Мудрый Юрист

Некоторые теоретические проблемы обоснования финансовой ответственности как вида юридической ответственности

Саттарова Н.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры налогового права ВГНА Минфина России.

В советский период проблема правонарушений в финансовой сфере и ответственности за них рассматривалась в свете ведущих отраслей права. Причиной этого как справедливо полагает О.Н. Горбунова, можно считать то, что в целом на протяжении многих лет финансовому праву не уделялось надлежащего внимания юридической наукой: "В прошлом это было вызвано общим взглядом марксистско-ленинской теории и политической экономии социализма на деньги, товарно-денежные отношения, цены, себестоимость, рынок в целом как на отмирающие категории. Это имело своим следствием снижение внимания к вопросам бюджета, налогов, банковского кредита. И как результат - недооценка значения и роли финансового права в регулировании жизнедеятельности общества" <*>.

<*> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право в системе российского права (актуальные проблемы) // Государство и право. 1995. N 2. С. 14.

В настоящее время необходимо поставить вопрос о существовании специального вида ответственности - финансовой. Вопрос о ее существовании возник недавно и сразу же вызвал массу острых дискуссий. Например, один из взглядов на этот институт сводится к следующему. И. Хаменушко в своей работе "О правовой природе финансовых санкций" <*> отметил, что о понятии "финансовая ответственность" можно говорить только с достаточной степенью условности, выделение же ее в качестве самостоятельного вида юридической ответственности ничем не обосновано.

<*> См.: Хаменушко И. Юридический мир. 1997. N 1.

Вместе с тем в последние годы в связи с развитием финансового, в частности налогового, законодательства в науке стала четко выделяться финансово-правовая ответственность как самостоятельный вид ответственности <*>. Заметим, что на законодательном уровне понятие "финансовые санкции" впервые было упомянуто в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. "О Государственной налоговой службе РСФСР", а понятие "финансовая ответственность" впервые появилось в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей" <**>.

<*> См.: Курбатов А. Вопросы применения финансовой ответственности за нарушение налогового законодательства. По материалам судебно-арбитражной практики. // Хозяйство и право. 1995. N 1. С. 63 - 64; Кучерявенко В.Н. Налоговое право. Харьков, 1997.
<**> См.: Российская газета. 1994. 24 мая; 1998. 10 января.

Понятие "финансовые санкции" в советской научной литературе появилось в 1940 г. в учебнике М.А. Гурвича, который подразумевал под ними наложение ареста на бюджетный счет или временное ограничение его пользованием. Применялись эти санкции в тот период к нижестоящим органам власти, которые "своевременно не выполняют план мобилизации государственных средств, задерживают их перечисление на текущий счет союзного бюджета или допускают нарушения и злоупотребления в расходовании государственных средств" <*>.

<*> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. М.А. Гурвича М., 1940. С. 49.

Возникновение финансово-правовой ответственности обусловлено происходящими в стране рыночными преобразованиями <*>, проводимыми одновременно "с переосмыслением места и роли, функций государства в обществе и экономике, изменением форм и методов государственного управления, созданием новых структур и институтов, поиском оптимального баланса механизмов рыночной самоорганизации и государственного регулирования рынка" <**>.

<*> См.: Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации. Саратов, 2004. С. 135.
<**> См.: Терешкин В.В. Государственное управление и правовое регулирование предпринимательства в Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 1.

Вместе с тем следует отметить, что либерализация валютных отношений, предпринимательской деятельности наряду с позитивными моментами повлекла и негативные последствия, выразившиеся, в частности, в неправомерных деяниях субъектов по поводу нарушений финансовой дисциплины. В законодательстве появились такие термины, как "налоговое правонарушение", "финансовые санкции", "бюджетная ответственность". Все это обусловило актуальность постановки вопроса о расширении видов юридической ответственности.

Современное состояние финансового права показывает, как уже было отмечено, определенные проблемы в исследовании ответственности за нарушения финансово-правовых норм. По справедливому мнению Ю.А. Крохиной, в настоящее время приступить к изучению отраслевой правовой ответственности с позиций науки финансового права затруднительно по той причине, что определения финансово-правовой ответственности (ответственности за нарушения финансового законодательства), которое должно быть закреплено в общей части отраслевого законодательного акта, не существует в связи с отсутствием единого кодификационного акта, оформляющего основы правового регулирования отношений в сфере публичной финансовой деятельности. Финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку "снизу вверх", поскольку, например, более детальное законодательное оформление и научное осмысление получает налоговая, бюджетная и валютная ответственность <*>.

<*> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право современной России: итоги формирования и перспективы развития // Финансовое право. 2004 (Юбилейный номер). С. 21.

