Мудрый Юрист

Отдельные особенности обеспечения деятельности избирательных комиссий муниципальных образований в Российской Федерации *

<*> Mitin G.N. Certain peculiarities of securing of activity of election commission of municipal formations in the Russian Federation.

Митин Г.Н., советник Аппарата ЦИКа России.

В последнее время возрастает внимание к деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, о чем свидетельствуют соответствующие поправки в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Упорядочен и разъяснен порядок их формирования. Однако остается нерешенным ряд вопросов, касающихся их обеспечения, в первую очередь финансового. Данная статья является попыткой предложить решения отдельных таких вопросов.

Ключевые слова: избирательные комиссии, правовой статус, штатное расписание, финансирование, местный бюджет, бюджетная смета.

Recently the attention to activity of election commissions of municipal formations has arisen; this fact can be proved by the relevant amendments to Federal law "On the fundamental guarantees of election rights ad the right to participation in the referendum of citizens of the Russian Federation". The law regulates and explains the procedure of formation thereof. However a number of issues remain unsettled; these issues are related to the securing of such commissions including the financial securing. This article is an attempt of the author to propose solutions of certain issues.

Key words: election commissions, egal status, personnel list, financing, local budget, budget list.

В отличие от финансирования организации и проведения выборов и референдумов финансовое обеспечение деятельности избирательных комиссий в периоды между их проведениями в научной литературе отдельно практически не рассматривалось. Этому вопросу посвящались лишь отдельные публикации и главы комплексных исследований статуса избирательных комиссий различного уровня <1>.

<1> Васильев Д.В. Система избирательных комиссий муниципальных образований: становление, развитие и перспективы: Учеб. пособие. Ярославль: РИЦ МУБиНТ, 2005; Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М.: Весь мир, 1996; Игнатенко В.В. Правовой статус участковых избирательных комиссий: Учеб. пособие. Иркутск, 2006; Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 36 - 45; Колюшин Е.В. Право и финансирование выборов: Научно-практическое пособие. М., 1998; Шуленина М.В. Организация работы территориальной избирательной комиссии со статусом юридического лица // Вестник Избирательной комиссии Иркутской области. 2006. N 2. С. 75 - 77.

В большинстве муниципальных образований их полномочия выполняют территориальные избирательные комиссии. Традиционно это обосновывается целями "оптимизации избирательных действий, экономии бюджетных средств" <2>, наличием у последних надлежащего кадрового и технического оснащения. В некоторых субъектах таких избирательных комиссий нет вообще (например, Республика Алтай <3>). Хотя есть и исключения. Так, на выборах 2007 г. полномочия территориальных избирательных комиссий в Красноярском крае, Московской и Томской областях были возложены на 5 избирательных комиссий муниципальных образований, 3 из которых - в Московской области <4>.

<2> См.: письмо Председателя Избирательной комиссии Вологодской области от 29 июня 2009 г. N 01-22/415 // Архив ЦИКа России. Вх. N 08/4146-2009. На муниципальных выборах в Вологодской области полномочия избирательных комиссий муниципальных образований были возложены на 28 территориальных избирательных комиссии, кроме полномочий избирательной комиссии г. Сокол.
<3> Письмо Избирательной комиссии Республики Алтай от 23 декабря 2009 г. N 454 // Архив ЦИКа России. Вх. N 08/9141-2009.
<4> Выборы в Российской Федерации. 2007: Электоральная статистика. М.: СитиПрессСервис, 2008. С. 18.

Несоответствие числа муниципальных избирательных комиссий числу муниципальных образований можно объяснить, во-первых, необходимостью финансирования комиссий из местных бюджетов, а во-вторых, неопределенностью их статуса <5>.

