Мудрый Юрист

Административное право как единство материальных и процессуальных начал *

<*> Рецензия на книгу Тихомирова Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005.

Бондарь Николай Семенович - доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации.

Джагарян Армен Арменович - аспирант Института государства и права Российской академии наук, главный консультант аппарата судьи Конституционного Суда Российской Федерации.

Известно, что распад Советского Союза и первые, нередко весьма противоречивые, шаги по формированию новой государственности сопровождались активным проникновением в отечественную теорию и практику государственного управления либерально-идеалистических подходов к пониманию роли государства в жизни общества. Они строились, в своей основе, на противопоставлении публично-правовых ценностей управления обществом и государством общедемократическим ценностям свободы личности и прав человека. Соответственно, и политико-правовые характеристики государства идентифицировались с такими исключительно негативными явлениями, как "подавление", "насилие", "вмешательство", "бюрократизм" и т.п. Свобода же рассматривалась, по существу, как ничем не ограниченные возможности поведения сообразно со своей волей и исключительно в своих целях и интересах. Когда же нет ценностных ограничителей на основе поиска баланса интересов, то, как известно, позволено все и везде, включая сферу публичных (политических, социальных, экономических) отношений.

Идеологи политических преобразований начала 1990-х годов прямо утверждали, что новые рыночные отношения сами по себе расставят все на свои места, "самоорганизуются", и никакого внешнего участия в этих процессах, тем более государственного контроля, не потребуется. Результатом такой методологической позиции стало фактическое разрушение сложившихся управленческих связей как в их организационном, так и в нормативно-правовом выражении. Даже там, где, согласно классической либеральной модели, государство должно присутствовать, а именно - в обеспечении обороны, безопасности, охраны правопорядка, в сфере кредитно-денежной системы и т.п., государственное управленческое воздействие было дезинтегрировано и во многом дезорганизовано. Сами понятия "государственное управление", "государственный контроль" на долгие годы были преданы забвению, словно потеряв свое юридическое значение под обломками советской тоталитарной государственной системы.

Все это не могло не отразиться и на состоянии научно-теоретических разработок в области административного права; появились работы, имеющие, как и прежде, в советские времена, конъюнктурно-идеологический характер, но теперь уже с противоположным политическим вектором - нацеленные, фактически, на оправдание новой системы управления, формировавшейся в режиме известного по тем временам принципа "чем меньше государства, тем больше свободы и демократии".

* * *

Ю.А. Тихомиров является одним из тех немногих специалистов в области теории государственного управления и административного права, которые всегда, во все времена последовательно отстаивали свою научную позицию, заключающуюся в необходимости поиска разумного баланса ценностей власти и свободы, централизации и децентрализации, управления и самоуправления в процессе конструирования государственного механизма организации власти демократического общества <*>. В социально-политическом плане данный научный подход выкристаллизовался - благодаря усилиям в том числе ученых-государствоведов, административистов - в нормативную модель сильного эффективного государства, качественные характеристики которого измеряются не силой карательного аппарата, а безопасностью, защищенностью общества и личности, гарантированием прав и свобод человека и гражданина. Сегодня эта позиция, кажется, приобретает наконец-то приоритетное значение в политико-правовой практике государственного развития России. Достаточно отметить, что задача построения эффективного государства стала важнейшим требованием Послания Президента РФ Федеральному Собранию 2005 года: эффективное государство суть основа реализации политики, устремленной в будущее, необходимое условие развития демократии в стране <**>.

<*> См. об этом, например: Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968; Тихомиров Ю.А. Управление делами общества: субъекты и объекты управления в социалистическом обществе. М., 1984; Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник для юридических факультетов и вузов. М., 1995.
<**> См.: Российская газета. 2005. 28 апреля.

Достижение необходимого уровня эффективности государства объективно требует проведения последовательной модернизации всей его организационной и институционально-правовой системы. Важно при этом учитывать, что, будучи объектом модернизации, государство является ее доминирующим субъектом, призванным обеспечить не только создание инструментальной структуры публично-правового управления, направленной на снятие кризисных явлений (конфликтов, противоречий), но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов рационализации и оптимизации, как во внутригосударственном, так и в международном контексте <*>.