В современной литературе понятие финансово-правовой ответственности трактуется примерно единообразно. А.С. Емельянов и Н.Н. Черногор считают, что финансово-правовая ответственность представляет собой разновидность юридической ответственности. При этом ее отраслевая принадлежность, прослеживаемая в самом названии, указывает на то, что она определяет обязанность не всякого субъекта права, а субъекта финансового права, обусловливая неизбежность исполнения именно финансовых обязанностей, которые характеризуются имущественно стоимостным и публичным характером <*>. С.Е. Батыров считает, что финансово-правовая ответственность - это "правоотношение, возникающее из нарушения установленных законодательством финансовых обязательств, выражающееся в применении к правонарушителю мер финансово-правового характера, влекущих наступление невыгодных имущественных последствий вследствие отрицательной оценки государством его противоправного виновного деяния, наступление которых обеспечивается возможностью государственного принуждения" <**>. Следовательно, как считает Н.М. Казанцев, "нормально, когда специалисты в области финансовой науки заимствуют категории из иных отраслей знания без их критического анализа, полагая, что там эти понятия разработаны совершенным образом и потому могут быть положены в основу новых доктринальных положений" <***>.

<*> См.: Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004. С. 53.
<**> См.: Батыров С.Е. Финансово-правовая ответственность. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 13.
<***> См.: Казанцев Н.М. Институты финансового права // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 103.

Цели финансовой ответственности в законодательстве прямо не указаны, хотя выводятся из целей и задач внутриотраслевых нормативных правовых актов. В частности, в преамбуле БК РФ определено, что БК РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ; в преамбуле Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" указано, что целью Закона N 173-ФЗ является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка РФ. Нормативным порядком определены основные начала законодательства о налогах и сборах (ст. 3 НК РФ), посредством решения которых достигаются цели налоговой ответственности.

Как известно, цели юридической ответственности определяют ее следующие функции: охранительная, правовосстановительная; предупредительная (превентивная); карательная и регулятивная.

По мнению Д.А. Липинского, являясь разновидностью юридической ответственности, финансовая ответственность выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную и воспитательную функции. Система функций финансового права включает в себя регулятивную, охранительную и стимулирующую функции <*>.

<*> См.: Емельянов А.С. Реализация охранительной функции финансового права. Автореф. дис. ... док. юрид. наук. М., 2005. С. 15.

Как указывает Ю.А. Крохина, в механизме правового регулирования финансовых отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции. По мнению автора, социальная функция финансовой ответственности выражается в осуществлении общего предупреждения финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства <*>.

<*> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., Учебник для вузов. 2004. С. 175.

Важно отметить, что государственное принуждение, закрепленное в санкции финансовой нормы, выступает обязательным признаком позитивного аспекта реализации финансовой ответственности. В отличие от негативного аспекта реализации финансовой ответственности государственное принуждение реализуется на психологическом уровне как предупреждение, угроза наступления отрицательных последствий в случае нарушения требования установленных норм. Таким образом, позитивный аспект реализации финансовой ответственности обеспечивает связь диспозиции, санкции и правомерного поведения.

Для обоснования финансовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности отметим следующее. Н.И. Матузов и А.В. Малько выделяют, что "предмет является главным, материальным критерием разграничения норм права по отраслям, поскольку он имеет объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя" <*>. Поэтому мы убеждены, что, несмотря на закрепление ответственности за финансовые правонарушения (проступки) в КоАП РФ, ответственность за нарушения финансового законодательства не является административной. Данная позиция прослеживается и у А.А. Гогина, который указывает, что это определяется не нормативно-правовым актом, где законодатель сформулировал составы противоправных деяний, а предметом правового регулирования <**>.

<*> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2001. С. 315.
<**> См.: Гогин А.А. Характеристика правонарушений в области валютного законодательства Российской Федерации // Финансовое право. 2005. N 3. С. 14.

Выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы соответствующего правонарушения, отличной от природы административного уголовного или гражданско-правового нарушения. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки <*>, которые в совокупности позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения повлечет не административную, не уголовную и не гражданско-правовую, а именно финансовую ответственность как разновидность юридической ответственности.

<*> См., напр.: Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 6; Кучеров И.И., Судаков Г.В., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. М., 2001.

На основании ст. 71 Конституции РФ, относящей финансовое регулирование к ведению Российской Федерации, установление признаков и составов финансовых правонарушений относится к исключительной компетенции федерального центра. Применительно к различным направлениям финансовой деятельности это полномочие развивается внутриотраслевым законодательством. Статья 7 БК РФ закрепляет, что в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Пункт 2 ст. 1 НК РФ включает вопросы установления ответственности за совершение налоговых правонарушений исключительно в сферу регулирования НК РФ. Указания на элементы финансовых правонарушений также содержатся в законодательных актах федерального уровня, регулирующих валютные, страховые, кредитные, расчетные, публичные банковские отношения и т.д.

Определение финансового правонарушения является, таким образом, обобщающей (собирательной) категорией, отражающей совокупность юридических признаков внутриотраслевых правонарушений <*>.

