Мудрый Юрист

Правовые средства обеспечения качества аудита

Тотьева А.Ю., аудитор.

Качество аудиторских услуг обеспечивается с помощью различных форм контроля. По своему содержанию контроль за любой предпринимательской деятельностью может быть как предварительным, так и последующим. Особенностью лицензирования аудиторской деятельности как одной из правовых форм контроля является сочетание этих методов.

Каким образом эти особенности влияют на качество аудиторской услуги, каковы перспективы развития этой формы контроля? Этим вопросам и посвящена настоящая статья, написанная с учетом личного опыта работы автора в аудите.

Лицензирование представляет собой одно из средств государственного регулирования рынка - единую систему оценки условий, содержания и результатов предпринимательской деятельности <*>.

<*> См.: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 21 октября 1999 г. N 13-П // Собрание законодательства РФ. 1999. N 44. Ст. 5283.

В России отсутствует специальный закон о лицензировании аудиторской деятельности. Поэтому эта форма контроля подчиняется общим правилам о лицензировании, изложенным в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <*> (далее - Закон о лицензировании).

<*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст. 3430.

В соответствии со ст. 2 этого Закона лицензирование аудиторской деятельности представляет собой мероприятия:

  1. по оформлению лицензий на осуществление аудиторской деятельности (например, по предоставлению лицензий) и по ведению реестров лицензий;
  2. по приостановлению действия лицензий, их аннулированию и возобновлению;
  3. по контролю лицензирующих органов за соблюдением аудиторами соответствующих лицензионных требований и условий.

Среди целей лицензирования как формы государственного контроля аудиторской деятельности прежде всего следует назвать защиту интересов пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности (например, инвесторов или кредиторов). Интересы указанных лиц заключаются в принятии правильного решения на основании отчетности, подтвержденной аудиторской организацией или индивидуальным предпринимателем-аудитором. Такое решение может быть принято только в том случае, если аудитором высказано верное (то есть соответствующее реальному положению дел) мнение о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности организации. В свою очередь, последнее возможно только в результате качественно проведенной аудиторской проверки. Поэтому лицензионный контроль аудиторской деятельности в конечном итоге направлен на обеспечение качества аудита, проводимого лицензиатами (аудиторскими организациями и индивидуальными предпринимателями-аудиторами).

Помимо общего Закона лицензирование аудиторской деятельности в настоящее время регулируется также специальным нормативным правовым актом - Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2002 г. N 190 "О лицензировании аудиторской деятельности" <*> (далее - Постановление о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г.).

<*> Собрание законодательства РФ. 2002. N 14. Ст. 1298.

По сравнению с ранее действовавшим Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1999 г. N 472 "О лицензировании отдельных видов аудиторской деятельности в Российской Федерации" <*> (далее - Положение о лицензировании аудиторской деятельности 1999 г.) Постановление о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. дополнено рядом существенных новелл. Внесение указанных изменений было направлено на реализацию одного из основных принципов лицензирования, влияющих на качество аудиторских услуг, - принципа единого порядка осуществления лицензирования (ст. 3 Закона о лицензировании).

<*> Собрание законодательства РФ. 1999. N 19. Ст. 2342.

Изменения коснулись следующих аспектов контроля.

Прежде всего был определен единый орган, уполномоченный выдавать, отзывать и приостанавливать лицензии в области аудиторской деятельности. В пункте 2 Положения о лицензировании аудиторской деятельности в качестве такого органа названо Министерство финансов РФ. Ранее Министерство финансов РФ занималось лицензированием аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов только в области общего аудита, аудита страховых организаций и обществ взаимного страхования, а также аудита бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов. В свою очередь, выдачу лицензий в области банковского аудита осуществлял Центральный банк России (пп. 6 п. 1 ст. 4 Закона от 2 октября 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <*>. Однако с принятием Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <**> из компетенции Центрального банка РФ было исключено правомочие по выдаче и отзыву лицензий у организаций, занимающихся аудитом кредитных организаций (ст. 4 этого Закона).

