудсе 22 июля 1944 г. на валютно-финансовой конференции Объединенных Наций) (с изм. и доп., включая от 28 июня 1990 г.) // СПС "КонсультантПлюс". Примечание: Российская Федерация присоединилась к ст. VIII Соглашения (см.: Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. N 721).

В разд. 2 ст. VIII Соглашения МВФ содержится запрет на применение ограничений при осуществлении переводов и платежей по текущим валютным операциям <4>. В названном документе и в практике мировой торговли к ним принято относить, например, все платежи, связанные с оплатой товаров, работ, услуг, умеренные суммы частных переводов на текущие расходы семей из-за границы и др. Подобные правила закреплены и российскими нормами (пп. 12, 17 п. 1 ст. 9 Закона о валютном регулировании и валютном контроле).

<4> Трапезников В.А. Валютное регулирование в международном инвестиционном праве. М., 2004 // СПС "КонсультантПлюс".

В прежней редакции российского Закона были четко обозначены некоторые операции движения капитала <5>.

<5> Например, расчеты и переводы между резидентами и нерезидентами на условиях предоставления резидентами нерезидентам отсрочки платежа на срок более трех лет при экспорте отдельных товаров: машин и оборудования и т.п. (см. ст. 7 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" в редакции от 18 июля 2005 г., утратила силу с 1 июля 2006 г.).

На современном этапе сохраняется тенденция отказа государства от прямого вмешательства в осуществление капитальных валютных операций, что свидетельствует о начале нового этапа развития института валютного регулирования.

Либерализация порядка проведения валютных операций не исключает императивных начал в правовом регулировании рассматриваемых отношений, что позволяет ученым отнести валютное законодательство "к публично-правовой сфере" <6>. В этой связи государство самостоятельно устанавливает границы такого воздействия, выраженные в основных началах - принципах валютного регулирования (ст. 3 Закона).

<6> Дорофеев Б.Ю., Земцов Н.Н., Пушин В.А. Валютное право России: Учебник для вузов. М., 2005. С. 30.

В-третьих, очевидна международно-правовая основа валютных ограничений.

Учитывая трансграничный характер большинства валютных операций, международное сообщество разрабатывает общие требования и рамочные правила валютного регулирования, имплементируемые в национальные нормы. Унификация валютного законодательства может осуществляться и в целях образования единого валютного пространства <7>. По этой причине в международных соглашениях приводятся единые правовые категории.

<7> Так, 5 июля 2010 г. на очередном заседании Межгосударственного совета ЕврАзЭС и Высшего органа Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана было объявлено о намерении формирования единого валютного пространства для стран Таможенного союза. URL: http:// www.rg.ru/ 2010/ 07/ 05/ tamozenniy_souz.html (дата обращения - 5 июля 2010 г.).

Так, в Соглашении о принципах валютной политики в ЕврАзЭС <8> валютные ограничения определены как "законодательно установленные ограничения валютных операций, связанные с движением капитала, выраженные в их прямом запрете, лимитировании их объемов, количества и сроков проведения, валюты платежа, а также установление требования получения специальных разрешений (лицензий) для их проведения, требования резервирования части или всей суммы проводимой операции, а также ограничения, связанные с открытием и ведением счетов на территориях государств - членов ЕврАзЭС".

<8> См.: распоряжение Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 456-р "О подписании Соглашения об основополагающих принципах валютной политики государств - членов Евразийского экономического сообщества по регулированию и контролю операций, связанных с движением капитала" // СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 2099.

В-четвертых, валютные ограничения являются составной частью, "фоном" иных публично-правовых режимов.

Особенность правоотношений, складывающихся по поводу осуществления валютных операций, заключается в том, что они регламентируются нормами различной отраслевой принадлежности. Это предопределено спецификой, природой валютных операций.

Думается, что для отдельной валютной операции существует конкретный, специальный режим ее осуществления, действующий в рамках общего режима. Специальный режим вступает во взаимодействие с иными публично-правовыми режимами. Например, обязанность по соблюдению требований валютного законодательства в части репатриации валюты (возврата валютной выручки от экспорта товаров) характеризует правовой статус декларанта-экспортера. После соблюдения требования о репатриации у декларанта возникает право на подтверждение нулевой ставки НДС или его возмещение в случае его уплаты в прошлом. Так проявляется взаимодействие требований таможенного режима экспорта, специального режима осуществления валютной операции, связанной с репатриацией валютной выручки и общего налогового режима. Наша теория о взаимодействии публично-правовых режимов вполне вписывается в известную концепцию о существовании общего режима законности, а также теорию консолидированного правового режима <9>.

<9> См. подробнее: Сбежнев В.А. Основные таможенные режимы: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 7.

