Мудрый Юрист

Должностное лицо: административно-хозяйственные функции, выполнение функций по специальному полномочию *

<*> Третья, заключительная, статья цикла. Предыдущие опубликованы в N 5 и 6.

Бриллиантов Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Яни Павел Сергеевич, профессор Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Рассматривая понятие административно-хозяйственных функций, а также выполнение должностным лицом функций по специальному полномочию, авторы анализируют постановления Пленума Верховного Суда РФ, в которых содержатся соответствующие разъяснения.

Ключевые слова: должностное лицо; административно-хозяйственные функции; выполнение функций по специальному полномочию; постановление Пленума Верховного Суда.

A public officer: administrative and household duties, performance of duties by special authority

A.V. Brilliantov, P.S. Yani

While examining the notion of administrative and household duties and performance by a public officer of duties by special authority, the authors analyze rulings of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation containing relevant clarifications.

Key words: public officer; administrative and household duties; performance of duties by special authority; ruling of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation.

  1. Согласно п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" "к административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.". В соответствии же с п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий", "как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием)". Выделенные нами словосочетания показывают, что основным, таким образом, в указанных функциях Пленум считает управление и распоряжение имуществом, а также контроль за его движением, расходованием, хранением и т.д.

Указанные полномочия для признания лица должностным должны осуществляться в организациях, учреждениях, воинских частях и подразделениях. В примечании же к ст. 285 УК определено, что эти функции должностное лицо выполняет в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Тогда об имуществе каких организаций идет речь, если лица, выполняющие соответствующие функции в коммерческих и иных организациях, согласно данному примечанию, а также примечанию к ст. 201 УК к должностным не относятся? Под организациями здесь можно понимать государственные корпорации (ст. 7.1 ФЗ от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях"). А вот что касается организационно-правовой формы органов власти, то хотя соответствующий вопрос до настоящего времени четко не разрешен, определять их как организации вряд ли корректно <1>.

<1> Тен А.Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. N 4.

Какие полномочия можно отнести к праву лица распоряжаться, управлять имуществом? Под полномочиями по распоряжению, управлению имуществом в государственном органе, учреждении и т.д. следует понимать предоставленную лицу возможность самостоятельно решать вопрос о судьбе имущества, о его движении. Возложенная на лицо обязанность производить чисто технически перемещение имущества, его выдачу другим лицам, учет (к примеру, водитель-экспедитор-инкассатор, кассир, рядовой бухгалтер) не означает наличия у него полномочий по распоряжению, управлению имуществом. В последнем случае работодатель может заключить с работником договор о полной материальной ответственности, однако это будет только означать, что лицо отвечает за сохранность имущества, но полномочия по решению судьбы имущества этим договором на него не возлагаются <2>.

<2> Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 95.

В связи с этим нельзя относить к числу должностных лиц, например, кассира муниципального учреждения, являющегося в качестве сотрудника бухгалтерии лицом, ответственным за сохранность выдаваемых им денежных средств в виде заработной платы, возмещения командировочных расходов и т.п., поскольку такой работник вопрос о судьбе денежных средств, их расходовании и т.д. самостоятельно не решает. Значит, административно-хозяйственными полномочиями он не наделен.

Отметим, что в правоприменительной практике проблемы квалификации преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, возникают сравнительно редко. В большей степени вопрос о содержании административно-хозяйственных полномочий актуален для квалификации хищений по признаку использования служебного положения <3>.

<3> См. об этом подробней: Яни П. Использование служебного положения при хищении вверенного имущества // Законность. 2010. N 3. С. 15 - 19.
  1. Из примечания к ст. 285 УК следует, что должностными признаются и те лица, которые осуществляют функции представителя власти либо выполняют организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных, муниципальных органах, учреждениях и т.д. как постоянно, так и временно либо по специальному полномочию. Эта формулировка отчасти воспроизводит ту, что содержалась в примечании к ст. 170 УК РСФСР 1960 г., однако в ранее действовавшем уголовном законе речь шла о постоянном либо временном занятии должности, связанной с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, по специальному же полномочию названные обязанности, а также функции представителя власти осуществлялись согласно господствующей в теории позиции без занятия должности и состояли в выполнении надлежаще оформленных разовых поручений должностного характера либо выполнении на основе специального правового акта (приказа, трудового соглашения, доверенности) <4>.
<4> Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975. С. 41 - 42.

Говоря о разграничении постоянного и временного исполнения названных функций, А. Грошев отмечает, что согласно ст. 59 ТК трудовой договор, заключенный с руководителем и некоторыми иными лицами, может быть и срочным, однако вряд ли законодатель, указывая в примечании к ст. 285 УК РФ на временное исполнение обязанностей, имел в виду, что именно в этом случае работник исполняет свои функции временно. Поэтому главным для признания лица должностным является связь выполняемых им обязанностей не столько со временем, сколько с правовым основанием осуществления данных полномочий <5>.

<5> Грошев А.В. Ответственность за взяточничество. Краснодар, 2008. С. 168.