<5> Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во МГУ, 2010. С. 550, 555; Астафичев П.А. Муниципальное право России: Учеб. пособие. М.: РИОР, 2010. С. 188; Колюшин Е.И. Муниципальное право России: Курс лекций. М.: НОРМА, 2008. С. 130 - 131; Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М.: Юриспруденция, 2004. С. 118; Макаревич К.К. Избирательные комиссии в процессе выборов в органы публичной власти: состояние и проблемы. Орел: ОРАГС, 2004. С. 76, 81; Петухов Ю.Ф. О некоторых аспектах деятельности избирательных комиссий муниципальных образований // Выборы в органы местного самоуправления: особенности организации, проблемы и перспективы. Новосибирск: АСДГ, 2008. С. 38 - 45; Толстикова И.Н. Место избирательной комиссии муниципального образования в системе органов государства // Выборы в органы местного самоуправления: особенности организации, проблемы и перспективы. Новосибирск: АСДГ, 2008. С. 33 - 37.

Неоднозначно выглядит муниципальный орган, не являющийся органом местного самоуправления. Как справедливо замечает П.А. Астафичев, "если законодатель усматривает какие-то различия между муниципальными органами и органами местного самоуправления, то следует указать, в чем именно они заключаются" <6>.

<6> Астафичев П.А. Указ. соч. С. 188.

Считается, что такой статус позволяет избирательным комиссиям муниципальных образований сохранять свою независимость от органов местного самоуправления, в особенности местных администраций. Однако финансирование из местных бюджетов (либо его отсутствие <7>) явно перечеркивает на практике эту независимость. Как раз для обеспечения этой независимости и должны быть определены принципы этого финансирования, которые по возможности удовлетворят как органы местного самоуправления, так и избирательные комиссии, будут способствовать согласованию интересов и тех, и других.

<7> См.: Пешин Н.Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 15. С. 3.

В силу несовершенства гражданского законодательства, которое практически не учитывает интересы публичных образований, статус юридического лица для целей финансирования избирательной комиссии муниципального образования необходим. Он делает комиссию более независимой, так как позволяет аккумулировать денежные средства на счете самой комиссии, относительно свободно владеть, пользоваться и распоряжаться оборудованием и иными материальными объектами.

В соответствии с п. 3 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" статус юридического лица избирательной комиссии муниципального образования может быть придан уставом муниципального образования, нормативно-правовым актом органа местного самоуправления. Например, абз. 3 ст. 38 Устава муниципального образования городской округ "Город Обнинск" <8> установлено: муниципальная избирательная комиссия обладает правами юридического лица, финансируется из бюджета города, действует на постоянной основе. Аналогичное положение закреплено и в Уставе города Новосибирска <9>. Устав муниципального образования "Город Казань" <10> не наделяет статусом юридического лица избирательную муниципальную комиссию. Такой статус Избирательной комиссии муниципального образования "Город Казань" придан Положением об Избирательной комиссии муниципального образования г. Казани, утв. решением Казанской городской Думы от 20 апреля 2006 г. N 31-8 <11>.

<8> Вестник самоуправления. 2006. 1 августа.
<9> Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска. 2007. N 58.
<10> Казанские ведомости. 2005. 30 декабря.
<11> Казанские ведомости. 2006. 26 апреля.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 и ч. 1 ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к нормативным правовым актам органов местного самоуправления относятся нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления, имеющие нормативный характер. Нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме, хотя и соответствуют по уровню уставу муниципального образования, не могут устанавливать статус юридического лица муниципальных избирательных комиссий.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не определяет порядок наделения правами юридического лица всех муниципальных органов. Однако, применяя по аналогии нормы ч. 2 ст. 41 указанного Федерального закона, можно утверждать, что основаниями для государственной регистрации избирательных комиссий муниципальных образований в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании избирательной комиссии муниципального образования с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования либо соответствующего положения в уставе муниципального образования основанием для государственной регистрации избирательной комиссии муниципального образования в качестве юридического лица является решение представительного органа муниципального образования об учреждении избирательной комиссии муниципального образования с правами юридического лица.

