Мудрый Юрист

Проблемы реализации финансовых полномочий субъектов РФ (по материалам западной сибири)

Зверева В.А., аспирант Российской академии правосудия (г. Барнаул), консультант Комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике.

Разграничение полномочий между органами публичной власти занимает особое место в деле финансового обеспечения полномочий субъектов РФ. Действующее бюджетное законодательство в части, регулирующей отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ, далеко от совершенства. Оно не отражает всех реалий бюджетной деятельности субъекта РФ, создает коллизии норм бюджетного и конституционного права, не всегда имеет действенный механизм реализации. Проблема несогласованности и противоречия федерального и регионального бюджетного законодательства порождает на практике судебные иски к органам государственной власти субъектов РФ.

Финансовые полномочия субъектов РФ являются объектом бюджетных правоотношений, зафиксированным бюджетно-правовыми нормами и представляющим собой публичные экономические отношения, опосредующие процесс образования и расходования фонда денежных средств на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Следует констатировать, что правоприменение основных принципов финансового обеспечения полномочий субъектов РФ выявило ряд правовых проблем, которые требуют своего разрешения. Например, в ходе реализации Федерального закона РФ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" можно обозначить ряд проблем уже в настоящее время.

Указанным Федеральным законом меры социальной поддержки, предусмотренные ст. ст. 20 и 22 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Законом РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", являются расходными обязательствами субъекта РФ.

Во исполнение этого в субъектах РФ были приняты законы, устанавливающие конкретные меры социальной поддержки. При принятии указанных нормативных правовых актов был изменен порядок реализации льгот и выплат.

Проанализировав и сопоставив положения действующих до 1 января 2005 г. федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации - Алтайского и Краснодарского краев, Новосибирской, Орловской, Ростовской и Волгоградской областей, можно сделать вывод о том, что имеющиеся ранее у названной категории граждан до 1 января 2005 г. льготы в натуральной форме, свидетельствующие об уровне социальной защиты этой категории граждан и требующие соответствующих материальных затрат, нашли отражение в законах субъектов РФ в виде конкретных мер социальной поддержки. При установлении мер социальной поддержки было обеспечено сохранение уровня социальной защиты названной категории лиц.

Впервые была установлена в денежной форме ежемесячная денежная выплата, которая не носит компенсационный характер, а является новой мерой социальной поддержки.

Как показывает анализ судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, в некоторых субъектах Российской Федерации ежемесячная денежная выплата была введена взамен отмененных натуральных льгот. Противоречие региональных законов федеральному законодательству заключается в том, что при изменении порядка реализации льгот и выплат органы государственной власти субъектов Российской Федерации не учли, что, во-первых, замена натуральных льгот денежными выплатами должна быть эквивалентна возмещению стоимости соответствующей услуги, во-вторых, если льгота оставлена в натуральном виде, то недопустима ее трансформация в денежный эквивалент.

Субъекты РФ, осуществляя собственное правовое регулирование по установлению мер социальной поддержки гражданам, пользующимся льготами в соответствии с федеральными законами, исходили из возможностей собственных бюджетов. До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, проезда на транспорте, обеспечению лекарственными средствами предоставлялись только в натуральной форме. После 31 декабря 2004 г. субъектам РФ предоставлено право самостоятельно устанавливать меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе изменяя порядок реализации льгот и выплат.

Анализ судебной практики Верховного Суда Российской Федерации показывает, что органы государственной власти Алтайского и Краснодарского краев, Орловской области и других регионов представили суду доказательства того, что объем финансирования для данной категории граждан после 1 января 2005 г. не только не уменьшен, но и увеличен по сравнению с 2004 г. в 1,5 - 3 раза. Несмотря на увеличение расходов бюджетов субъектов РФ на реализацию льгот, общее количество соответствующих общественных услуг уменьшилось, так как измененные законы содержали льготы, финансирование которых не осуществлялось (так называемые нефинансируемые мандаты).

Кроме того, увеличилась стоимость предоставляемых льгот и услуг, особенно заметным явился рост оплаты жилищно-коммунальных услуг и проезда на междугороднем транспорте <*>.

<*> Текущий архив Комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике 2005 г.

Определения Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2005 г. по делу N 51-Г05-7, от 8 июня 2005 г. по делу N 51-Г05-10, от 22 июня 2005 г. по делу N 51-Г05-15 по заявлениям граждан о признании недействующими законов Алтайского и Краснодарского краев, Орловской области в части предоставления льгот и компенсаций содержат вывод о том, что субъекты Российской Федерации при установлении мер социальной поддержки льготной категории граждан и ежемесячных денежных выплат вправе самостоятельно устанавливать размер ежемесячной денежной выплаты.

Действующим федеральным законодательством не установлен порядок получения ежемесячной денежной выплаты, ее размера, в том числе минимальный либо максимальный размер. Основным критерием при финансировании бюджетных обязательств, вытекающих из законов субъектов РФ, является соблюдение требования п. 3 ч. 2 ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ о том, что при изменении порядка реализации льгот и выплат совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен.

Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения установлены Конституцией РФ и ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Указанные органы самостоятельно несут расходы за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). В случаях, установленных федеральными законами, осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов <*>.

<*> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ могут приниматься федеральные законы. Включение в эти законы норм, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ для реализации указанных полномочий, не допускается. Это положение развивает установленный ст. 31 Бюджетного кодекса РФ принцип самостоятельности бюджетов, заключающийся в праве органов государственной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять направления расходования средств соответствующих бюджетов.