<*> См. об этом: Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4.

Модернизация государства - это многоплановое явление, включающее в себя как позитивные проявления (дозволение, поощрение, стимулирование социально полезных тенденций развития), так и "негативные" формы воздействия на процессы обновления (предупредительные, пресекательные, запретительные), равно как и поиск новых прогрессивных направлений созидательной активности общества и государства. В этой связи модернизация государства находится в двухплоскостной системе отношений, направленных, во-первых, на снятие социальных противоречий, поскольку разрешение таких противоречий, снятие социальной напряженности есть диалектическая основа любого развития; во-вторых, это оптимизация, рационализация и повышение эффективности публично-властным образом организованной социальной системы (государственно-правовое развитие в собственном смысле слова).

Решение данной задачи - государственной модернизации государства - предполагает поиск эффективных и соразмерных форм, методов и средств государственного воздействия на общественные отношения, которые, очевидно, должны быть строго правовыми. Иными словами, модернизация государства возможна только в правовой форме государственного управления в единстве его материальных и процессуальных аспектов. При этом высшей формой правового опосредования государственного управления выступает Конституция; соответственно, важнейшим социально-правовым императивом модернизационных процессов является в этих условиях конституционализация государственного управления.

На этой концептуальной основе базируется и рецензируемая научная работа Ю.А. Тихомирова, в которой рассматриваются - в рамках авторского видения предмета исследования - основные вопросы, составляющие полный академический курс административного права в его материальном и процессном измерениях.

В отличие от традиционной методологии изучения и подачи учебного материала по административно-правовой проблематике, основанной на структурном и содержательном "расчленении" материального и процессуального в административном праве, автор предлагает методологию исследования, базирующуюся на единстве материальных и процессуальных начал в административно-правовой сфере. Это проявляется уже в предложенной систематизации и структуризации научного материала. Так, например, в работе симбиотически, в едином категориально-понятийном ряду представлены субъекты административного права и административного процесса (раздел II); в разделе III, посвященном административно-правовому регулированию, наряду с анализом соответствующего механизма регулирования (глава I), рассматриваются административно-правовые режимы (глава II), а в главе, посвященной подзаконному характеру административно-правового регулирования (глава III), исследование нормативного соотношения закона и подзаконного акта (§ 1) сочетается с раскрытием механизмов, в том числе процессуально-правовых, реализации законов (§ 2).

Рецензируемый труд удачно сочетает в себе учебно-образовательную направленность с научно-теоретическими, исследовательскими началами. Именно в таком качестве он зарекомендовал себя еще в рамках первого издания. Появление же книги, представляющей собой второе издание, дополненное и переработанное, свидетельствует о постоянном движении автора к научной истине, стремлении создать наиболее полный, оптимальный в научном и методическом плане учебный курс в рамках столь динамичной и весьма непростой для восприятия студентами отрасли юридических знаний. Несомненно, настоящее издание займет достойное место в современной учебной и научной литературе по административному праву. Положительно отличает данную работу от других учебных изданий также гармоничное сочетание теоретико-правовых разработок - включая как отечественный, так и зарубежный научный потенциал - с законодательными и правоприменительными решениями в соответствующей сфере общественных отношений. При этом обращает на себя внимание использование автором объемного массива нормативно-правовой информации не только федерального, но и регионального уровня, чем обеспечивается целостность восприятия административно-правовых институтов, имея в виду, что согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Одна из важных особенностей заключается еще и в том, что рассматриваемая книга есть своего рода итог многолетних авторских изысканий в соответствующей области государствоведения; она аккумулирует в себе сформулированные и обоснованные Ю. А. Тихомировым ключевые научные концептуальные подходы по вопросам управления делами общества, теории закона и подзаконного акта, теории компетенции, юридических коллизий, проблем публичного права и административной реформы, модернизации государства, в том числе в контексте процессов глобализации, и многие другие.