Одним из, видимо, основных вопросов, связанных с возникновением статуса должностного лица при осуществлении функций временно либо по специальному полномочию, является вопрос о том, обязательно ли эти функции должны быть возложены каким-либо документом. Привлекательной представляется позиция, согласно которой указанный статус лица определяется фактическим кругом его прав и обязанностей, даже если соответствующий акт о наделении его присущими должностному лицу функциями издан не был. В обоснование такого подхода приведены вполне приемлемые доводы, в частности ссылка на ст. 67 ТК РФ, согласно которой трудовой договор, даже не оформленный должным образом, считается заключенным, если работник фактически приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя <6>.

<6> Грошев А.В. Указ. соч. С. 168; Егорова Н.А. Теоретические проблемы уголовной ответственности за преступления лиц, выполняющих управленческие функции. Волгоград, 2006. С. 291 - 293.

Тридцать лет назад практика руководствовалась позицией Пленума Верховного Суда СССР, который разъяснял, что к ответственности за получение взятки могут привлекаться работники, временно исполняющие обязанности должностного лица, хотя бы по устному распоряжению руководителя, обладающего соответствующими полномочиями, в случае получения взятки в связи с исполнением этих временных обязанностей <7>. Такое понимание оснований для возникновения полномочий должностного лица нередко противопоставляется позиции, высказанной Пленумом Верховного Суда СССР в Постановлении от 30 марта 1990 г. N 4, где высший судебный орган указал, что "лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если указанные обязанности или полномочия возложены на данное лицо в установленном законом порядке". Однако, на наш взгляд, позиция Пленума не изменилась: в 1977 г. он сказал, что устное распоряжение руководителя может наделить работника временно обязанностями должностного лица, если руководитель обладает "соответствующими полномочиями", т.е. - в этом и "ключ!" - установленными законом полномочиями по даче устных распоряжений подобного рода.

<7> Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 23 сентября 1977 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве".

Как решается данный вопрос в действующих постановлениях Пленума? В п. 1 Постановления от 10 февраля 2000 г. после дословного воспроизведения примечания 1 к ст. 285 УК Пленум говорит: "выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.)". А вот как это правило отражено в п. 6 Постановления от 16 октября 2009 г.: "исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций".

К слову, из приведенных в обоих Постановлениях Пленума определений, тождественных по сути, следует, что Пленум не относит временное исполнение функций должностного лица исключительно к временному исполнению обязанностей по должности, а исполнение функций по специальному полномочию - к исполнению их лицом, соответствующую должность не занимающим. Поэтому, видимо, правы те юристы, которые понятия выполнения функций временно и по специальному полномочию не разделяют <8>.

<8> А.В. Шнитенков, сравнив в соответствующей части прежнее (УК РСФСР 1960 г.) и нынешнее определения должностного лица, предложил не различать временное исполнение функций и выполнение их по специальному полномочию (см.: Ответственность за преступления против интересов службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. СПб., 2006. С. 92).

Выделенный нами в приведенных определениях Пленума текст мы трактуем так: функции представителя власти, а также организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д. могут быть временно и по специальному полномочию возложены на лицо в том числе и устным распоряжением другого должностного лица. Если, однако, последнему право устно наделять такими функциями иных лиц предоставлено законом либо принятым в соответствии с законом подзаконным актом.

Предлагаемому подходу, который разделяется немалым числом юристов <9>, но, увы, на практике поддержки не находит, не противоречит содержащееся в п. 22 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. правило, согласно которому "при рассмотрении уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьей 285 УК РФ или статьей 286 УК РФ, судам надлежит выяснять, какими нормативными правовыми актами, а также иными документами установлены права и обязанности обвиняемого должностного лица, с приведением их в приговоре, и указывать, злоупотребление какими из этих прав и обязанностей или превышение каких из них вменяется ему в вину, со ссылкой на конкретные нормы (статью, часть, пункт)". Если будет установлено, что нормативный правовой акт предоставляет должностному лицу право наделять теми или иными должностными функциями иных лиц, то в том же акте будет указано, какие именно функции в этом случае могут быть переданы, и, соответственно, ссылку на "статью, часть, пункт" удастся сделать и в обвинении.

<9> Помимо упомянутых трудов см. также, в частности: Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование. СПб., 2009. С. 289 - 291 (автор главы - М.А. Любавина).

Безусловным шагом в направлении признания должностными лицами и тех, кто фактически обладает соответствующими функциями, нужно признать разъяснения, содержащиеся в абз. 3 п. 6 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. "Если, - говорит Пленум, - лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости и т.п.), из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы либо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то такие действия следует квалифицировать соответственно как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий".