Согласно п. 12 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" председатель или секретарь избирательной комиссии муниципального образования, являющейся юридическим лицом, работают на постоянной штатной основе. Соответственно органы местного самоуправления обязаны учитывать это при определении объема средств, выделяемых на финансирование избирательной комиссии муниципального образования. Возможность работы на постоянной (штатной) основе иных членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, а также размер и виды денежного содержания иных выплат этим членам комиссии определяются уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Для полноценной работы избирательной комиссии необходим минимум штатных сотрудников, который ничем не определен. Как отмечает А.В. Иванченко, "организации и деятельности аппаратов избирательных комиссий, вспомогательных подразделений при комиссиях пока уделяется недостаточно внимания" <12>. Характерен "разнобой" в определении численности аппаратов избирательных комиссий муниципальных образований <13>:

<12> Иванченко А.В. Указ. соч. С. 145.
<13> По данным, представленным соответствующими избирательными комиссиями муниципальных образований в 2009 г.
          Избирательная комиссия          
    Является ли    
избирательная
комиссия
юридическим лицом?
Количество
штатных
должностей
Избирательная комиссия г. Курска          
         Да        
     0    
Избирательная комиссия муниципального     
образования г. Орел
         Да        
     2    
Избирательная комиссия муниципального     
образования г. Барнаул (Алтайский край)
         Да        
     3    
Избирательная комиссия муниципального     
образования г. Орск (Оренбургская область)
         Да        
     3    
Избирательная комиссия г. Перми           
         Да        
     3    
Избирательная комиссия г. Твери           
         Да        
     3    
Избирательная комиссия г. Челябинска      
         Да        
     4    
Избирательная комиссия г. Красноярска     
         Да        
     5    
Муниципальная избирательная комиссия      
г. Новокузнецка (Кемеровская область)
         Да        
     5    
Новосибирская городская муниципальная     
избирательная комиссия
         Да        
     6    
Избирательная комиссия городского округа  
Самара
         Да        
     8    
Избирательная комиссия муниципального     
образования г. Казань
         Да        
     8    

В ряде муниципальных образований сложилась практика утверждения штатного расписания, а то и штатной численности аппаратов избирательных комиссий муниципальных образований. Такое положение прямо противоречит Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": избирательные комиссии муниципальных образований, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются комиссиями самостоятельно (п. 18 ст. 28). Под "штатами" следует понимать именно штатное расписание <14>, а не только штатную численность. Штатное расписание избирательной комиссии муниципального образования должно соответствовать реестру должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

<14> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации". М., 2007. С. 305.

В отсутствие денежных средств возрастает вероятность "отказа" отдельных муниципальных образований от финансирования необходимых штатных единиц. В этих случаях избирательным комиссиям приходится привлекать соответствующих специалистов по гражданско-правовым договорам подряда и оказания услуг (это практикуют избирательные комиссии всех уровней, в том числе и ЦИК России, особенно в период выборов).

В Пояснительном докладе Свода рекомендуемых норм при проведении выборов (Венеция, 2002 г.) указано, что "сотрудники различных министерств и других органов государственного управления, мэрий и муниципалитетов могут направляться для оказания поддержки избирательным органам, в частности для выполнения функций административного или материально-технического обеспечения в связи с подготовкой и проведением выборов. Они могут, в частности, отвечать за подготовку и распространение списков избирателей, изготовление избирательных бюллетеней, ящиков для голосования, официальных печатей и других необходимых материалов, а также за определение условий их хранения, распространения и за безопасность" <15>. В частности, на сотрудников администрации муниципального образования могут быть возложены обязанности по выполнению определенных работ внутри избирательной комиссии муниципального образования: делопроизводство и архивное дело, бухгалтерия и финансовое планирование. И хотя такая ситуация может негативно сказаться на положении муниципальной избирательной комиссии <16>, исчезает прямая финансовая зависимость от органов местного самоуправления. Риск лишиться сотрудников менее болезнен, чем риск лишиться финансовых средств. Одновременно снижается и возможность финансовых злоупотреблений.