Вместе с тем, данный труд является не только и не столько отчетом о проделанной автором работе: он предстает в качестве некоего "живого творчества" в том смысле, что многие затронутые автором проблемы фундаментального характера предельно актуализированы, прежде всего, в русле проводимой в России административной реформы. Поэтому не случайно во многих своих структурных частях книга имеет проблемно-постановочный характер. Так, например, в работе с позиции административного права и процесса исследуется такое новое для доктрины и практики управления явление, как электронные административные регламенты (§ 3 главы II раздела VI). При этом автор вполне обоснованно не ограничивается исключительно рамками административного права и процесса; имея в виду значение и роль названной сферы юридической теории и практики в период глубоких государственных преобразований, Ю.А. Тихомиров предлагает читателю комплексные оценки анализируемых вопросов в их публично-правовом и частноправовом разрезах, с учетом реальных социально-экономических, политических процессов и, что особенно важно, предлагает методологические подходы к их разрешению с помощью средств административного права.

Очевидно, что одним из наиболее фундаментальных вопросов современного административного права и процесса, имеющих концептуальное значение для развития данной отрасли правовых знаний, является проблема адекватной современным российским политико-правовым условиям идентификации роли, места и форм управленческого (упорядочивающего) воздействия государства на социальную жизнедеятельность. По справедливому замечанию автора, решение данной проблемы должно быть основано на признании того факта, что государство, определяемое им в качестве публичной организации общества для управления его общими делами с помощью права (с. 74), было и остается важнейшим фактором общественного развития (с. 71), а его эффективность на сегодняшний день может быть достигнута посредством гибкого баланса учредительных, легализующих, регулирующих, распорядительных и контрольных функций в разных сферах жизни общества, определения соразмерного государственным целям публично-властного воздействия на общественные отношения в каждой из областей социальной жизнедеятельности (с. 75).

Принимая во внимание, что обозначенная проблема, в конечном счете, сводится к более общему вопросу баланса частных и публичных интересов и потому имеет не только административно-правовое, но и очевидное конституционное значение, полагаем, что процесс ее разрешения должен быть сопряжен с активным использованием практики Конституционного Суда РФ. В своих решениях Суд неоднократно затрагивал различные аспекты государственного влияния на социальные процессы в обществе. Достаточно отметить Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 года N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева, в котором, анализируя вопросы, связанные с проведением выездных налоговых проверок, Конституционный Суд указал, что законодательное регулирование налогового контроля и деятельности уполномоченных органов по налоговому контролю должно осуществляться в соответствии с конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе связанности государственных органов законом и недопустимости вмешательства контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого <*>.

<*> См.: СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3214.

Сформулированный автором подход, ориентирующий законодателя и правоприменителя на сбалансированность, соразмерность и гибкость государственного управления, правовую гармонизацию государственного управления и самоуправления, является основой для организации и деятельности всех государственных органов, включая и систему органов исполнительной власти, которая в период государственных преобразований, как известно, выступает наиболее активным звеном государственного механизма. Именно поэтому анализу реформирования исполнительной власти автор уделяет особое внимание. В целом положительно оценивая новые принципы построения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, важнейшими из которых являются организационное и функциональное разделение нормотворчества, контроля и публичных услуг в сфере исполнительной власти, автор указывает и на определенные недочеты как регулятивных, нормативно-правовых, так и правоприменительных решений в рамках осуществляемой административной реформы.

Существеннейшим недостатком в регламентации системы федеральных органов исполнительной власти, по мнению автора, является длительная рассогласованность уровня социальной значимости и характера данных отношений, с одной стороны, и избранной в качестве их регулятора юридической формы - подзаконных нормативных актов - с другой. Нельзя не согласиться, что полномочия органов исполнительной власти должны устанавливаться и осуществляться под эгидой закона и ради закона; игнорирование же этого важнейшего принципа ведет на практике к субъективизму и ошибкам, нарушениям законности (с. 200). Наличие же правоприменительных проблем функционирования обновленной системы федеральных органов исполнительной власти Ю.А. Тихомиров связывает, главным образом, с отсутствием опыта работы в рамках заложенной в марте 2004 года управленческой модели. Он полагает, в частности, что по-прежнему неудовлетворительно разграничены понятия "функция", "компетенция", "полномочия", "право" (например, предоставление прав для реализации полномочий), очень скупо регулируются взаимоотношения федерального органа с другими органами исполнительной власти, отсутствуют процедуры исполнения функций (полномочий) (с. 243). Преодолению названных и других противоречий между нормативным обеспечением исполнительной власти и практикой ее реализации могут служить разработанные автором совместно с другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ предложения к типовым схемам положений о федеральных министерствах, агентствах и службах, получившие в книге тезисное изложение.

