Мудрый Юрист

О понятиях "руководитель следственного органа" и "руководитель вышестоящего следственного органа" по УПК РФ *

<*> Sadiokova U.V. On concepts of head of investigation agency and head of senior investigation agency under the Criminal Procedure Code of the RF.

Садиокова У.В., адъюнкт Академии управления МВД РФ.

В статье анализируется определенный УПК РФ и ведомственными нормативно-правовыми актами перечень субъектов, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа, и проблемные вопросы компетенции руководителей его структурных подразделений. Подвергаются анализу нормы УПК РФ и подзаконных нормативно-правовых актов, определяющие понятие и процессуальный статус руководителя вышестоящего следственного органа. Предлагается авторское определение понятий "руководитель следственного органа" и "руководитель вышестоящего следственного органа".

Ключевые слова: руководитель следственного органа, процессуальный статус, процессуальные полномочия, органы предварительного следствия, руководитель вышестоящего следственного органа.

The article analyzes the list of subjects consolidated in the Criminal Procedure Code of the RF and departmental normative-law acts and having procedural status of the head of investigation agency; considers controversial issues of competence of the heads of its structural divisions; analyses the norms of the Criminal Procedure Code of the RF and sublegislative normative-law acts determining the concept and procedural status of head of the senior investigation agency; proposes the author's definition of concepts head of investigation agency and head of the senior investigation agency.

Key words: head of investigation agency, procedural status, procedural powers, agency of preliminary investigation, head of the senior investigation agency.

Федеральным законом от 3 декабря 2007 г. N 323-ФЗ существенно изменена редакция ч. 5 ст. 39 УПК РФ, позволяющая правоприменителю на ведомственном уровне определять перечень субъектов, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа, и объем их полномочий.

Не разделяя мнение законодателя о возможности регулирования процессуального статуса участника уголовно-процессуальных отношений подзаконными нормативно-правовыми актами, следует констатировать, что положения п. 38.1 ст. 5 УПК РФ и ч. 5 ст. 39 УПК РФ в прежней формулировке не позволяли установить всех должностных лиц, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа. В то же время в связи с многообразием следственных органов определить предельный перечень их руководителей в рамках одной статьи Уголовно-процессуального кодекса представляется крайне затруднительным.

Органы предварительного следствия функционируют на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях. Соответственно этим уровням руководителями следственных органов являются: председатель Следственного комитета, руководитель Главного следственного управления, руководители Главных следственных управлений по федеральным округам, руководители следственных управлений их территориальных органов по субъектам, руководители следственных отделов, отделений, групп по районам, городам, их заместители и руководители соответствующих им федеральных органов исполнительной власти (при федеральных органах исполнительной власти).

Однако сложность и специфика структурной организации следственных органов четырех ведомств не позволяют ограничиться указанным перечнем и порождают проблемные вопросы компетенции руководителей их структурных подразделений.

К примеру, в следственных аппаратах при МВД республик, ГУВД, УВД различных уровней, а также подобных следственных органах в иных (при иных) федеральных органах исполнительной власти созданы и функционируют следственные части. По сути выполняемой уголовно-процессуальной деятельности следственная часть является органом предварительного следствия. Но начальник следственной части наделяется уголовно-процессуальными полномочиями лишь при условии, если он одновременно является заместителем начальника следственного управления. Иными словами, уголовно-процессуальный аспект его компетенции зависит от административно-правового.

Равным образом не являются субъектами уголовного процесса заместители начальника следственной части и руководители структурных подразделений следственных частей - отделов, специализирующихся на расследовании конкретных видов преступлений, поскольку нормами УПК к субъектам уголовного процесса они не отнесены и уголовно-процессуальными полномочиями не наделены. Такое положение нельзя считать оправданным.

Анализ сложившейся практики показывает, что начальники отделов следственных частей фактически осуществляют каждодневный контроль за процессуальной деятельностью следователей, находящихся в составе руководимых ими подразделений, оказывают непосредственное влияние на ход и результаты предварительного расследования, проверяют уголовные дела, оценивают собранные доказательства и дают письменные указания, имеющие обязательный характер для исполнения следователем.

Полагаем, что сложившееся положение не вполне соответствует канонам уголовного судопроизводства, в рамках которого отношения, связанные с принятием процессуальных решений, осуществляются не иначе как в форме уголовно-процессуальных отношений, а статус их участников определен уголовно-процессуальным законом.