<15> Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М.: Весь мир, 2004. С. 646.
<16> См. также: Васильев Д.В. Указ. соч. С. 20.

Бюджетное финансирование избирательных комиссий муниципальных образований, в соответствии с п. 4 ст. 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. При этом законодательство о выборах и референдумах предусматривает особенности финансирования избирательных комиссий только в связи с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей. Что касается текущей деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, то никаких положений об условиях ее финансирования российское законодательство о выборах и референдумах практически не содержит. Не определены даже общие принципы такого финансирования, хотя определенно, если они прямо не вытекают из принципов выборов и деятельности избирательных комиссий, то уж тесно связаны с ними, зависят от них.

Финансирование избирательных комиссий муниципальных образований из местных бюджетов должно основываться на принципах законности (порядок и формы финансового обеспечения избирательных комиссий должны соответствовать требованиям законодательства о выборах и бюджетного законодательства), невмешательства в деятельность избирательных комиссий органов местного самоуправления, обеспечение законодательно определенного минимума материальных и финансовых гарантий, установленного Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Разъяснить порядок финансирования избирательных комиссий муниципальных образований должны Рекомендации по организации финансового обеспечения деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, имеющих статус юридического лица (далее - Рекомендации), утвержденные Постановлением ЦИКа России от 19 января 2010 г. N 188/1320-5. В основном они излагают положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Рекомендации определяют порядок открытия счета избирательной комиссией муниципального образования для получения бюджетных средств, выделяемых ей на текущую деятельность в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а в случае их отсутствия - в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации. Предусматривается необходимость принятия избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации порядка открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета на эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности комиссий. Рекомендации раскрывают порядок принятия сметы расходов и направлений расходов (согласно указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждаемым Министерством финансов Российской Федерации) избирательных комиссий муниципальных образований. Сделаны акценты на отдельные виды расходов (п. 3.6, 3.7 Рекомендаций), чего нет в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Последнее сделано с целью дополнительного юридического обоснования необходимости их учета в планировании расходов избирательных комиссий.

Планирование финансового обеспечения деятельности избирательной комиссии муниципального образования осуществляется в соответствии с требованиями бюджетного законодательства в порядке, определенном соответствующим финансовым органом муниципального образования, на основании бюджетной заявки избирательной комиссии муниципального образования и соответствующих расчетов (п. 3.2 Рекомендаций). Бюджетной заявкой является обоснованный перечень направлений деятельности избирательной комиссии и расчетных объемов их финансирования с учетом соответствующих расходов на аналогичные цели за год, предшествующий году подачи заявки. Определенные сложности могут возникнуть с расчетом и обоснованием объемов финансирования отдельных направлений деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, в частности:

Во всех этих случаях вопрос о целесообразности этой деятельности должен решаться не органами местного самоуправления, а избирательными комиссиями муниципальных образований с участием избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а в случае, если речь идет о мероприятиях, проводимых ЦИКом России, и с его участием. Последнее вовсе не означает, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации или ЦИК России должны финансировать расходы избирательных комиссий муниципальных образований на подготовку к участию в таких мероприятиях.

Целесообразно на уровне избирательных комиссий субъектов Российской Федерации ежегодно для нижестоящих избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований типовые бюджетные сметы с минимальными показателями бюджетных ассигнований, на которые могли бы ориентироваться и комиссии, представительные органы муниципальных образований при определении объема бюджетных ассигнований. В связи с этим необходимо будет ввести поправочные коэффициенты для соответствующих муниципальных образований или территорий. В основу этих документов должен лечь разработанный и утвержденный ЦИКом России документ рекомендательного характера (в форме методических рекомендаций или инструкции), определяющий общие принципы формирования таких смет, критерии введения и порядок применения поправочных коэффициентов.