<*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.
<**> Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

Также изменения коснулись:

  1. требований к документам, необходимым для представления в орган, осуществляющий лицензирование;
  2. формы выдаваемой лицензии на осуществление аудиторской деятельности.

Так, Постановлением о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. был определен единый перечень документов, представляемых соискателями лицензии для ее получения (при этом отдельные особенности были предусмотрены для индивидуальных предпринимателей-аудиторов). С установлением этого перечня уже не требовалось предъявлять такие документы, как справки из банка и иные документы, подтверждающие оплату уставного капитала (например, копии бухгалтерского баланса с отметками налогового органа или другой аудиторской организации или аудитора). Кроме того, Приказом Министерства финансов РФ от 1 апреля 2002 г. N 26н "Об утверждении формы бланка лицензии на осуществление аудиторской деятельности" <*> была установлена единая форма лицензии на осуществление аудиторской деятельности без указания в ней вида аудиторской деятельности (как это было ранее предусмотрено в приложении к Положению о лицензировании аудиторской деятельности 1999 г.). Одновременно в Положении о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. сформулировано особое требование к соблюдению лицензиатами правил внутреннего контроля качества проводимых аудиторских проверок и обеспечению возможности проведения внешних проверок качества аудита. Ранее действовавшее Положение о лицензировании отдельных видов аудиторской деятельности 1999 г. не упоминало о таких требованиях к качеству аудита и возможности его проверки лицензирующим органом. Такой пробел мог быть истолкован как отсутствие у лицензирующего органа компетенции на осуществление внутреннего контроля качества проводимых аудиторских проверок, что могло негативно отразиться на практике лицензионного контроля.

<*> Российская газета. 2002. 22 мая.

Таким образом, изменения в сфере лицензирования аудиторской деятельности направлены прежде всего на упрощение процедуры получения лицензии, установление единообразных требований к подобной процедуре, а также на более полное обеспечение качества проводимых аудиторских проверок.

С принятием Федерального закона от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" <*> с 1 января 2006 г. лицензирование аудиторской деятельности отменяется.

<*> Собрание законодательства РФ. 2005. N 27. Ст. 2719.

Однако в связи с отменой лицензирования этого вида деятельности могут возникнуть определенные сложности. Так, до настоящего времени еще не внесены изменения в Закон об аудиторской деятельности. Поэтому по-прежнему сохраняют свое действие нормы ст. 4 и ст. 17 этого Закона, согласно которым аудиторская организация и индивидуальные предприниматели-аудиторы должны осуществлять свою деятельность на основании лицензии, полученной в соответствии с Законом об аудиторской деятельности и Законом о лицензировании. Если законодателем своевременно не будут внесены соответствующие изменения в Закон об аудиторской деятельности, возникнут противоречия по поводу того, норму какого закона (Закона о лицензировании в новой редакции или Закона об аудиторской деятельности в действующей редакции) следует применять.

Помимо внесения поправок в законодательные акты для их согласования имеются косвенные пути разрешения прогнозируемого нами противоречия. Например, можно обратиться к правовой доктрине и использовать разработанные ею пути устранения коллизий. Так, в случае если в противоречие вступают акты одного и того же уровня, но изданные в разное время, применению подлежит акт, изданный позже <*>. Помимо этого, следует обратить внимание также и на то, что норма ст. 17 Закона об аудиторской деятельности отсылает к Закону о лицензировании. А согласно ст. 18 Закона о лицензировании с 1 января 2006 г. аудиторская деятельность лицензированию не подлежит. Соответственно именно последней нормой и следует руководствоваться при регулировании аудиторской деятельности. Однако, на наш взгляд, наиболее простыми действенным способом устранения противоречий в данном случае было бы внесение изменений в Закон об аудиторской деятельности, которые полностью исключили бы из текста Закона ст. 17, а также внесли бы уточнения в содержание ст. 4 этого Закона по поводу необходимости наличия лицензии для осуществления аудиторской деятельности.

