Мудрый Юрист

Способы защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права: основные и вспомогательные. Президентский способ защиты и его особенности

Фомин В.А., аспирант кафедры финансового права.

Проблеме защиты прав, существующей во всех отраслях современного права, посвящено большое количество трудов, научных исследований, дискуссий, политических и дипломатических споров. Данным вопросом занимаются как внутригосударственные, так и международные организации. Споры по вопросам прав человека разрешаются в международных судах, например в Европейском Суде по правам человека (г. Страсбург).

Защита прав является главенствующим элементом конституционного права. Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" <*>. Права человека рассматриваются в трудах по теории государства и права (М.Н. Марченко, А. Матузов, А. Малько), по конституционному праву России и зарубежных стран (М.В. Баглай, Е.И. Колюшин, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин), по международному праву (Г.И. Тункин, И.И. Лукашук).

<*> Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. М.: Инфра-М Норма, 1997.

Отдельные аспекты проблем прав человека, конституционных прав человека и гражданина анализируются как в отечественных монографических работах и статьях С.А. Авакьяна, А.Я. Азарова, С.С. Алексеева, А.Г. Бережнова, так и в зарубежных (Э. Брэдли, Д. Гомьен, М. Дженис, Р. Кэй, Д. Харрис и другие).

В гражданском праве следует выделить работы О.С. Иоффе, которые посвящены таким проблемам, как гражданско-правовая охрана интересов личности, обязательства по возмещению вреда, пределы осуществления субъективных гражданских прав и прочие, труды В.П. Грибанова, в которых рассмотрены вопросы принципов осуществления и защиты гражданских прав, охраны прав собственности, пределов самозащиты гражданских прав и другие.

В уголовном праве наиболее известны исследования Н.Ф. Кузнецовой, Д.В. Ривмана, В.С. Устинова, И.М. Тяжкова и других, посвященные защите прав и возмещению вреда.

Обозначив масштабность рассматриваемой в данном исследовании проблемы, перейдем непосредственно к анализу вопроса защиты прав субъектов бюджетного права, который является предметом данной статьи.

Прежде всего, сложность поставленной проблемы объясняется спецификой субъектного состава. Согласно бюджетному праву следует разграничить такие понятия, как "субъект бюджетного права", под которым понимается лицо, обладающее правосубъектностью, то есть лицо, потенциально способное быть участником бюджетных правоотношений, и "субъект бюджетного правоотношения", то есть реальный участник конкретных правоотношений. Таким образом, понятие субъекта бюджетного права более широкое, нежели термин субъекта (участника) бюджетного правоотношения.

Все субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на три группы: государство, национально-государственные и административно-территориальные образования; представительные и исполнительные органы государственной и местной власти; государственные и муниципальные организации.

К первой группе относятся: Российская Федерация, республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города, районы, села и поселки. Государство, национально-государственные и административно-территориальные образования участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы власти. Однако в этом случае они выступают от имени и в интересах в целом соответственно Российской Федерации, республики, края, области и т.д., являющихся носителями бюджетных прав и бюджетных обязанностей.

Ко второй группе субъектов бюджетных правоотношений относятся: представительные органы власти разных уровней; Правительство РФ; правительства республик в составе Российской Федерации; администрация соответствующих государственных административно-территориальных образований; система финансовых органов; финансовые управления и отделы; Федеральное казначейство РФ; система банков; все другие органы, входящие в систему органов государственной и местной власти.

Бюджетные правоотношения могут возникать: между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти одного уровня; внутри самих исполнительных органов власти этого же уровня; между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями и иными организациями.

Воля государства, его предписания по образованию, распределению и использованию централизованных финансовых ресурсов на определенные периоды времени конкретизируются в бюджетах и иных финансовых планах (квартальных, годовых) или в нормативах. Они утверждаются соответствующими государственными органами в установленном порядке и подлежат обязательному исполнению. Наличие финансового плана характерно для бюджетных правоотношений этого же уровня подведомственности (а в определенных случаях - и вышестоящего подчинения) - с другой.

Третья группа субъектов бюджетных отношений включает: государственные и муниципальные предприятия; государственные и муниципальные учреждения, финансируемые из соответствующего бюджета. Субъекты данной группы вступают в бюджетные отношения, возникающие по поводу уплаты различных платежей в бюджет и получения ассигнований из него.

Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений характеризуют следующие признаки: участие в распределении доходов и расходов между бюджетами; участие в любой стадии бюджетного процесса в качестве одной из сторон правоотношений; связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования. Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъекта бюджетных правоотношений обязательно, но могут присутствовать два или все три признака.

Из этого следует, что не являются субъектами бюджетных правоотношений негосударственные организации, а также граждане, поскольку они не имеют необходимых признаков, а их отношения с бюджетом опосредуются либо налоговым правом, либо другими отраслями права.

Таким образом, субъектами бюджетного права, как правило, выступают не физические, а юридические лица. В силу данной специфики способы защиты, применяемые непосредственно к гражданам, в полной мере не могут быть использованы в случаях с юридическими лицами.

Прежде чем дать определение способа защиты права, следует разграничить такие понятия, как "защита права" и "охрана права".

Термин "защита права" в точном юридическом смысле не надо смешивать с понятием "охрана права", которое обычно трактуется более широко, так как включает в себя любые меры, направленные на обеспечение интересов управомоченного субъекта.

Под правовой охраной принято понимать совокупность гарантий государства, связанных с нормативным запрещением либо иным ограничением определенных действий против охраняемого объекта и направленных на предупреждение и профилактику правонарушений, в том числе и бюджетных. Действующее бюджетное законодательство достаточно четко регламентирует формы, средства и способы защиты нарушенных прав.