В-пятых, валютные ограничения являются частью системы валютных барьеров (см. рис. 1).

Рис. 1. Виды валютных барьеров

                                     ------------------------------¬
¦Общий запрет на осуществление¦
--------------->¦ валютных операций между ¦
¦ ¦ резидентами (ст. 9) ¦
¦ L------------------------------
¦ -------------------------------------¬
+-------------->¦ Количественные ограничения (ст. 15)¦
-----------------¬ ¦ L-------------------------------------
¦Административные+---+ ------------------------¬
L----------------- ¦ ¦Репатриация резидентами¦
+-------------->¦ валюты (ст. 19) ¦
¦ L------------------------
¦ -------------------------------------¬
¦ ¦ Отдельные меры, установленные в ¦
¦ ¦ целях валютного контроля, например ¦
L-------------->¦ обязательство резидентов ¦
¦ осуществлять операции по вкладам за¦
¦ рубежом через счета в ¦
¦ уполномоченных банках ¦
L-------------------------------------
-------------------------------------¬
--------------->¦Установление ставки рефинансирования¦
¦ L-------------------------------------
¦ -------------------------------------¬
¦ ¦ Искусственное сдерживание роста ¦
-----------------¬ +-------------->¦ курса российской валюты ¦
¦ Экономические +---+ L-------------------------------------
L----------------- ¦ -------------------------------------¬
¦ ¦ Установление ставок таможенных ¦
¦ ¦ пошлин в иностранной валюте при ¦
L-------------->¦ сохранении обязательства платить ¦
¦ таможенные платежи в рублях и др. ¦
L-------------------------------------

Основная задача установления валютных ограничений - создать правовой режим осуществления валютных операций, обеспечивающий интересы государства. В этой связи правительства отдельных стран прибегают к установлению прямых запретов и ограничений на проведение валютных операций, т.е. используют административные способы воздействия на валютный рынок. Как правило, такие меры в развитых государствах мира - явление временное. Они отменяются по достижении основных задач валютного регулирования. Россия не является исключением: начиная с января 2006 г. были отменены самые серьезные валютные ограничения: резервирование, использование специального счета.

Таким образом, государство постепенно отменяет административные валютные ограничения. Между тем Россия не отказалась от валютного регулирования совсем, поскольку в широком смысле оно представляет собой установление порядка и правил осуществления валютных операций, а не только установление запретов и ограничений.

Однако некоторые валютные барьеры продолжают действовать, например: общий запрет на осуществление валютных операций между резидентами (ст. 9), количественные ограничения перемещения наличной валюты и валютных ценностей резидентами и нерезидентами (ст. 15); репатриация резидентами валюты (ст. 19).

На современном этапе воздействие государства на участников валютных правоотношений носит косвенный характер, осуществляется преимущественно посредством применения экономических инструментов (например, установления ставки рефинансирования, искусственного сдерживания роста курса российской валюты и др.). Экономисты называют такие барьеры скрытыми валютными ограничениями, что, впрочем, не умаляет силы их воздействия. Подобные инструменты, на наш взгляд, являются порой более серьезным барьером на пути движения капитала, международной торговли.

Очевидно, что воздействие государства не должно быть чрезмерным, перечень валютных запретов и ограничений устанавливается на основании принципа разумной достаточности. Причем данное правило следует распространять как на административные, так и на экономические инструменты валютного регулирования.

Виды валютных барьеров могут быть классифицированы и по другим основаниям. Так, например, Закон устанавливает отдельные барьеры только для физических лиц (количественные ограничения для перемещения наличной валюты), другие - только для предпринимателей (репатриация). Существуют валютные барьеры, применяемые и к тем и к другим (например, запрет на осуществление валютных операций между резидентами, кроме случаев, прямо установленных в Законе, - п. 1 ст. 9).

Деление форм валютного регулирования может быть проведено и по государственной принадлежности субъекта: в Законе предусмотрены отдельные запреты и ограничения для резидентов и нерезидентов. Например, последние осуществляют между собой валютные операции на территории России через счета, открытые в уполномоченных банках (п. 3 ст. 10 Закона).

Валютные барьеры могут быть также временными и постоянными.

В-шестых, соблюдение валютных ограничений обеспечивается мерами государственного принуждения: контрольного, пресекательного характера и мерами юридической ответственности.

Мировой опыт свидетельствует, что по достижении главных целей валютного регулирования государство оставляет за собой право отказаться от тех или иных барьеров, ограничиваясь отлаженной работой контрольно-надзорных структур. Для этого созданы институциональные составляющие механизма валютного регулирования - органы и агенты валютного контроля.