<*> См.: Теория государства и права // Отв. ред. Н.И. Матузов, А.В. Малько. М., 1997. С. 431.

В связи с отменой лицензирования аудиторской деятельности с 1 января 2006 г. возникает важный вопрос о том, каким образом в этом случае будет осуществляться контроль за качеством аудиторских услуг.

В этой связи важно провести сравнение положений законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" (далее - Законопроект), находящегося на рассмотрении в Государственной Думе <*>, и действующих правил о лицензировании в части контроля за аудиторской деятельностью. Такой сравнительный анализ целесообразно проводить по следующим основным характеристикам лицензионного контроля:

<*> СПС "КонсультантПлюс".
  1. уполномоченный орган контроля;
  2. проверяемые субъекты;
  3. предмет проверок;
  4. основания для проведения проверок;
  5. сроки проведения проверок;
  6. количество проводимых проверок;
  7. санкции за несоблюдение требований законодательства;
  8. последствия применения санкций;
  9. гарантии прав проверяемых лиц.

Последовательно проанализируем указанные характеристики.

В соответствии с Положением о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. лицензионный контроль в настоящее время осуществляет Министерство финансов РФ. С 1 января 2006 г. согласно проекту закона полномочия по проведению контрольных мероприятий указанное Министерство делегирует саморегулируемым аудиторским объединениям (САО). В качестве органа САО, непосредственно занимающегося проведением проверок аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов, выступает орган внешнего контроля качества работы аудиторов и аудиторских организаций - членов саморегулируемых аудиторских объединений. Порядок формирования и компетенция указанного органа в соответствии с законопроектом устанавливается положением, утверждаемым САО. Полномочия этого органа саморегулируемого объединения по проведению контроля качества аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов будут распространяться только на аудиторов - членов этого САО. Это означает, что САО смогут контролировать деятельность не менее 1500 аудиторских организаций и не менее 3000 индивидуальных предпринимателей-аудиторов, в то время как согласно действующему законодательству Министерство финансов РФ вправе проводить проверки любых аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов.

В случае принятия рассматриваемого законопроекта изменения коснутся также предмета и процедуры проведения проверок аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов.

В соответствии с действующим законодательством лицензирование предполагает проведение проверки аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов на соответствие лицензионным требованиям как до, так и после получения лицензии. Тем самым формируется предварительный и последующий контроль за деятельностью проверяемых субъектов.

Предварительный контроль имеет в основном документальный характер. На этом этапе соискатели представляют в лицензирующий орган документы, перечисленные в п. 5 Положения о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. Министерство финансов РФ как орган, уполномоченный осуществлять лицензирование, проверяет указанные документы на предмет полноты и достоверности содержащихся в них сведений, а также проводит проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий (п. 1 ст. 9 Закона о лицензировании) <*>. В случае выполнения указанных требований лицензирующий орган принимает решение о предоставлении лицензии. Однако лицензирующий орган также вправе принять решение об отказе в выдаче лицензии в случае, если имело место одно из следующих нарушений:

<*> В Положении о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. не урегулирована процедура проведения проверок на этапе получения лицензии, поэтому в этом случае следует руководствоваться общими положениями Закона о лицензировании.
  1. наличие в документах, предоставленных соискателем, недостоверной или искаженной информации;
  2. несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям (п. 3 ст. 9 Закона о лицензировании).

В связи с отменой лицензирования предполагается ввести обязательное членство аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов в САО. При этом законопроект не предусматривает проведение контроля указанных лиц при вступлении в саморегулируемое объединение. Таким образом, с 1 января 2006 г. предполагается отменить предварительный этап контроля аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов.