Несмотря на то что законодателем четко разграничены расходные полномочия, при их реализации возникают проблемы по установлению объемов и размеров обязательств субъектов РФ. Так, по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, до принятия федеральных законов могут приниматься законы субъекта РФ. Действующее федеральное законодательство наделяет органы государственной власти субъекта РФ правом осуществлять указанные полномочия самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ. Одновременно действует норма Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, в соответствии с которой органы государственной власти субъекта РФ обязаны сохранить размер и условия заменяемых льгот, существовавших на 1 января 2005 г. <*>.

<*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Данное положение противоречит иным правовым актам. В частности, Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" установлена льгота педагогическим работникам по оплате жилищно-коммунальных услуг, заключающаяся в бесплатном предоставлении жилья с отоплением и освещением.

Статьей 16 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ внесены изменения в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", в соответствии с которыми педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством РФ, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

До настоящего времени порядок предоставления указанной меры социальной поддержки Российской Федерацией не установлен, поэтому законодательный орган субъекта РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование возмещения расходов за счет средств бюджета субъекта РФ. Как показывает анализ регионального законодательства, многие субъекты РФ заменяют указанную льготу ежемесячной денежной выплатой, которая не компенсирует в полном объеме расходы по оплате жилищно-коммунальных услуг. Органы государственной власти субъекта РФ определяют размер этой выплаты исходя из возможностей бюджета.

В частности, в Алтайском крае установлена ежемесячная денежная выплата в размере 200 рублей, заменяющая льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и приобретению твердого топлива, предоставлявшиеся в соответствии с федеральным законодательством до 1 января 2005 г. педагогическим работникам в сельской местности. Фактические расходы по оплате жилищно-коммунальных услуг составляют около 2000 рублей.

В указанном случае нарушены права получателей льгот, так как федеральным законом предоставлено право на льготу в натуральном виде, а замена денежной выплатой не предусмотрена и в данном случае является неравноценной. Реализация данной нормы путем установления ежемесячной денежной выплаты фактически отменяет льготу в натуральном виде, так как ежемесячная денежная выплата не может носить компенсационный характер.

По нашему мнению, федеральные законы о финансовом обеспечении полномочий субъекта РФ подлежат уточнению.

Нормы, устанавливающие принципы финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, предоставляют субъектам РФ право осуществлять данные полномочия самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ. В этом случае невозможно определить, чье расходное обязательство возникнет в результате реализации подобного полномочия.

Если органы государственной власти субъекта РФ не приняли соответствующий закон, то обязательства, установленные федеральными законами по предметам совместного ведения, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. В случае если федеральным законом о бюджете средства на реализацию данного полномочия субъектом РФ не предусмотрены, субъект РФ вправе самостоятельно определить размер расходов за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ.

Появление в бюджетном законодательстве Российской Федерации понятия "расходные обязательства" позволяет определить источник финансирования и в том случае, если в законе отсутствуют нормы об источниках финансового обеспечения его исполнения. Если федеральный закон содержит положения, в соответствии с которыми физическим или юридическим лицам необходимо предоставить денежные средства в определенном размере, но в законе отсутствует механизм возмещения указанных расходов, то обязательства, вытекающие из этого закона, являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Реализация расходных полномочий органами государственной власти субъектов РФ выявила ряд проблем, решение которых требует детального нормативного регулирования и значительного увеличения расходов бюджетов субъектов РФ. В настоящее время отсутствует федеральный закон о государственных минимальных социальных стандартах, что позволяет каждому субъекту РФ самостоятельно формировать финансовые затраты на оказание государственных услуг. Например, размер опекунского пособия в Алтайском крае составляет 2396 рублей в месяц, а в республике - Хакасия около 4000 рублей <*>.

<*> Текущий архив Комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике 2005 г.

Отсутствие правовой базы формирования (составления) бюджетов бюджетной системы РФ в части их расходов восполняется судами Российской Федерации. Именно суды в рамках каждого конкретного дела определяют, какой размер выплат является правильным: тот, который выплачивается из бюджета субъекта Российской Федерации, или тот, который заявлен истцом.

Характерной особенностью передачи государственных полномочий и необходимых для их реализации финансовых средств является возложение на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обязанностей по финансированию расходных полномочий, относящихся к предметам ведения Российской Федерации, без соответствующей передачи финансовых средств. Требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления с последующим списанием средств со счетов бюджетов субъектов РФ по исполнительным листам.

Исходя из конституционного разграничения предметов ведения, подчеркнем, что необходимо закрепление всех трех видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге за одним уровнем бюджетной системы.

Таким образом, совершенствование федерального законодательства, регулирующего вопросы финансового обеспечения полномочий субъектов РФ, еще далеко не завершено. Для этого необходимо, во-первых, создать единую взаимосвязанную систему нормативно-правовых актов финансового законодательства, основанную на общих принципах и осуществляющую полноту финансового регулирования, во-вторых, установить эффективный механизм возмещения расходов субъектов РФ по осуществлению государственных полномочий, в-третьих, обеспечить материальную и финансовую достаточность полномочий субъектов РФ. При этом нормы регионального законодательства должны не дублировать федеральное законодательство, а развивать положения федеральных законов с учетом особенностей региона, специфики его экономики, демографии, географического положения.