Отсутствие правомочий у указанных должностных лиц самостоятельно решать процессуальные вопросы отрицательно влияет на принятие отдельных процессуальных решений и расследования в целом. Например, в отдельных случаях (до издания ведомственных приказов в соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК РФ в ред. Федерального закона от 3 декабря 2007 г. N 323-ФЗ) при даче согласия на возбуждение перед судом ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, особенно в структурных подразделениях, дислоцированных на значительном расстоянии от органа предварительного следствия (федеральные округа, отделы следственной части в Ханты-Мансийском автономном округе и др.), это повлекло значительные негативные последствия, в том числе освобождение из-под стражи лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления <1>. Указанная проблема возникала и при реализации положений ст. ст. 109 и 162 УПК РФ, регламентирующих порядок продления сроков содержания под стражей и предварительного следствия. Рассмотренные обстоятельства требуют оценки допустимости применения руководителями подразделений следственных органов полномочий, предусмотренных ст. 39 УПК РФ. Ранее отдельными авторами в специально проводимых исследованиях высказывались мнения о необходимости наделения процессуальными полномочиями руководителей отделов (отделений) следственных частей <2>.

<1> Плотницкий А.В. О некоторых проблемах законотворчества в сфере уголовно-процессуального законодательства (вопросы юридической техники) // Российский следователь. 2008. N 5. С. 18.
<2> Иванов А.В. Правовые основы организации и деятельности следственных частей в системе министерств и управлений внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 84, 103, 113.

Похожая проблема возникает при определении процессуальных правомочий и других начальников отделов, занимающихся непосредственно расследованием уголовных дел, например при расследовании преступлений на обслуживаемых территориях определенного отдела милиции следственного управления при УВД города. Отдел по расследованию преступлений на территории ОМ не является самостоятельным органом, соответственно, начальник такого отдела не является руководителем следственного органа, а правомерность использования им его прав вызывает сомнение. Дискуссионным является вопрос о наделении процессуальными полномочиями руководителей специализированных следственных органов на транспорте, закрытых территориях и режимных объектах и т.д.

Приказ СК при МВД РФ <3> в связи с указанными обстоятельствами и в соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК РФ установил начальника и заместителя начальника следственной части, начальников ее отделов, начальников отделов при УВД ДРО и других начальников отделов, занимающихся расследованием, в перечне руководителей следственных органов, но наделил их полномочиями частично, в зависимости, к примеру, от места дислокации отделов, а также иных административно-организационных аспектов деятельности подразделений, которые они возглавляют, что представляется не в полной мере обоснованным и допустимым. Субъекты уголовно-процессуальных отношений должны обладать единым, установленным в законе объемом полномочий.

<3> Приказ Следственного комитета при МВД России от 2 марта 2009 г. N 10 "О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов".

Аналогично ведомственными приказами прокуратуры <4>, ФСКН <5> и ФСБ <6> наделены процессуальными полномочиями начальники структурных подразделений следственных органов, производящих следствие, соответствующих ведомств.

<4> Приказ Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 18 декабря 2007 г. N 43 "Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации".
<5> Приказ Следственного департамента ФСКН России от 11 декабря 2008 г. N 34 "Об установлении объема процессуальных полномочий руководителей следственных органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков".
<6> Приказ Следственного управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 17 января 2008 г. N 7 "Об объеме процессуальных полномочий".

Изложенные положения обусловливают необходимость дополнить определенный выше перечень руководителей следственных органов руководителями следственных подразделений (структурных единиц следственных органов), в подчинении которых находятся следователи, непосредственно осуществляющие расследование.

При этом нет необходимости, а также возможности перечислить все должности и полные названия возглавляемых соответствующими начальниками следственных подразделений в уголовно-процессуальном законе, в особенности в связи со систематически проводимыми реорганизациями ведомственных органов. Об этом свидетельствуют и уже переизданные ведомственные приказы, определяющие полномочия руководителей следственных органов. Так, изначальный Приказ Следственного комитета при МВД России от 17 декабря 2007 г. N 38 не в полной мере учел фактическую потребность отдельных руководителей в процессуальных полномочиях и нуждался в корректировке. Переиздан и первоначальный Приказ ФСКН России от 8 февраля 2008 г. N 6. Особенно приемлемой предложенная формулировка становится в свете проводимого в настоящее время реформирования структуры МВД РФ и структуры его следственных органов.

Но вместе с тем следует учитывать, что опыт наделения УПК РСФСР 1960 г. фактически всех руководителей следственных подразделений полномочиями начальника следственного отдела показал возникновение трудностей при осуществлении процессуального контроля в связи с возможностью оценки решений и деятельности одного следователя несколькими субъектами, обладающими равной уголовно-процессуальной компетенцией. Надо думать, указанная проблема отчасти была обусловлена отсутствием в уголовно-процессуальном законе такого участника уголовного процесса, как начальник вышестоящего следственного отдела и регламентации объема его полномочий.