На этапе последующего контроля в настоящее время уполномоченные органы проводят проверки на предмет выполнения аудиторскими организациями и индивидуальными предпринимателями-аудиторами лицензионных требований и условий, исчерпывающий перечень которых приведен в п. 4 Положения о лицензировании аудиторской деятельности. Таким образом, Министерство финансов РФ как лицензирующий орган не вправе самостоятельно изменить перечень вопросов, подлежащих проверке в рамках лицензионного контроля.

По сравнению с Положением о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. рассматриваемый законопроект четко не устанавливает круг вопросов, подлежащих проверке в рамках внешнего контроля аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов. В соответствии проектом закона проверки предполагается проводить на предмет соблюдения требований Закона об аудиторской организации, федеральных правил (стандартов), норм профессиональной этики. Конкретный перечень вопросов, подлежащих проверке, законодатель предполагает делегировать САО.

В соответствии с п. 7 Положения о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. основанием для проведения контрольных проверок деятельности аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей являются:

а) распоряжение уполномоченного должностного лица лицензирующего органа;

б) план проверок, утвержденный лицензирующим органом;

в) нарушения лицензиатом законодательства, регулирующего аудиторскую деятельность в Российской Федерации;

г) обращения и жалобы заказчиков аудиторских услуг, правоохранительных органов на допущенные лицензиатом при осуществлении им аудиторской деятельности нарушения законодательства, регулирующего аудиторскую деятельность в Российской Федерации.

Так же, как в действующем законодательстве о лицензировании аудиторской деятельности, в законопроекте проверки аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов подразделяются на плановые и внеплановые. При этом основанием последних является только представленная в САО жалоба на действие (бездействие) аудиторской организации или индивидуального аудитора, нарушающие нормы Закона об аудиторской деятельности, федеральные стандарты аудиторской деятельности, нормы профессиональной этики. Основания плановых проверок не определяются.

В ходе проведения последующего контроля в настоящее время лицензиат представляет лицензирующему органу необходимые для проведения проверки документы, в том числе и аудиторские заключения, а также рабочую документацию, составление которой требуется федеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности. Процедура проведения проверки предусматривает два важных ограничения, установленных в интересах проверяемых лиц:

  1. по сроку проведения проверок (не более 45 календарных дней);
  2. по количеству проверок (не более одной проверки в год по одним и тем же вопросам). Исключение составляют проверки, проводимые на основании обращений заказчиков аудиторских услуг и (или) правоохранительных органов. Количество подобных проверок не ограничено.

По сравнению с нормами Положения о лицензировании аудиторской деятельности рассматриваемым законопроектом ограничения по срокам проведения проверок не определены, а регулирование этого вопроса законодатель делегирует САО. Однако саморегулируемое объединение не вправе устанавливать сроки и периодичность проверки своих членов произвольно, оно должно руководствоваться требованиями, принципами и обязательными процедурами, разработанными Министерством финансов РФ. Что касается ограничений по количеству проводимых проверок, то законопроектом определено, что плановые проверки проводятся не реже одного раза в три года, но не чаще одного раза в год.

На основании п. 9 Положения о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. проверка лицензиата в настоящее время проводится в соответствии с программой, утвержденной уполномоченным лицом лицензирующего органа. 17 мая 2002 г. Министерством финансов РФ была утверждена Типовая программа проверки соответствия лицензионным требованиям и условиям, а также качества работы аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов) <*> (далее - Типовая программа). Требования и условия, на соответствие которым проводится изучение деятельности лицензиатов согласно указанной Типовой программе, можно классифицировать следующим образом:

<*> Аудиторские ведомости. 2002. N 12.
  1. позитивные требования:
  1. негативные требования:

По итогам проверки на соответствие лицензионным требованиям и условиям лицензирующий орган выносит одно из следующих решений:

