Мудрый Юрист

Закономерности исторического развития и современные проблемы модернизации форм предварительного расследования *

<*> Korotkov A.P. Regularities of historical development and contemporary problems of modernization of forms of preliminary investigation.

Коротков А.П., руководитель Главного организационно-инспекторского управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, государственный советник юстиции 2-го класса, заслуженный юрист РФ.

В данной статье затронуты проблемы модернизации форм предварительного расследования в историко-правовом аспекте и предложены пути их реализации.

Ключевые слова: формы предварительного расследования, дознание, модернизация форм предварительного расследования.

The article deals with the problems of modernization of forms of preliminary investigation in historical-law aspect and proposes the ways of realization thereof.

Key words: forms of preliminary investigation, inquiry, modernization of forms of preliminary investigation.

Борьба с преступностью является одним из основных вопросов в сфере государственной политики, и ее результативность определяет уровень доверия граждан как к правоохранительным органам, так и в целом к государственной власти, что требует качественного совершенствования практически всех сторон нашей жизни, в том числе и сферы уголовного судопроизводства.

Совершенствование досудебного производства видится в первую очередь в передаче в подследственность органов дознания преступлений, не представляющих сложности в расследовании, к которым могут быть отнесены большинство уголовно наказуемых деяний небольшой и средней тяжести. Но, прежде чем предложить модернизацию форм предварительного расследования, необходимо остановиться на основных исторических вехах развития этой стадии судопроизводства в России.

Поиск оптимальной формы предварительного расследования происходил на протяжении всей истории его развития. Свое начало оно берет в 1710 г., когда в ходе проводимой Петром I реформы уголовное судопроизводство было разделено на досудебную и судебную стадии. Вскоре после учреждения досудебного производства становится очевидной необходимость дифференциации форм предварительного расследования в зависимости от категории расследуемого преступления - на более простую по своей процедуре (и сокращенную по времени) и на формализованную и длительную.

С учетом этого в целях борьбы с наиболее опасными преступлениями, посягающими на основы государственности, в 1713 г. учреждаются первые специализированные следственные органы: "майорские" следственные канцелярии, которые согласно Наказу майорским следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г. подчинялись непосредственно Петру I, комплектовались наиболее подготовленными в профессиональном плане лицами, были наделены более широкими процессуальными полномочиями и самостоятельностью по сравнению с полицейским ведомством, осуществлявшим борьбу с общеуголовной преступностью.

Таким образом происходило формирование первых следственных органов и был введен принцип дифференциации форм предварительного расследования в зависимости от степени и характера общественной опасности расследуемого деяния.

После смерти Петра I и упразднения следственных канцелярий этот принцип надолго забывается. С 1723 до 1860 г. предварительное расследование, осуществляемое по единой форме, производили полицейские и различные неспециализированные административные ведомства - Главная полицмейстерская канцелярия, Сыскной приказ, нижние земские суды, а также основанные в 1782 г. управы благочиния.

В ходе реформы 1860 г. функция предварительного расследования передается судебным следователям, состоящим при судах, а за полицией закрепляется проведение дознания. Однако дознание не приобрело черты самостоятельной формы расследования и не относилось к уголовно-процессуальной деятельности. Анализ дознания этого периода позволяет сделать вывод о его близости к современной процедуре доследственной проверки сообщения о преступлении. В соответствии со ст. 254 Устава уголовного судопроизводства 1864 г. дознание производилось путем "собирания нужных сведений посредством розысков, словесных расспросов и негласных наблюдений". Никакие следственные действия при этом производиться не могли. Задача дознания, по сути, заключалась в том, чтобы удостовериться в действительности происшествия и установить, имеет ли оно признаки преступления или совершен уголовный проступок. Если имелись признаки преступления, то расследование передавалось судебному следователю или мировому судье.

Характеризуя дознание в дореволюционном русском уголовном процессе, И.Я. Фойницкий писал: "...оно не имеет дела с судебными формами и обрядами... представляет деятельность не судебную". Излагая далее причины, по которым дознание не проводится в процессуальных формах, он утверждал: "Успех дознания обеспечивается всего более возможностью производить его быстро и безостановочно, поэтому установление разных формальных требований в этой стадии было бы не только бесполезно, но даже вредно для интересов уголовного правосудия".

Необходимо отметить, что именно в это время исключительно по причине нехватки судебных следователей формировался институт производства неотложных следственных действий, который практически в неизменном виде сохранился до нашего времени. Часть следственной работы приходилось перекладывать на органы дознания, наделив их соответствующими полномочиями. В Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. содержались положения о том, что "о всяком происшествии, заключающем в себе признаки преступления или проступка, полиция немедленно и никак не позже суток по получении о том сведения обязана сообщить судебному следователю и прокурору или его товарищу". Если же никого из этих должностных лиц не оказывалось на месте, полиция не ограничивалась сообщением, а производила о нем дознание. В подобных случаях она заменяла следователя и имела право производить не терпящие отлагательства следственные действия - осмотр, освидетельствование, обыск и выемку. Аналогичное право полиция осуществляла в случае задержания лица с поличным при совершении преступления, а также когда следы обнаруженного преступления могли быть утрачены до прибытия на место происшествия следователя.