<*> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М., 2004. С. 178.

М.Ф. Ивлиева отмечает, что у науки финансового права есть свои парадигмы, которые в течение значительного времени признаны научным сообществом как основа для его дальнейшей практической деятельности. Автор выделяет три основные парадигмы, которые на протяжении длительного периода времени разделяются научным сообществом, объединяют его, но в последнее время именно эти парадигмы подвергаются наиболее жесткой критике со стороны ряда ученых.

  1. Финансовые отношения - властные, имущественные, преимущественно денежные отношения.
  2. Единство финансового права как классической отрасли права.
  3. Системообразующая роль категории финансовой деятельности государства <*>.
<*> Ивлиева М.Ф. Парадигмы науки финансового права // Доклад на международной научно-практической конференции "Финансовое право в условиях рынка в XXI веке", посвященной юбилею кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА.

На наш взгляд, четвертой парадигмой в указанный перечень необходимо включить: финансово-правовую ответственность - самостоятельный вид ответственности.

Все вышеуказанное позволяет отличать финансово-правовую ответственность от иных мер защиты государственных интересов.

В настоящее время финансово-правовая ответственность не заняла пока своего места в системе действующего законодательства среди таких традиционных, общепризнанных видов ответственности, как гражданско-правовая, административно-правовая и уголовно-правовая ответственность.

При этом нельзя не отметить, что решение вопроса о юридической природе финансово-правовой ответственности имеет не только теоретическое, но и практическое значение, ведь определение родовой принадлежности принудительных мер необходимо, чтобы сделать вывод о возможности применения при их практическом использовании общих норм, регламентирующих данный вид принуждения, в случаях, когда специальные нормы отсутствуют <*>.

<*> См.: Мудрых В.В. Ответственность за нарушение налогового законодательства: Учеб. пособие. М., 2001. С. 76.

Резюмируя сказанное, следует отметить, что, учитывая, что в настоящее время нормы, составляющие институт финансово-правовой ответственности, разбросаны по отдельным нормативным актам, представляется целесообразным собрать их воедино и регламентировать в самостоятельном источнике права. Таким образом можно достичь единообразия в понимании понятийного аппарата, установления состава правонарушения, правил применения финансовых санкций.

Кроме того, финансовая безопасность государства должна обеспечиваться финансово-правовой ответственностью, которая является самостоятельной мерой государственного принуждения и представляет собой разновидность юридической ответственности. При этом ее отраслевая принадлежность указывает конкретно на субъекта финансового права, нарушившего финансово-правовые нормы, совершившего финансовое правонарушение и привлекаемого к финансовой ответственности.

Для успешного и эффективного решения актуальных проблем в сфере финансово-правового принуждения представляется необходимым разработка проекта закона "О финансовой ответственности". Этот закон должен являться основным актом, базирующимся на принципах законности в финансовых правоотношениях, защиты интересов государства и общества, укрепления финансовой дисциплины со стороны субъектов финансовой деятельности государства.

Вместе с тем теоретическая ценность категории "эффективность реализации юридической ответственности" как раз в том и состоит, что ее использование позволяет охватить вопросы как правотворчества, так и реализации правовых норм и рассмотреть в едином комплексе такие взаимосвязанные явления, как необходимость назначенного за их совершение наказания, а также причины и условия, способствующие совершению этих правонарушений.

Следовательно, результативность любого правового института должна оцениваться с точки зрения того, в какой мере он способствует целям укрепления правопорядка, охране прав и интересов граждан <*>.

<*> См.: Кислухин В.А. Проблемы эффективности реализации юридической ответственности (теоретико-правовой анализ) // Научные труды РАЮН. Выпуск 5. Том 1. М., 2005. С. 114.

Любая цель должна обладать свойством достижимости, измеримости, конкретности <*>. Следовательно, проект Закона "О финансовой ответственности" в контексте эффективности, предложенной В.А. Кислухиным, должен отражать:

<*> См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1993. С. 84.
  1. правильность, обоснованность применения мер финансовой ответственности, соответствие их потребностям общественного развития, закрепления в нормах финансовой ответственности оптимальных вариантов поведения;
  2. социальные последствия, реальные изменения, которые возникают в жизни в результате реализации санкций охранительных норм финансового права;
  3. отношения между результатом действия правовой нормы и той целью, ради которой она принята;
  4. оптимальное достижение целей, заложенных в нормах, с максимальной экономией материальных, духовных средств, человеческой энергии и времени.

Таким образом, в законе "О финансовой ответственности" следует закрепить: во-первых, понятие "финансовое правонарушение", во-вторых, закрепить единый перечень финансовых правонарушений, в-третьих, установить процедуру и правила производства по делам о финансовых правонарушениях, в-четвертых, установить конкретные санкции за каждое финансовое правонарушение.