  1. о приостановлении действия лицензии (в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий). Под неоднократными нарушениями следует понимать два и более нарушений лицензионных требований (условий). При этом в законодательстве не уточняется, в течение какого промежутка времени должны быть совершены указанные деяния. Существует мнение, что таким отрезком времени следует считать период действия лицензии <*>. При этом под грубым нарушением в судебной практике понимается нарушение, которое причинило существенный вред государству, потребителям или другим хозяйствующим субъектам <**>. К подобным нарушениям, в частности, может относиться неисполнение решений судебных органов <***>;
<*> См.: Тотьев К.Ю. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспективы реформ // Хозяйство и право. 2001. N 12. С. 9.
<**> См.: Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 мая 1997 г. N 1040/97 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 8; от 7 марта 2000 г. N 7672/99 // Там же. 2000. N 5.
<***> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 марта 1999 г. N 6100/98 // СПС "КонсультантПлюс".
  1. об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии, в случае если лицензиат в установленный законом срок (не более шести месяцев) не устранит обнаруженные в ходе проверки нарушения. Также лицензия в соответствии с п. 4 ст. 13 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, если нарушения лицензионных требований и условий, совершенные лицензиатом, повлекли за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. В этом случае, как показывает судебная практика, обязательным условием для аннулирования лицензии является наличие причинной связи между нарушением лицензионных требований (условий) и наступившими вредными последствиями <*>.
<*> См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30 октября 2004 г. N А17-2527/5.

Учитывая изложенное, применительно к лицензированию аудиторской деятельности Министерство финансов РФ как орган, уполномоченный осуществлять лицензирование указанного вида деятельности, может принять одно из следующих решений:

  1. о предоставлении лицензии;
  2. об отказе в предоставлении лицензии;
  3. о приостановлении действия лицензии;
  4. об аннулировании лицензии.

Возможность принятия иных решений Законом о лицензировании и Положением о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. Министерству финансов РФ не предоставлена.

Однако в 2004 г. Министерство финансов РФ самостоятельно приняло решение о временном приостановлении лицензирования аудиторской деятельности <1>, объясняя это проведением организационных мероприятий в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов власти" <2> (далее - Указ о структуре федеральных органов власти). Среди практических работников существует мнение, что данное решение было вызвано отсутствием упоминания лицензирования аудиторской деятельности среди правомочий Министерства, перечисленных в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" <3>, утвердившем Положение о Министерстве финансов РФ <4>. По нашему мнению, такая аргументация указанного решения Министерства финансов РФ является необоснованной.

<1> Письмо Министерства финансов РФ от 1 апреля 2004 г. N 28-01-20/817/СШ // Финансовая газета. 2004. N 16.
<2> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<3> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
<4> См., например: Калохина Н. Лицензионный калейдоскоп // Практическая бухгалтерия. 2004. N 8.

Дело в том, что Указ о структуре федеральных органов власти относит Министерство финансов РФ к федеральным органам исполнительной власти, находящимся в ведении Правительства РФ. Это означает, что согласно п. 2 этого Указа функции Министерства определяются Правительством РФ. Действительно, в июне 2004 г. во исполнение Указа Правительством было утверждено Положение о Министерстве финансов РФ, в котором лицензирование аудиторской деятельности не названо в качестве одного из правомочий этого органа. Однако в п. 2 Постановления о Министерстве финансов РФ было установлено, что указанное Министерство осуществляет регулирование аудиторской деятельности в порядке, установленном Законом об аудиторской деятельности.

В свою очередь, ст. 17 этого Закона отсылает к нормам общего Закона о лицензировании, который делегирует Правительству РФ правомочия по определению органа, компетентного в области лицензирования аудиторской деятельности. На момент принятия Указа о структуре федеральных органов исполнительной власти продолжало действовать Положение о лицензировании аудиторской деятельности, согласно которому полномочия по лицензированию аудиторской деятельности были предоставлены Министерству финансов РФ.