Под способами защиты прав понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуальные меры принудительного характера, посредством которых восстанавливаются (признаются) нарушенные (оспариваемые) права и осуществляется воздействие на правонарушителя.

В бюджетном праве предусмотрены следующие способы защиты прав: президентский; административный; судебный; восстановление нарушенных прав, включая самозащиту.

Несмотря на все вышеназванные способы защиты прав субъектов бюджетного права, основным из них является существующее на данный момент бюджетное законодательство как гарант максимально эффективной деятельности по отношению к своим субъектам.

Для наиболее ясного понимания проблемы осуществления защиты прав субъектов бюджетного права все существующие на данный момент способы, предусмотренные нормативными финансово-правовыми актами федерального и регионального уровней, можно разделить на основные и вспомогательные (факультативные).

К основным способам относятся административный и судебный способы защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права. К вспомогательным (факультативным) относятся самозащита и восстановление нарушенных прав.

Хотя необходимо отметить тот факт, что данная градация вовсе не означает того, что эти способы не могут взаимодействовать между собой. Напротив, взаимодействуя и дополняя друг друга, они создают надежный и эффективный механизм защиты прав субъектов бюджетного права.

Административный порядок защиты, который является основным способом защиты прав субъектов бюджетного права, предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие.

Наряду с административным в качестве основного способа защиты прав применяется и судебный порядок обжалования, который, по мнению профессора Ю.А. Крохиной, в основной части финансовых отношений предусматривает общий порядок, установленный Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>.

<*> Крохина Ю.А. Финансовое право России. М.: Норма, 2004. С. 113.

Теперь рассмотрим вспомогательные (факультативные) способы осуществления защиты прав субъектов бюджетного права.

Самозащита наиболее распространена в налоговом праве. Так, в соответствии со ст. 3 НК РФ устанавливается презумпция правоты налогоплательщика в случаях неустранимости сомнений, противоречий и неясности актов законодательства о налогах и сборах.

Согласно ст. 21 НК РФ налогоплательщикам предоставляется право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, которые не соответствуют НК РФ или иным федеральным законам.

Институт восстановления нарушенных прав необходим и должен быть одним из элементов демократического строя. Данный способ так или иначе присутствует как в административном, так и в судебном способе защиты прав, потому что в любом случае будет осуществлено (прямо или опосредованно) восстановление нарушенных прав.

Из всех способов защиты прав субъектов финансовых (в данном случае бюджетных) правоотношений, предусмотренных нормативными финансово-правовыми актами федерального и регионального уровней, в качестве обособленного способа, не входящего в общую схему, следует выделить президентский способ защиты, так как он обусловлен специальным (особым) статусом Президента.

Важной особенностью российской Конституции является то, что Президент как бы не входит ни в одну из трех ветвей власти, хотя именно он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Это отражено в одном из положений Конституции, согласно которому "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", а также того, что Президент устанавливает основные направления политики государства <*>.

<*> Конституция РФ. М: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. Ст. 80.

Необходимо отметить, что, обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов Российской Федерации и выполняя функцию по их координации, Президент действует только в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, точно так же, как и все остальные федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Правительство, суды. Они самостоятельно осуществляют свои конституционные функции.

Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, из чего следует, что он - первый среди государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем избирательным корпусом Российской Федерации. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и на международной арене. Исходя из сложившейся международной практики, это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении, в каких-то специальных полномочиях.

Важно подчеркнуть, что Президент всегда действует ex officio, то есть на основании факта, что именно он является главой суверенного государства.

В бюджетной сфере Президент также занимает особое положение. Например, стадия составления проекта федерального бюджета начинается с направления Федеральному Собранию РФ Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Это объясняется тем, что Президент как глава государства наделен правом обращения с посланиями к федеральному законодательному органу, правом законодательной инициативы и отлагательного вето.

Также Президенту РФ могут быть обжалованы любые действия (бездействие) контролирующих органов в финансовой сфере <*>.

<*> Крохина Ю.А. Финансовое право России. М.: Норма, 2004. С. 112.

Следует отметить, что Президент играет немаловажную роль в процессе защиты прав субъектов бюджетного права. Далее выделим основные моменты президентского способа защиты.

Президентский способ защиты носит публично-властный характер, так как он всегда связан с реализацией властных полномочий Президента как гаранта Конституции РФ, так как именно он обеспечивает согласованное функционирование и эффективное взаимодействие органов государственной власти.

Это очень острый способ осуществления защиты прав, поскольку он не носит рутинного характера, то есть не предусматривает обычной процедуры обжалования. Механизмом его осуществления является система субординации или вертикаль власти, согласно которой нижестоящие субъекты бюджетных правоотношений могут обратиться в вышестоящий орган власти по вопросу защиты своих прав, в частности, через полномочных представителей Президента РФ в регионах или через его Администрацию.

Данный способ носит крайне негативный характер, так как может нанести большой "репутационный вред" Президенту в силу политического характера и публичности его положения. Например, он может осуществить защиту действительно виновного лица, избавив его тем самым от заслуженного наказания, или, наоборот, обвинить невиновного и реализовать тем самым несправедливое наказание. И первое, и второе решения могут привести к подрыву авторитета президентской власти и выражению недоверия. В эпоху глобальной информатизации и массовых коммуникаций данный прецедент легко может стать достоянием общественности посредством СМИ и Интернета.

Использование этого способа должно быть чрезвычайно редким и осторожным, поскольку последствия его применения не могут быть обжалованы в практическом смысле, особенно в сегодняшних условиях централизации власти и особого статуса Президента РФ.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Бюджетный кодекс РФ. М.: ИНФРА-М, 2004.
  2. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. М.: Инфра-М-Норма, 1997.
  3. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М.: Издательство "Экзамен", 2005.
  4. Крохина Ю.А. Финансовое право России. М.: Норма, 2004.