Мудрый Юрист

О должности генерал-губернатора в Российской Федерации (к 10-летию учреждения федеральных округов)

Власов В.И., доктор философских наук, профессор кафедры теории и истории права и государства Ростовского филиала Российской академии правосудия.

13 мая 2000 г. Президентом РФ был подписан Указ N 849, преобразовавший институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации в институт полномочных представителей в федеральных округах, Перечень которых также был определен в Указе. Путем преобразования института полномочных представителей в федеральных округах было произведено перемещение центра власти в системе взаимоотношений: Президент РФ - Полпред в федеральном округе - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Среднее звено было наделено функциями "оператора" федеральной власти, непосредственного исполнителя воли Президента.

После издания Указа Президента от 13 мая 2000 г. сложилось мнение неминуемой централизации власти. Однако этого не произошло. Полпредам было лишь поручено предотвратить раскол России, установить контроль над действиями глав субъектов РФ.

При помощи института Полномочного представителя в федеральном округе Президент РФ стремился решить следующие задачи:

  1. привести законодательство субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством;
  2. осуществить проведение необходимых антикризисных мероприятий;
  3. провести в регионах назревшие и не всегда популярные социально-экономические реформы;
  4. противодействовать коррупции и срастанию власти с криминалом в субъектах РФ;
  5. начать укрупнение субъектов Федерации на базе федеральных округов;
  6. развивать межрегиональную интеграцию.

Потребность в горизонтальных "сведениях" ведомственных вертикалей на региональном и межрегиональном уровнях не нова для России. В Российской империи она постоянно выражалась в неоднократных проявлениях института генерал-губернаторства. При Петре Великом генерал-губернаторы назначались в Санкт-Петербургскую и Азовскую губернии. При Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Москве. По указу Екатерины Великой все губернии были расписаны по 19 наместничествам. В каждое входило 2 - 3 губернии. Перед нами аналог современного государственного устройства России. Для сравнения: Российская империя при Екатерине Великой делилась на наместничества - губернии - уезды, а состав Российской Федерации: федеральные округа - субъекты РФ - районы.

В империи основной фигурой местной администрации был губернатор, над ним стоял наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления. Помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.

Генерал-губернаторская модель управления позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти.

На протяжении всего XIX в. правовой статус генерал-губернатора оставался неопределенным, провоцируя различные подходы к его пониманию. С точки зрения государственного секретаря М.М. Сперанского, "генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему для всех министерств составу. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела разделяются по округам" <1>. А вот министр финансов Д.А. Гурьев предлагал ограничить функции наместников, лишив их возможности контролировать действия как высшей, так и нижестоящей администрации. По проекту Гурьева, генерал-губернатор должен был отвечать, "не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения". Именно гурьевский вариант генерал-губернаторства более всего напоминает нынешних представителей Президента в федеральных округах, не имеющих права отменять распоряжения местных властей.

<1> Сперанский М.М. Проекты и записки. М.; Л., 1961. С. 142.

Во второй половине XIX - начале XX в. институт генерал-губернаторства довольно эффективно функционировал на всех окраинах Российской империи: на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в Великом княжестве Финляндском. Александр II провел очередные преобразования генерал-губернаторской системы. Он хотел ввести институт генерал-губернаторов на всей территории России, предоставив им максимально широкие полномочия. Проведение крупнейших в истории императорской России социальных преобразований требовало укрепления вертикали власти. Необходимо было наладить механизмы государственного надзора над областями страны, который позволил бы своевременно решать нестандартные задачи, причем в строгом соответствии с приоритетами центральной власти.

Таким образом, в путинской реформе действительно прослеживается функциональная аналогия с институтом генерал-губернаторства императорской России, но не только. Введение системы федеральных округов напоминает также практику Французской республики, но не Пятой, а Четвертой. В 1955 г. вся территория Франции была поделена на 21 регион. Регионы были созданы в рамках границ исторических провинций - Бретань, Прованс, Нормандия и др. Во главе каждого региона был поставлен префект-координатор, наделенный широкими полномочиями в экономической и социальной сферах. Главной задачей нового префекта стала координация деятельности различных министерств, частных компаний и органов местного самоуправления. Еще раз следует подчеркнуть, что это было сделано в период Четвертой республики, когда во Франции действовала парламентарная форма правления и речь не шла об укреплении власти Президента.

В России округа были введены как зоны ответственности семи президентских полпредов, как пространственное распределение неясно разделенной власти. На рубеже веков в России стало необходимым не только дальнейшее расширение прав регионов, уже добившихся многого, но и усиление прежде всего центральной государственной власти. В связи с этим вполне справедливо мнение М.В. Баглая, согласно которому "по своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Сохранение округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не укрепляет конституционно-правовой статус субъектов РФ" <2>.