Дополнительным аргументом в пользу высказанной точки зрения является ссылка на п. 24 Указа о структуре федеральных органов исполнительной власти. Согласно данному пункту этого Указа до внесения соответствующих изменений в законодательство о лицензировании по решению Правительства РФ лицензирование может производиться федеральным министерством или федеральным агентством в соответствии с их компетенцией на день вступления в силу Указа (то есть на 15 марта 2004 г.). При этом, как указывалось выше, на указанную дату продолжало действовать Положение о лицензировании аудиторской деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ, в котором Министерство финансов РФ прямо названо органом, осуществляющим лицензирование аудиторской деятельности в РФ. Учитывая изложенное, решение Министерства финансов РФ о приостановлении лицензирования аудиторской деятельности следует считать неправомерным.

Также некорректна была и форма, в которой решение Министерства финансов РФ о приостановлении выдачи лицензий, ограничивающее права соискателей, было доведено до их сведения (указанная информация была представлена в письме).

В соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <*>, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и распоряжений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

<*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Кроме того, в соответствии с п. 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <*> нормативные правовые акты федеральных органов власти подлежат официальному опубликованию в случае, если затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или носят межведомственный характер. Перед опубликованием указанные нормативные акты министерств и ведомств должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. При издании Министерством финансов РФ письма от 1 апреля 2004 г. N 28-01-20/817/СШ все вышеуказанные требования были нарушены.

<*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

С принятием законопроекта по итогам проведения контроля аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов саморегулируемые объединения вправе принять в отношении своих членов следующие решения:

  1. обязать своего члена устранить выявленные нарушения, а также установить сроки устранения нарушения;
  2. вынести предупреждение своему члену;
  3. приостановить членство (на срок не более 180 дней);
  4. прекратить членство;
  5. принять иное решение, не противоречащее федеральным законам.

При этом в проекте закона определены последствия лишь приостановления членства в саморегулируемом объединении. Так, для аудиторской организации и индивидуального предпринимателя-аудитора применение указанной санкции влечет:

  1. запрет на заключение новых договоров на проведение аудита и оказание сопутствующих услуг в течение срока, на который приостановлено членство;
  2. запрет на участие в выборных и специализированных органах САО в течение срока приостановления членства;
  3. запрет на предоставление рекомендаций, подтверждающих безупречную деловую репутацию претендента на членство в САО (для вновь вступающих аудиторских организаций, индивидуальных предпринимателей и аудиторов).

В этой связи вызывает сомнение правомерность установления на основании решения саморегулируемого объединения запрета заключать новые договоры на проведение аудита и оказание сопутствующих услуг. По нашему мнению, такой запрет является ограничением правоспособности аудиторской организации и индивидуального предпринимателя-аудитора, которое в соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ возможно только на основании федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

С июля 2005 г. вступили в силу изменения в Закон о лицензировании, согласно которым проведение проверок на соответствие лицензионным требованиям и условиям регулируется в том числе и нормами Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <*> (далее - Закон о защите прав при госконтроле). Таким образом, в настоящее время существуют дополнительные гарантии прав аудиторских организаций и индивидуальных предпринимателей-аудиторов при проведении лицензионного контроля.

<*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436.

До вступления в силу указанных изменений Законом о защите прав при госконтроле предусматривалось, что его нормы не распространяются на правоотношения, возникающие в связи с проведением лицензионного контроля. На практике такая позиция законодателя иногда считалась оправданной в силу следующих причин. При рассмотрении дел, связанных с антимонопольным регулированием и контролем, судебные органы исходили из того, что к возникающим в связи с этим правоотношениям Закон о защите прав при госконтроле не применяется, поскольку в рамках указанного контроля уполномоченные органы не проверяют соблюдение обязательных требований к товарам (работам, услугам) <*> (в том числе и к качеству указанных товаров, работ, услуг). На практике существовало стремление применять указанный вывод судебных органов по аналогии к правоотношениям, возникающим в связи с проведением лицензионного контроля (в том числе контроля аудиторской деятельности).

<*> См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 5 мая 2005 г. N Ф04-2641/2005(10911-А70-27).