С учетом ссылки на "требования или ограничения, установленные законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность" к числу субъектов преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, нужно относить и тех лиц, которые назначены на должность в нарушение установленного для этого порядка, когда такой порядок предусматривает замещение должности на основании конкурса. Например, приказ ректора (проректора) вуза о приеме на научно-педагогическую должность по соответствующей кафедре, научному структурному подразделению издается только по результатам конкурсного отбора и после заключения с работником трудового договора <10>. Следовательно, если преподаватель назначен на должность вне конкурса либо если, как затем установлено, результаты конкурса были сфальсифицированы, то это не дает оснований для непризнания его должностным лицом в случаях, предусмотренных п. 4 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. <11>.

<10> Пункт 10 Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства образования РФ от 26 ноября 2002 г. N 4114 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 4.
<11> См.: Бриллиантов А., Яни П. Должностное лицо: организационно-распорядительные функции // Законность. 2010. N 6. С. 10 - 15.

Итак, вот что наиболее, по нашему мнению, важно для правоприменительной практики:

а) к кругу должностных относятся и те лица, которые не занимают должности в государственных и муниципальных органах и учреждениях, а осуществляют функции представителя власти по специальному полномочию вне этих органов и учреждений;

б) по специальному полномочию могут осуществляться как функции представителей власти, так и полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Однако с учетом примечания к ст. 285 УК РФ только если полномочия второго вида, не относящиеся к функциям представителя власти, осуществляются в государственных и муниципальных органах, учреждениях и т.д.; обладание организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями лицом, не выполняющим их в указанных органах и учреждениях по трудовому или иному договору, не позволяет признать это лицо должностным.

Исходя из этих критериев следует разрешать многочисленные споры относительно отнесения к числу должностных конкретных категорий лиц, которые по основному месту работы являются сотрудниками коммерческих и иных организаций, занимаются частной практикой, вообще нигде не работают и т.д. Проиллюстрируем это на примере проблемы признания должностным лицом нотариуса.

В свое время Верховный Суд не признал должностным лицом нотариуса на том основании, что: Основами законодательства Российской Федерации о нотариате предусмотрена разная ответственность государственных и частных нотариусов за совершение противоправных действий, а также различный порядок отстранения нотариусов от должности; нотариус, занимающийся частной практикой, образует свою контору без согласия органов исполнительной власти, а органы исполнительной власти не вправе их контролировать <12>. В поддержку этого решения А. Грошев привел те соображения, что "главным в оценке уголовно-правового статуса частного нотариуса является не содержание его полномочий (хотя некоторые из них являются властными, другие носят организационно-распорядительный характер), а основание их осуществления. Частный нотариус не занимает соответствующую должность в государственном органе или учреждении <13>.

<12> Постановление N 448п96 по делу Пешко: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий и четвертый кварталы 1996 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 4.
<13> Грошев А.В. Указ. соч. С. 180.

Однако с учетом данных Пленумом Верховного Суда в Постановлении от 16 октября 2009 г. разъяснений об отнесении юридически значимых действий к организационно-распорядительным полномочиям нотариуса нельзя признать должностным лицом именно по признаку осуществления им организационно-распорядительных полномочий, к которым, в частности, относятся свидетельствование подлинности подписи на документах, верности копий документов и выписок из них, удостоверение фактов и т.п. (главы XIII, XIV и др. Основ законодательства Российской Федерации о нотариате), поскольку он не выполняет указанные функции в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д.

Вместе с тем, поскольку выполнение лицом по специальному полномочию функций представителя власти, возложенных на него законом, уголовный закон и Пленум не связывают с выполнением этих функций в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д., нотариус может рассматриваться в качестве должностного лица с учетом того, что ряд полномочий, которыми он наделен в установленном законом порядке, действительно носит властный характер. К распорядительным полномочиям нотариуса, осуществляемым им в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости (см. примечание к ст. 318 УК), можно отнести, например, совершение им исполнительной надписи (гл. XVI Основ законодательства Российской Федерации о нотариате).

Следовательно, частный нотариус должен нести ответственность за должностное преступление, например, по ст. 285 УК в случае, если он использует вопреки интересам службы полномочия, которые законодатель относит к функциям представителя власти, а по ст. 202 УК - если использует иные полномочия, в том числе полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих юридические последствия: удостоверяет подписи и т.п.

Пристатейный библиографический список

  1. Бриллиантов А., Яни П. Должностное лицо: организационно-распорядительные функции // Законность. 2010. N 6. С. 10 - 15.
  2. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 4.
  3. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 4.
  4. Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 95.
  5. Грошев А.В. Ответственность за взяточничество. Краснодар, 2008. С. 168, 180.
  6. Егорова Н.А. Теоретические проблемы уголовной ответственности за преступления лиц, выполняющих управленческие функции. Волгоград, 2006. С. 291 - 293.
  7. Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975. С. 41 - 42.
  8. Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование. СПб., 2009. С. 289 - 291.
  9. Тен А.Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. N 4.
  10. Шнитенков А.В. Ответственность за преступления против интересов службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. СПб., 2006. С. 92.
  11. Яни П. Использование служебного положения при хищении вверенного имущества // Законность. 2010. N 3. С. 15 - 19.