<2> Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2001. С. 319.

По существу, была произведена децентрализация государственного управления в духе демократии с усилением позиций центра. Как показано в ряде исследований, такая организационная система дает возможность, во-первых, повысить управляемость жизненно важными сферами государства и обеспечить его устойчивое развитие; во-вторых, сдерживать тенденции регионального сепаратизма и противостояния центру путем сочетания интересов федерального центра и субъектов Федерации; в-третьих, усилить гарантии территориальной целостности государства и не допустить его распад, развивая бюджетный федерализм; в-четвертых, сочетать централизацию и децентрализацию в управлении территориями; в-пятых, улучшить информационное обеспечение центральных и территориальных органов власти; в-шестых, путем совершенствования управленческого механизма усилить экономическую безопасность государства.

И наконец, из теории управления давно известно, что оптимальное количество единиц управления колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Недаром еще П.А. Столыпин в последние месяцы жизни разрабатывал проект реорганизации Российской империи, предполагая разделить ее на 11 областей. А в марте 1917 г. Всероссийское совещание Советов, большинство в которых составляли эсеры, высказалось за организацию 9 областей (в дальнейшем их число было доведено до 14).

Однако следует подчеркнуть, что институт полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах страдает концептуальной неопределенностью. Закон, определяющий статус полпреда и регламентирующий его деятельность, отсутствует. Точно так же, как отсутствует закон об Администрации Президента РФ, являющейся одним из главных центров всей системы государственной власти. Нет закона о Федеральном Собрании, как и закона о Верховном Суде. По всей видимости, такая ситуация в какой-то мере выгодна федеральному центру. В этих условиях наблюдается противоборство двух точек зрения относительно поста полпреда.

Первая исходит из того, что полпред - это не генерал-губернатор, а только "государево око". Он должен наблюдать, не властно вмешиваться и вовремя сообщать Президенту о назревающих в субъектах РФ его округа проблемах. Располагая координирующими функциями, он посредством переговоров на месте может и самостоятельно урегулировать ситуацию.

Вторая точка зрения исходит из того, что потребность в координации возникает в условиях несогласованности работы в субъектах Федерации. Эта функция возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто должен обеспечивать это "по должности". Иными словами, сложившееся положение вещей требует от полпредов исполнения роли "региональных вице-премьеров". И у него есть для этого возможности.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель Президента РФ имеет право реализовать кадровую политику в округе, анализировать состояние кадровой обеспеченности в правоохранительных органах и выработке соответствующих предложений Президенту РФ.

Полпред сам формирует свой аппарат, является постоянным членом Президиума Государственного Совета РФ и может активно влиять на действия глав субъектов РФ. В состав его аппарата входят созданные окружные инспекции Главного контрольного управления Президента РФ, методическое руководство которым осуществляет Главное контрольное управление.

При полномочных представителях функционирует ряд консультативных совещательных органов, подобных коллегиям федеральных органов исполнительной власти, советы руководителей субъектов РФ, советы по местному самоуправлению.

Полпред вправе направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, находящихся в пределах округа. При этом не устанавливаются границы их деятельности, что дает возможность широко толковать это право.

Как отмечает исследователь Д. Бадовский, на уровне федеральных округов начинают создаваться "мини-Советы Федерации" и "мини-Госсоветы". Полпреды формируют соответствующий комплекс структур координационных окружных советов. В перспективе предполагается, что каждый округ обзаведется неким универсальным и единообразным набором структур, среди которых будут: Совет руководителей региональных правительств федеральных органов; совет губернаторов; совет представителей исполнительной и законодательной власти регионов; совет по местному самоуправлению; экспертно-консультативные научные советы; окружные центры стратегических разработок <3>.

<3> См.: Бадовский Д. Система федеративных округов и институт полномочных представителей Президента Российской Федерации: современное состояние и проблемы развития // Научные доклады НИИ социальных систем МГУ. М., 2001. N 3. С. 5.

Юридическая неоформленность практики полномочных представителей позволяет увеличивать и без того немалые полномочия "президентских комиссаров"; поскольку они - главные проводники политики Президента РФ и Правительства РФ в субъектах Федерации. И определенный дуализм реальной силы и статуса полномочных представителей не только неизбежен, но и выгоден федеральному центру.

Таким образом, преобразования в сфере государственного управления в России идут двумя путями. Первый путь - это оптимизация структуры территориального подразделения федеральных органов исполнительной власти. И второй путь - интеграция этих подразделений вокруг координирующего политического центра - федерального должностного лица, представляющего федеральные интересы в регионах, действующего в рамках компетенции от главы государства и не зависящего от региональных властей.

В итоге можно сказать, что в государственном аппарате России была создана особая структура, имеющая в истории российской государственности аналоги, функционирование которой развивается весьма интенсивно.