На наш взгляд, данная позиция лишена оснований, поскольку в рамках лицензионного контроля аудиторской деятельности уполномоченные органы проводят проверку качества оказываемых аудиторских и сопутствующих услуг, то есть осуществляют контроль за соблюдением лицензиатом обязательных требований к товарам, работам, услугам. Правомерность изложенного вывода подтверждает и внесение изменений в Закон о лицензировании, на основании которых к указанным правоотношениям стали применяться нормы Закона о защите прав при госконтроле.

Гарантии, предоставленные лицензиатам Законом о защите прав при госконтроле, могут быть классифицированы следующим образом:

Также представители указанного федерального органа исполнительной власти обязаны не препятствовать проверяемым лицам присутствовать при проведении контрольных мероприятий, а также давать разъяснения по вопросам, касающимся предмета проверки (ст. 8 и ст. 11 Закона о защите прав при госконтроле);

По сравнению с действующим законодательством законопроект четко не устанавливает какие-либо гарантии прав проверяемых лиц. Нормы проекта закона, определяющие ответственность саморегулируемых объединений в случае нарушения прав проверяемых лиц при проведении контроля качества, отсылают к другим нормам Закона об аудиторской деятельности, а также к локальному акту - уставу САО.

Таким образом, общим недостатком рассматриваемого проекта закона по сравнению с действующими в настоящее время Законом о лицензировании и Положением о лицензировании аудиторской деятельности 2002 г. является то, что многие вопросы в нем либо не урегулированы совсем (в частности, сроки проведения проверок), либо регламентированы в самом общем (рамочном) виде (например, предмет контрольных мероприятий).

Результаты сравнения норм Закона о лицензировании и Положения о лицензировании аудиторской деятельности с законопроектом приведены в таблице.

N п/п Критерии для сравнения
Действующий порядок      
Новый порядок       
1. Уполномоченный орган     
контроля
Министерство финансов РФ 
Орган внешнего кон- 
троля качества ра-
боты аудиторов и
аудиторских органи-
заций - членов САО
2. Проверяемые субъекты     
Любые аудиторские органи-
зации и аудиторы
Аудиторские органи- 
зации и индивидуаль-
ные аудиторы - чле-
ны САО
3. Предмет проверок         
Проверка на соответствие 
лицензионным требованиям
и условиям, а также на
предмет качества аудита
Контроль качества   
работы (соблюдение
требований Закона об
аудиторской деятель-
ности, федеральных
правил (стандартов),
норм профессиональ-
ной этики)
4. Основания для проведения 
Закрытый перечень основа-
ний проверок проведения
проверок, перечисленных в
п. 7 Положения о лицензи-
ровании аудиторской дея-
тельности 2002 г.
Для плановых прове- 
рок основания не оп-
ределены. Основание
внеплановых проверок
- только представ-
ленная в САО жалоба
 5. Сроки проведения        
проверок
Как правило, срок не дол-
жен превышать 45 дней
Сроки не определены 
6. Количество проводимых    
проверок
По общему правилу - не   
более одной проверки в
год по одним и тем же
вопросам
Для плановых прове- 
рок - не реже одного
раза в три года, но
не чаще одного раза
в год.
7. Санкции за несоблюдение  
требований законодательства
Приостановление действия 
лицензии или аннулирова-
ние лицензии
Обязанность устра-  
нить нарушение, пре-
дупреждение, приос-
тановление или прек-
ращение членства,
иное решение
8. Последствия применения   
санкций
Приостановление или анну-
лирование лицензии влечет
прекращение прав, вытека-
ющих из лицензии
Определяются послед-
ствия лишь некоторых
санкций (например,
приостановления
членства)
9. Гарантии прав проверяемых
лиц
Применяются нормы Закона
о защите прав при госкон-
троле
Четко не определены 

Настоящая статья написана с использованием СПС "КонсультантПлюс".