Некоторые же авторские подходы, заключая в себе творческий потенциал, требуют дальнейшего научно-теоретического осмысления. Среди них - и проблема публичных услуг, значимость которой существенным образом возросла в связи с образованием в системе органов исполнительной власти федеральных агентств, прерогативой которых является предоставление соответствующих услуг. По мнению автора, следует различать публичные услуги и государственные услуги таким образом, что первое понятие охватывает собой содержание второго (с. 541). При этом публичными услугами государственных органов является предоставление пользователям (гражданам и их объединениям, физическим и юридическим лицам) выходов (результатов исполнения) функций государственных органов, посредством которых последние выполняют обязательства государства перед гражданами - обеспечивают реализацию их прав и свобод. Однако под такое определение публичной услуги государственных органов подпадает, фактически, любая внешняя публично-властная активность аппарата государственной власти, поскольку, во-первых, в демократическом правовом государстве деятельность государства подчинена фундаментальной цели, связанной с признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции РФ); во-вторых, реализация государством своей функции, во всяком случае, предполагает достижение выраженного вовне социально значимого результата деятельности государственных органов. Не происходит ли в результате известное смешивание понятий "функция государства" и "публичная услуга государственных органов"?

Эффективность государственного управления общественными процессами может быть достигнута лишь при условии существования налаженных каналов взаимодействия между обществом и властью, государством и каждым отдельным индивидом. Обеспечение их согласованного функционирования связано с утверждением и развитием конституционного механизма контроля в государстве, предполагающего взаимный контроль публичной власти и народа. С одной стороны, публичная власть должна располагать реальными возможностями по установлению соответствия общественной практики правовым нормам, правилам и требованиям (государственный контроль), причем не только и не столько для того, чтобы устранять выявленные правонарушения, сколько в целях корректировки властноупорядочивающего воздействия в соответствии с полученной в результате контрольных мероприятий информацией. С другой стороны, сам народ правомочен контролировать правомерность принимаемых органами публичной власти (прежде всего - исполнительной) решений и совершаемых их должностными лицами действий. В демократическом правовом государстве основными публично-правовыми формами гражданского контроля являются конституционная и административная юстиция.

Отсутствие государственного контроля особенно опасно в условиях переходных периодов, когда социальная доминанта, связанная с изменениями политической и экономической систем, нередко сопровождается разрушительными, а не созидательными тенденциями. В такие исторические периоды государственный контроль должен не ослабевать, а усиливаться.

В этой связи весьма своевременно звучат утверждения автора о необходимости развития, а не сужения государственного контроля, исходя из базовой посылки о том, что контрольная деятельность присуща всем субъектам управления (с. 458); насущна также потребность перехода к формированию системы административной юстиции с учетом того обстоятельства, что судебное разбирательство публично-правовых споров переросло границы ГПК РФ (с. 681 - 690). Эти мысли автора подтверждаются и неоднократными указаниями Конституционного Суда РФ федеральному законодателю на его конституционную обязанность предусмотреть адекватный природе публично-правовых споров судебно-процессуальный механизм их разрешения (пункт 7 мотивировочной части Постановления от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации <*>; пункт 5 мотивировочной части Постановления от 27 января 2004 года N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации <**>).

<*> См.: СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
<**> См.: СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403.

Сказанное позволяет оценить работу Ю.А. Тихомирова в качестве значительного явления в научных исследованиях новых проблем административного права и процесса, важным шагом в существенном обновлении и обогащении учебной базы университетского курса административного права, равно как и в осмыслении реальных проблем организационной и функциональной модернизации государственного управления в России как демократическом федеративном правовом государстве.