Следующим историческим этапом развития процессуальных форм досудебного производства в России стал период с 1918 по 1926 г., когда дознание приобрело процессуальную форму и ему было придано самостоятельное по отношению к предварительному следствию значение. Первоначальную регламентацию дознание получило в принятой в 1918 г. Инструкции НКВД и Народного комиссариата юстиции РСФСР об организации советской рабоче-крестьянской милиции. Так, п. 27 Инструкции обязанности по проведению дознания по преступлениям и проступкам возлагались на милицию. За органами дознания сохранилась также функция производства неотложных следственных действий, но их перечень был ограничен осмотром, обыском и освидетельствованием.

Окончательно все черты самостоятельной формы предварительного расследования дознание приобретает в 1924 г., когда на 2-й сессии ВЦИК XI созыва принимается решение о внесении в ст. 108 УПК РСФСР изменений, в соответствии с которыми распределялась подследственность уголовных дел между органами предварительного следствия и дознания. Органы дознания были наделены правом приостанавливать уголовные дела.

Одновременно намечается тенденция к упрощению досудебного производства и зарождается такая процессуальная форма, как непосредственное направление материалов документирования преступного события в суд без производства предварительного расследования. Эта форма досудебного производства применялась по делам о преступлениях, наказание за которые не превышало одного года. По этим делам народный судья в случае бесспорности правонарушения единолично постановлял приговор в виде судебного приказа, который выносился без разбирательства и даже в некоторых случаях без участия сторон.

Примечательно, что вплоть до 1955 г. надзор за дознанием согласно ст. 107 УПК РСФСР возлагался на следователя, на участке которого действовал данный орган дознания. На прокуратуру в соответствии со ст. 59 Положения о судоустройстве РСФСР 1926 г. возлагалось лишь "общее наблюдение за деятельностью органов дознания в области розыска и производства дознания". Только после принятия Положения о прокурорском надзоре в СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г., надзор за деятельностью органов дознания перешел к прокурорам.

Однако вплоть до 2007 г. дознание не получило полную процессуальную независимость от предварительного следствия. Своеобразной формой контроля по УПК РФ 2001 г. стало то, что в случае невозможности окончания дознания в установленный законом срок уголовное дело направлялось для производства в форме предварительного следствия, в ходе которого следователь устранял допущенные дознанием ошибки, восполнял недостатки и направлял дело в суд или принимал по нему иное процессуальное решение. Одним из свидетельств того, что вплоть до 2007 г. законодатель не рассматривал дознание как независимую форму предварительного расследования, являлось положение о том, что оно могло производиться только по уголовным делам, возбужденным в отношении конкретного лица. Указанные ограничения приводили к тому, что более половины уголовных дел, по которым производство предварительного следствия было не обязательно, в конечно счете передавались в следственные органы.

Федеральными законами от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ и от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ указанные ограничения были отменены. В соответствии с внесенными изменениями дознание сегодня может производиться по уголовным делам, возбужденным в том числе по факту совершения преступления; его срок может быть продлен до шести месяцев, в исключительных случаях - до года; производство по делам данной категории может быть приостановлено.

Не менее важными для выводов о дальнейших направлениях реформирования форм предварительного расследования представляется анализ развития содержательной стороны дознания как процессуальной формы предварительного расследования. Характеризуя дознание советского и постсоветского периода вплоть до 2002 г., следует отметить, что упрощенность его процессуальной формы достигалась в основном за счет изъятия процессуальных прав либо отдельных процедур, обеспечивающих гарантии реализации этих прав и законных интересов подозреваемого, обвиняемого, а также иных участников уголовного судопроизводства.

Согласно ст. 120 УПК РСФСР 1960 г. по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, орган дознания руководствовался правилами, установленными УПК для предварительного следствия, за тремя исключениями:

  1. при производстве дознания защитник не участвовал;
  2. потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители извещались об окончании дознания и направлении дела прокурору, но материалы дела для ознакомления им не предъявлялись;
  3. при несогласии органа дознания с указаниями прокурора обжалование их вышестоящему прокурору не приостанавливало выполнение полученных указаний.

