Мудрый Юрист

Задачи и полномочия отдельных участников бюджетного процесса

Макаров А.В., директор Юридического института Читинского государственного университета, кандидат юридических наук.

Бюджетный кодекс РФ в разделе V определяет участников бюджетного процесса, закрепляя за ними определенные полномочия. Предлагаю остановиться на рассмотрении некоторых моментов деятельности ряда упомянутых в БК РФ органов.

Начать следует с Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно ст. 279 БК РФ Государственная Дума выполняет такую важную роль в бюджетном процессе, как рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета. Такое рассмотрение должно быть осуществлено в срок не позднее полутора месяцев со дня получения заключения Счетной палаты Российской Федерации об исполнении бюджета за прошедший год. При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклады руководителя Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета; министра финансов об исполнении федерального бюджета; Генерального прокурора Российской Федерации о соблюдении законности в области бюджетного законодательства; заключение председателя Счетной палаты Российской Федерации. В результате рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Российской Федерации Государственная Дума принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета либо решение об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.

Не менее важную по своему содержанию роль в бюджетных правоотношениях играет Правительство Российской Федерации. Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики определены в ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации": Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен <*>.

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.

Важнейшим организующим участником бюджетного процесса является Министерство финансов Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 утверждено Положение о Министерстве финансов Российской Федерации <*>, согласно которому Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение в том числе и единой бюджетной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Применительно к бюджетной сфере среди основных задач Министерства финансов Российской Федерации следует выделить следующие: совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма; разработка и реализация единой бюджетной политики в Российской Федерации; разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении.

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 11. Ст. 1288.

В перечне основных функций Министерства финансов РФ на первом месте - совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации. Кроме этого, Министерство финансов РФ участвует в подготовке федеральных целевых программ, обеспечивает в установленном порядке их финансирование за счет средств федерального бюджета; разрабатывает проекты федерального бюджета и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации; исполняет в пределах своей компетенции федеральный бюджет, составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета и др. полномочия.

Таким образом, некоторые из перечисленных основных функций Министерства финансов РФ позволяют сделать вывод о главной и координирующей роли этого федерального органа исполнительной власти в бюджетных правоотношениях.

В ст. 152 БК РФ указывается, что участниками бюджетного процесса являются в том числе и органы исполнительной власти. Одним из таких органов является Федеральное казначейство. Статья 215 БК РФ прямо указывает, что в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О Федеральном казначействе" в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства (далее - Казначейство), включающая Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям - городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

Казначейство подчиняется министру финансов Российской Федерации и создано для решения следующих основных задач: организации, осуществления и контроля за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управления средствами на счетах Казначейства; регулирования финансовых отношений между республиканским бюджетом Российской Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансового исполнения этих фондов, контроля за внебюджетными (федеральными) средствами; осуществления краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативного управления этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов; сбора, обработки и анализа информации о состоянии государственных финансов, представления высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства Российской Федерации и состоянии бюджетной системы Российской Федерации, а также наделено иными полномочиями.

В целях укрепления бюджетной дисциплины органы Казначейства наделяются широкими правами, в т.ч. правом производить проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных финансовых документов, получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, а также внебюджетные (федеральные) средства; требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов устранения выявленных нарушений; приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующих средства республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетные (федеральные) средства в случаях непредставления (или отказа предъявить) органам Казначейства и их должностным лицам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием указанных средств, и др.

Во исполнение рассматриваемого Указа было принято Постановление СМ РФ от 27 августа 1993 г. N 864 "О Федеральном казначействе Российской Федерации" <*>. В этом нормативном правовом акте более детально излагаются цели и задачи, а также права и обязанности органов Федерального казначейства.

<*> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 35. Ст. 3320.

Главным контрольным органом, наблюдающим за исполнением федерального бюджета, является Счетная палата Российской Федерации, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются Федеральным законом РФ от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <*> (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 10 июля, 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.).

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 167.

Согласно ст. 277 БК РФ Счетная палата Российской Федерации проводит внешнюю проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета в течение 4 - 5 месяцев после представления Правительством Российской Федерации указанного отчета в Государственную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок.

Задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом, и др.

В процессе реализации этих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Основными формами деятельности Счетной палаты являются ревизии и проверки.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Таким образом, каждый из рассмотренных органов обладает определенной компетенцией в бюджетной сфере: Государственной Думе принадлежит такая важная функция, как рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета, разработка и исполнение которого - прерогатива Правительства РФ. Контроль за поступлением, целевым и экономным использованием бюджетных средств осуществляют органы Казначейства, а для осуществления контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической деятельности Федеральным Собранием РФ была создана Счетная палата РФ. Однако объем полномочий Министерства финансов РФ позволяет сделать вывод о главной и координирующей роли этого федерального органа исполнительной власти в бюджетных правоотношениях.