УПК РФ в уголовный процесс введен руководитель вышестоящего следственного органа. Не закрепляя его процессуальный статус в отдельной норме, законодатель наделил его ограниченным кругом процессуальных полномочий, содержащихся в различных статьях закона. В частности, он управомочен на определение подследственности, отмену незаконных или необоснованных постановлений нижестоящего руководителя следственного органа, рассмотрение письменных возражений на указания руководителя следственного органа, а также требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства. Эти полномочия применяются им в отношении должностных лиц нижестоящего следственного подразделения.

Указанные нововведения позволяют разграничить объем управляющего процессуального воздействия руководителей следственных органов различных уровней и ограничить соответственно им их правомочия вмешиваться в процессуальную деятельность следователя.

Между тем УПК РФ не дает четкого определения понятия руководителя вышестоящего следственного органа. Поэтому крайне важно сформулировать и закрепить на законодательном уровне это понятие.

В законе используются два словосочетания применительно к вышестоящему руководству: руководитель вышестоящего следственного органа (ч. 6 ст. 37, ч. 4 ст. 124) и вышестоящий руководитель следственного органа (ч. 1 ст. 67, ч. 3 ст. 152, п. 10 ч. 1 ст. 448).

Представляется, что при определении понятия вышестоящего руководства следует исходить из централизованной системы уровней следственных органов с подчинением руководителей нижестоящего уровня следственных органов вышестоящим. Иное толкование порождает затруднения и разнобой в правоприменении норм уголовно-процессуального закона, их коллизию с административно-правовыми нормами.

Так, в соответствии с организационным построением следственного подразделения вышестоящим руководителем по отношению к заместителю является начальник этого подразделения. Но в процессуальном смысле заместитель и руководитель следственного органа приравнены друг к другу и обладают равными процессуальными полномочиями. Соответственно, процессуально они не выступают по отношению друг к другу как вышестоящий и нижестоящий, и руководитель следственного подразделения не обладает правами вышестоящего руководителя по отношению к своему заместителю.

Поэтому логично, что процессуальное решение об отводе руководителя следственного органа, определения территориальной подследственности уголовных дел, а также возбуждения уголовного дела в отношении руководителя следственного органа, следователя, прокурора должен принимать руководитель вышестоящего следственного подразделения в смысле уровня возглавляемого следственного органа.

По этим причинам и доводам неправомерным представляется определение понятия "вышестоящий руководитель следственного органа" в вышеуказанном Приказе СК при прокуратуре РФ, о чем уже отмечалось в научной литературе профессором В.П. Божьевым <7>. В соответствии с пунктом 4 Приказа вышестоящим по отношению к заместителю руководителя следственного органа является "руководитель, которому он непосредственно подчинен, а также руководители вышестоящих следственных органов и их заместители, в компетенцию которых входит контроль деятельности указанных должностных лиц".

<7> Божьев В.П. Проблемы организации процессуального руководства производством предварительного следствия // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: Материалы межвуз. науч.-практ. конф. (10 апреля 2008 г.). Ч. 1. М., 2008. С. 24.

Предложенное понятие отождествляется с понятием непосредственного руководителя и руководителями вышестоящих следственных органов. Оценка этих положений Приказа свидетельствует о том, что, во-первых, федеральное руководство сконцентрировало внимание на вопросах администрирования и управляемости предварительным следствием, в меньшей степени обращая внимание на вопросы обеспечения процессуальной самостоятельности следователя, во-вторых, с превышением своих полномочий определило правовое положение субъекта уголовно-процессуальных отношений на ведомственном уровне.

На основании изложенных положений считаем, что во всех случаях употребления в уголовно-процессуальном законе словосочетания "руководитель вышестоящего следственного органа" необходимо исходить из понятия "вышестоящее ведомственное руководство". Статью 5 необходимо дополнить п. 38.2 следующего содержания: "Руководитель вышестоящего следственного органа - должностное лицо, возглавляющее соответствующий следственный орган вышестоящего уровня, а также его заместитель".

Так, исходя из существующей четырехуровневой системы управления органами расследования, руководителями вышестоящих следственных органов местного уровня следует считать руководителей следственных органов регионального звена, регионального - окружного, окружного - федерального, федерального - руководителя федерального следственного органа.

Одновременно на основании изложенных суждений ч. 5 ст. 39 УПК РФ полагаем необходимым изложить в редакции: "Полномочия руководителя следственного органа осуществляют: председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководитель Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководители Главных следственных управлений по федеральным округам, руководители следственных управлений их территориальных органов по субъектам, руководители следственных отделов, отделений, групп по районам, городам, их заместители, а также руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти), их территориальных органов по округам, субъектам Российской Федерации, районам, городам, их заместители, иные руководители следственных органов и их подразделений, непосредственно выполняющих расследование, и их заместители". Соответственно, п. 38.1 ст. 5 УПК РФ после слов "соответствующее подразделение" дополнить словами "непосредственно выполняющее расследование".