После вступления России в начале 90-х годов в эпоху радикальных перемен, с возведением человека, его прав и свобод на высшую ступень ценностной иерархии, внедрением в уголовное судопроизводство начал состязательности становятся очевидными необходимость в неукоснительном соблюдении прав подозреваемого (обвиняемого) на защиту, а также обеспечение гарантий реализации процессуальных прав и законных интересов иных участников уголовного судопроизводства. В силу чего в УПК РФ 2001 г. вышеуказанные ограничения не вошли. Как следствие, дознание в настоящее время представляет собой уже не некую сокращенную процедуру производства, а является полноценной, самостоятельной, независимой от предварительного следствия формой расследования.

Тем самым эта форма расследования по своей процессуальной сути практически приближена к предварительному следствию, за некоторыми изъятиями (например, отсутствие в классическом виде института предъявления обвинения, более сокращенный срок предварительного расследования).

Несмотря на изменившиеся представления об указанных формах предварительного расследования, положения закона о подследственности между органами предварительного следствия и дознания остались прежними и не во всех случаях носят логически последовательный характер, что приводит к нерациональному расходованию объективно ограниченных процессуальных сил, неверной расстановке акцентов при их распределении на расследовании тех или иных деяний. В настоящее время к категории дел, по которым предварительное следствие обязательно, отнесены 105 составов преступлений небольшой тяжести (из них 76 отнесены к подследственности следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ и 29 - к подследственности следователей органов внутренних дел), а также 161 состав преступлений средней тяжести (94 из них отнесены к подследственности следователей Следственного комитета прокуратуры РФ и 67 - к подследственности следователей органов внутренних дел). С учетом этого необходимо еще раз проанализировать возможность отнесения производства по каждому из указанных составов преступлений к категории дел, по которым производство предварительного следствия необязательно.

Следует отметить, что сложность расследования может быть обусловлена как родовидовой особенностью отдельных категорий преступлений, так и индивидуальными свойствами конкретного преступного события. Поэтому, по нашему мнению, полномочие прокурора по даче указания о производстве предварительного следствия по уголовным делам, относимым по общему правилу к подследственности органов дознания, должно быть сохранено.

Несомненно, реализация этого модернизационного направления объективно предполагает увеличение нагрузки на органы дознания. Но такая нагрузка может быть отчасти снижена восстановлением протокольной формы направления материалов в суд без производства по ним дознания. При этом следует отметить, что основные аргументы, по которым существовавшая ранее протокольная форма была упразднена, в целом носили не концептуальный, а частный характер. Например, в качестве одного из недостатков указывалось то, что уголовное дело возбуждалось судом. Все эти недостатки вполне могли бы быть устранены, а протокольная форма приведена в соответствие с современными требованиями.

Необходимо также учитывать, что процессуальная форма, сходная с протокольной формой производства, известна правовым системам многих западных стран и активно используется при производстве по делам об уголовно-правовых деликтах. В частности, сокращенная форма содержится в законодательстве Франции, Германии, Италии, Великобритании. Как нам представляется, протокольная форма производства должна быть восстановлена и в России.

При этом принципиально важно, чтобы упрощенность ее процедуры не достигалась за счет сокращения прав лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства. В частности, лицу, заподозренному в совершении преступления, должны быть гарантированы как минимум следующие права:

  1. право на получение квалифицированной юридической помощи, которое должно возникать с момента вызова лица для дачи объяснения по сути происшедшего события;
  2. право знать, в чем лицо заподозрено, уже на досудебной стадии производства. Сам обвинительный тезис с фабулой обвинения должен быть отражен в процессуальном документе, с которым лицо должно быть ознакомлено;
  3. право на ознакомление со всеми материалами досудебного производства для подготовки линии защиты к судебному заседанию.

Внедрение данной процессуальной формы в уголовное судопроизводство позволит не только снизить нагрузку на органы дознания, но и сделать процесс отправления правосудия оперативным, максимально приблизив момент наказания за преступление к моменту его совершения. И при этом избавит процесс от дублирующих процедур: получения и фиксации информации от одних и тех же лиц при их опросе, допросе на предварительном и судебном следствии.

Нам также представляется целесообразным пересмотреть ставший уже давно архаичным институт неотложных следственных действий, который, как было отмечено ранее, исторически сложился в условиях дефицита следственных кадров и был направлен на обеспечение безотлагательной фиксации доказательственной информации органом дознания, который их вынужденно проводил в отсутствие следователя. Ненадлежащее проведение следственных действий во многих случаях лишает возможности сбора доказательственной информации в последующем. Поэтому принципиально важно, чтобы эти действия по делам, производство предварительного следствия по которым обязательно, производились именно следователем. Численность работников следственных органов позволяет обеспечить изначальное участие следователя по каждому из таких дел. Производство неотложных следственных действий по данной категории уголовных дел органом дознания должно стать исключением из правила, применение которого допустимо лишь в случаях невозможности обеспечения участия в этой деятельности следователя по объективным причинам, например вследствие отдаленности территории, совершения преступления на борту водного или воздушного судна и в других подобных случаях.

Дело за законодателем.