Полагаем, что валютные ограничения следует отличать от традиционных методов валютного контроля, которые направлены на обеспечение режима законности проведения валютных операций: проверки документов и сведений органами и агентами валютного контроля и др.

Основная задача властных структур - не допустить, чтобы меры валютного контроля превращались в несокрушимые барьеры на пути движения капитала, не тормозили проведение текущих валютных операций. В настоящее время меры валютного контроля зачастую становятся дополнительными (а иногда и основными) валютными барьерами. На это неоднократно указывали ученые <10>.

<10> См., напр.: Лисицын А.Ю. Валютное регулирование и валютный контроль в механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности // Административное и финансовое право: Ежегодник Центра публично-правовых исследований. АНО "Центр публично-правовых исследований", 2007. Т. 2; СПС "КонсультантПлюс".

Правовой режим осуществления валютных операций формируют права, обязанности резидентов (нерезидентов), содержание самой валютной операции, а также условия ее проведения (в том числе установленные ограничения).

На практике мерами контрольно-надзорного характера, так же как и иными мерами принуждения (в том числе мерами ответственности), обеспечивается реализации установленных правил и норм. В науке неоднократно отмечается, что валютный контроль входит в механизм валютного регулирования.

Представляется, что от мер контроля следует отличать установленные государством дополнительные обязанности, направленные на обеспечение режима законности и упрощения процедуры валютного контроля. Такие обязанности являются элементом правового статуса участников валютных операций, тогда как меры валютного контроля обеспечивают их выполнение. Так, например, предусмотрено обязательство резидентов - участников внешнеторговой деятельности заключать паспорт сделки, направлять отчеты в налоговые органы о движении денежных средств со счетов (вкладов) за рубежом (кроме лиц, указанных в п. 7 ст. 12 Закона). Представляется, что подобные обязанности - часть режима осуществления валютной операции, наряду с правами резидента (нерезидента).

Валютные барьеры и меры валютного контроля нередко сложно разграничить. Полагаю, что три меры валютного регулирования выполняют одновременно задачу валютного контроля: обязательство резидентов осуществлять расчеты по валютным операциям через счета, открытые в уполномоченных банках; обязательство резидентов открывать без ограничений счета (вклады) за рубежом только в тех странах, которые принимают участие в международных организациях по борьбе с легализацией преступных доходов; обязательство нерезидентов открывать на территории Российской Федерации банковские счета (банковские вклады) в иностранной валюте и валюте Российской Федерации только в уполномоченных банках.

Указанные меры одновременно выступают в качестве валютных барьеров, а также служат задачам обеспечения режима законности проводимых валютных операций и выполнению международных обязательств России.

Среди мер пресекательного характера, применяемых в целях соблюдения режима осуществления валютных операций, можно назвать приостановку обслуживания счета, по которому не проведена валютная операция, обеспечивающая возврат валютной выручки от экспорта товаров. Подобные меры пресечения активно применяются уполномоченными банками, исполняющими функции агентов валютного контроля.

За несоблюдение предусмотренных в Законе валютных ограничений установлена административная и уголовная ответственность.

Например, в случае несоблюдения валютного законодательства в части репатриации валюты должностные лица и организации подлежат административной ответственности (см. ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ); должностное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности (ст. 193 УК РФ).

Справедливости ради заметим, что КоАП РФ и УК РФ содержат составы нарушений валютного законодательства и актов органов валютного регулирования. Меры юридической ответственности в названных нормативных актах установлены за несоблюдение преимущественно административных барьеров либо неисполнение обязанностей режима осуществления валютных операций.

Несоблюдение экономических валютных барьеров практически невозможно. Так, ставка таможенной пошлины установлена в евро, тогда как декларант обязан уплачивать таможенные платежи в национальной валюте. Очевидно, что пополнение бюджета осуществляется по наиболее выгодному для государства сценарию. Несмотря на скрытый характер такого ограничения, он преследует государственный интерес, вынуждая декларанта принимать "условия игры". В случае если у декларанта-предпринимателя открыт счет в иностранной валюте, с этого счета списываются суммы подлежащих уплате таможенных платежей в рублях. В таком случае предприниматель теряет на разнице курсов валют. Но это остается только его проблемой и не рассматривается законодателем в качестве меры принуждения. Такая ситуация может характеризоваться в качестве разновидности предпринимательского риска, который несет любое лицо, осуществляющее внешнеторговую деятельность. Здесь стоит задуматься и о соотношении частных и публичных интересов в валютном регулировании.

Полагаю, что изучение валютных ограничений как формы валютного регулирования, элемента публично-правового режима осуществления валютных операций является перспективным для науки финансового права.